農村最低生活保障政策在實施過程中的瞄準分析*

易紅梅 張林秀

(中國科學院地理科學與資源研究所農業政策研究中心，北京100101)

農村最低生活保障政策在實施過程中的瞄準分析*

易紅梅 張林秀

(中國科學院地理科學與資源研究所農業政策研究中心，北京100101)

隨著我國扶貧戰略從區域扶貧向個人扶貧的轉變，2007年我國在農村地區全面建立了最低生活保障制度。基于一份具有全國代表性的農戶資料，本文采用赤貧指數從多維度度量了農戶的貧困程度，并將其應用于農村最低生活保障制度的瞄準效率研究。赤貧指數越低，表示農戶越貧困，理論上，這些農戶也越應該獲得領取最低生活保障資格。結果發現，現階段我國農村最低生活保障制度瞄準效率不高，瞄準遺漏和瞄準漏出同時存在。其中，在村級層面的分析結果發現，樣本村中只有25.5%的最貧困農戶在2007年得到了低保;同時，處于赤貧指數最低端的20%和40%的農戶分別只得到了最低生活保障名額的50.67%和73.33%。而在獲得最低生活保障的農戶中，有1/5以上的農戶認為低保金對改善他們家庭經濟狀況幫助很小或者沒有任何幫助。基于以上研究結論，本文認為政府在繼續增加對農村最低生活保障制度的財政投入的同時，應當在建立健全更為規范完善的收入核算標準的基礎上，從研究和實踐兩個方面繼續探索發展適合我國農村的多維度的貧困戶鑒別制度，提高農村低保的瞄準效率。

農村低保;赤貧指數;瞄準

隨著我國扶貧進程的推進與近年貧困人口特征和致貧原因的改變［1－3］，我國的扶貧戰略開始從區域扶貧轉向個人扶貧，其中一項重要的舉措就是自2007年在全國建立農村最低生活保障制度(以下簡稱“低保”)［4］。盡管早在1992年山西省佐云縣就率先開展農村低保工作，但是在2004年以前，我國農村低保工作進展緩慢，全面建立農村低保制度的僅有北京、天津、上海3個直轄市和浙江、廣東2省，且維持了較長時間［5－6］。自《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》明確要求“有條件的地方要積極探索建立農村低保生活制度”以后，情況才發生了顯著的變化，截止到2006年11月，建立農村低保制度的縣(市、區)數則達到了1 791個，占全國縣市總數的63%。2007年，國務院頒發了《關于在全國建立農村最低生活保障的通知》，旨在“通過在全國范圍建立農村最低生活保障制度，將符合條件的農村貧困人口全部納入保障范圍，穩定、持久、有效地解決全國農村貧困人口的溫飽問題”。而農村低保制度的目標能否順利實現，在實際工作中面臨的首要問題就是能否準確地識別或者瞄準救助對象。根據國務院頒布的《關于在全國建立農村最低生活保障的通知》，農村最低生活保障對象是“家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農村居民”。實際操作中，享受農村低保的主要標準是家庭人均收入低于官方規定的低保門檻。但依據這一標準進行瞄準在目前面臨諸多挑戰。同時，我國目前關于農村低保制度瞄準的研究非常有限，并且都是一些個案研究或者小樣本分析，缺乏廣泛的代表性［7－11］。因此，本研究將利用一份具有全國代表性的農戶調查數據，在可持續農戶生計框架下評估我國農村低保制度的瞄準效率，并在此基礎上為進一步完善農村低保制度的發展提供政策建議。

1 可持續農戶生計框架與赤貧指數

1.1 理論框架

越來越多的研究表明，收入只能反映貧困的一個方面，而不能充分反映收入之外其他維度的貧困［4，7，12－16］。并且，即便收入指標能夠較好地度量貧困［4］，農民家庭人均純收入的計算仍然面臨著統計口徑不一致、收入難以貨幣化、非農收入具有隱蔽性等困難［5－6，8，17－18］。為了能更加準確地瞄準窮人，需要在收入維度之外，從多個維度來識別和瞄準窮人。而可持續生計方法的提出來源于20世紀80年代和90年代早期對貧困的屬性的理解的深入，能夠考慮貧困的所有可能方面和與此相關的所有不可持續的生活方式。目前，被廣泛接受的關于生計的定義是“生計是謀生的方式，該謀生方式建立在能力、資產(包括儲備物、資源、要求權和享有權)和活動基礎之上”［19－20］。這個定義的重要特征就在于它直接關注資產與在實踐中所擁有的選擇之間的聯系，以及在此基礎上追求創造生存所需的收入水平的不同的行動［21］。

從可持續生計的角度，英國IDS將赤貧定義為“由于不可持續的生計而造成的一種極端貧困的狀態”［22］，并在此基礎上構建了赤貧指數［13］。Sharp最早將赤貧指數應用于埃塞俄比亞的貧困研究，近年國內也有學者參考Sharp構建赤貧指數的方法用生計資產的多少來評價農戶的脆弱性［7，15］。Sharp認為赤貧指數因度量和綜合了赤貧的如下三個基本要素從而能很好地識別窮人:①農戶滿足基本生存需要的能力;②農戶對那些能使他們擺脫貧困的核心生產性資產的可及性;③農戶對公共的或者私人的轉移支付的可及性［13］。因此，在構建赤貧指數時，首先要選擇合適的變量(農戶特征)來反映研究對象的以上三類能力，其中，以往的研究通常將核心生產資產進一步分為人力資本、自然資本、物質資本和金融資本;同時并不直接以農戶是否獲得轉移支付來度量農戶對公共或私人轉移支付的可及性，而通常用農戶的社會資本來代理。

根據能夠最大程度區分窮人和富人的原則，在以往的研究以及我國政府對農村低保保障對象的界定的基礎上，本文選擇了16個變量從滿足基本生存需要的能力、核心生產性資產的可及性和轉移支付(社會資本)的可及性三個層面來度量我國農戶的貧困程度 (表 1)［7，13，15，23］。其中，人均住房價值、人均消費性資產價值被用來度量農戶滿足基本生存需要的能力;家庭遇到困難時從他人處借得現金的能力、是否有親戚朋友在政府部門工作、以及是否使用電話/手機三個變量被用來度量農戶的社會資本。并在選擇生產性資產的度量指標時考慮了農戶的教育水平(如，成年家庭成員的教育水平)、勞動能力(如，家庭整體勞動能力、成年男性勞動力)、健康水平(如，健康成年勞動力占農戶總人數的比例)等常被傳統的貧困概念排斥在外的因素。

1.2 赤貧指數的計算

為了構建一個綜合的指數，接著要對被挑選出來的變量進行歸一化賦值。如果一個變量的值越大表示這個農戶的生計狀況越好，那么將根據公式(1)進行歸一化賦值;否則，應該應用公式(2)。

表1 計算赤貧指數的相關指標Tab.1 Selection of variables for calculation of destitution index

其中，aji為農戶j的第i個變量X歸一化后的數值;Xji為農戶j對第i個變量X的實際取值;Xmini為樣本中第i個變量X的最小值;Xmaxi為樣本中第i個變量X的最大值。因為分析的主要目的是為了識別最貧困的人群，在實際操作中，通常需要對變量的取值范圍(最大值或者最小值)進行截斷處理，從而使其分布更加集中在貧困人口的一端。

然后，本文將沿用Filmer和Pritchett的方法利用主成分分析計算出用來構建赤貧指數的所有變量的權重(Wi)、均值(mi)和標準差(si)［24］，并進一步根據公式(3)計算出每個農戶的赤貧指數(Dj):

2 數據

本文使用的數據來自于中國科學院農業政策研究中心2008年在江蘇、四川、陜西、吉林和河北5省進行的農戶調查。該調查采用分層隨機抽樣的方法在全國調查了25個縣50個鄉鎮101個村2 020個農戶。關于省、縣、鄉鎮和村的詳細抽樣程序參見Yi等［25］。借助于農戶調查資料，本文將能從多維度評估農戶的貧困程度，并根據其貧困程度與其獲得低保的實際情況進行對比，從而判斷農村低保在樣本地區的瞄準效率。

根據研究的需要，本文使用的農戶調查數據從內容上可以被概括為兩個層面:第一個層面是農戶從農村最低生活保障的獲益情況，例如，“2007年你家是低保戶嗎?(1=是;2=不是)”，“2007年你家拿到多少低保戶補貼(包括食物和現金)?(元)”，“這些低保補貼對你家的經濟情況有多大改善?(1=很多;2=有一點;3=很少;4=沒有)”等;第二個層面是農戶家庭的基本信息，具體包括家庭成員的年齡、性別、教育、健康、就業情況;農戶家庭的生產性資產(農具和役畜等)、其他經營性資產和消費性資產(家具和電器等)的類別與價值;以及農戶的社會資本等信息。

此外，本次調查收集的村級數據中包括了2007年樣本村農戶對低保的申請與批準情況，具體信息包括“您村今年有多少農戶申請了低保戶?”和“您村今年有多少個低保戶申請被獲準?”。統計結果顯示，2007年樣本村中只有60%提出了低保申請的農戶最終獲得了低保的資格，并且存在很大的省際差異，其中江蘇和四川的申請獲準率不到30%(見表2)。也就是說，低保的申請和審批的確經歷了一個瞄準的過程。因此，本文關注的問題是那些最貧困的農戶是否都獲得了低保，以及最終獲得了低保的農戶是否是該村最貧困的農戶，即低保的瞄準效率。

盡管本文的數據具有全國代表性，并且包含了豐富的農戶層面的信息，但是，必須承認由于此次調查只在每個樣本村隨機抽取了20個農戶，如果樣本村在2007年還沒有實施低保或者低保戶數量非常少的話，那么該村的農戶樣本中可能并沒有任何農戶享受低保。進一步，在村級層面評價低保瞄準效率時也就必須將這些樣本村和樣本農戶排除在外。但是，這并不影響本研究對其他樣本村低保瞄準效率的分析以及在更高層面(鄉鎮或者縣)分析低保瞄準效率時將這些樣本包括進來。具體而言，本調查一共在21個樣本縣33個樣本鄉鎮的47個樣本村隨機抽取到了75個低保戶。

表2 2007年樣本村農戶申請和獲得低保的情況Tab.2 Application and approval of the minimum living standard allowance in sampled villages in 2007

3 農村低保制度的瞄準現狀評估

3.1 利用赤貧指數度量樣本地區農戶的貧困程度

3.1.1 變量賦值

除了二元變量外，用來構建赤貧指數的所有變量都需要進行歸一化賦值。由于篇幅的限制，本文在此僅以家庭整體勞動能力為例進行說明。

表3 個人勞動能力的轉換系數Tab.3 Conversion factors for individual labor capacity

表4 家庭整體勞動能力歸一化賦值Tab.4 Scaled values for household labor capacity in 2007

表5 利用主成分分析法得到的權重Tab.5 Weights of variables under principal component analysis

家庭整體勞動能力是處于不同年齡層次和健康狀況的家庭成員所擁有的勞動能力的總和。測度時我們首先需要將每一個家庭成員的勞動能力轉換為一個普通成年勞動力的標準勞動能力單位，其基本原則是根據年齡段進行轉換，然后再根據其健康水平等進行調整(表3)。與Sharp在非洲的研究不同，本文在設計轉換系數時考慮了在校學生對家庭勞動的貢獻與非在校學生的差異［13］。接著，對每戶的整體勞動能力進行加總并進行歸一化賦值。統計結果顯示，樣本中，家庭整體勞動能力的最小值為0，最大值為8.45，其中，只有5%的樣本的取值大于5，因此，為了更能集中地體現貧困人口家庭整體勞動能力的分布，本文從5個家庭整體勞動能力處對該變量進行右端截斷，也就是說，所有擁有5個及其以上家庭整體勞動能力的農戶對該變量的取值均為5，歸一化賦值后為1(表4)。

3.1.2 利用主成分分析獲取權重

主成分分析的結果表明，盡管16個主成分(等于變量的個數)被提取出來，但是基于特征值大于1的Kaiser標準，只有前五個主成分是顯著的。其中，本文將使用第一個主成分計算權重，因為第一個主成分不僅解釋了總方差的18.01%，并且對所有變量都賦予了正的權重(表5)。Sharp，Filmer和Pritchett也曾采用同樣的方法，得到的這些權重體現了不同變量在決定農戶的貧困程度中的重要性［13，24］。

3.2 樣本地區農戶的貧困程度

根據公式(3)，我們可以計算出樣本中所有農戶的赤貧指數。赤貧指數的值越小表示該農戶相對更加貧困，理論上也就越有資格獲得低保。同理，在同樣獲得低保的情況下，那些赤貧指數越小的農戶理論上也應該享受更高的低保金。圖1描繪了樣本農戶的赤貧指數的分布，可以看到，位于分布圖左端的農戶正式農村低保所要瞄準的對象。

圖1 樣本農戶的赤貧指數分布圖Fig.1 Distribution of destitution index

3.3 樣本地區農戶的赤貧指數及低保的瞄準率

由于農村最低生活保障的標準是根據各地的經濟發展水平決定的，各地政府在審核低保過程中采用的程序也不盡相同，例如在樣本地區，有的是由鄉鎮或縣級政府事先將低保名額分配給各個村，然后由村一級組織對申請農戶進行篩選后按低保名額的多少上報農戶名單，同時名額分配的原則(如按人口分配、按經濟發展水平分配)也存在地區差異;有的是由村委會組織農戶先申請，然后將申請農戶的資料上報后，再由鄉鎮政府在鄉鎮范圍內進行審核。因此，考慮到各級政府或組織在低保申請和審批過程中的作用千差萬別，本文將分別從村、鄉(鎮)和縣三個層級評價低保的瞄準效率。

首先，根據赤貧指數對47個樣本村的農戶進行村內排序(20個農戶/村)。序數越大，表示農戶越富裕(第一列，表6)。比較的結果表明，①低保瞄準存在嚴重的瞄準遺漏，2007年樣本村中最貧困的那些農戶(序號為1)，只有25.5%(=12/47×100%)的農戶得到了低保;②低保瞄準的漏出問題不容忽視，樣本村中赤貧指數處于最低端的20%的農戶在2007年只得到了低保名額的50.67%(第4列，表6);在赤貧指數處于最低端的40%的農戶得到了低保名額的73.33%。而那些最富的20%的農戶(序數≥16)卻得到了近5.3%的低保名額。

采用同樣的方法，本文對33個鄉鎮和21個縣(市)的樣本農戶也根據赤貧指數分別進行了排序，與農戶低保的實際獲得情況進行對比后得出了類似的結論。其中，在瞄準遺漏方面，鄉鎮和縣一級的比較結果顯示在最貧困的農戶(序號為1)中，分別僅有20.0%和19.0%的農戶在2007年得到了低保;在瞄準漏出方面，鄉鎮一級的比較結果顯示，處于赤貧指數最低端的20%和40%的農戶分別得到了低保名額的53.33%和73.33%;縣一級的比較結果顯示，處于赤貧指數最低端的20%和40%的農戶分別只得到了低保名額的53.33%和77.33%。也就是說，現階段我國農村低保在瞄準過程中既存在著瞄準遺漏的問題，還存在著漏出問題。這與其他學者的發現一致，例如凌文豪和梁金剛在河南某村的調查發現，該村一共有32戶農戶享受了最低生活保障，其中，“人情保”有9戶，騙保2戶，同時該村還有20戶農戶應保未保［10］。

表6 赤貧指數與農村低保瞄準率的關系Tab.6 Relation of destitution index and whether accepting minimum living standard allowance

除瞄準問題以外，現行的低保資金對低保農戶的保障能力也有待進一步提高。2007年，樣本中75戶低保戶戶均獲得低保477元，其中，29%農戶反映低保資金使自己家庭經濟狀況改善很大，48%的農戶反映對改善家庭經濟狀況有一點幫助，23%的農戶反映幫助很小或沒有任何幫助。

4 結論與政策建議

貧困的瞄準效率不高一直是我國扶貧工作面臨的巨大挑戰［26－28］。隨著我國扶貧戰略從區域扶貧向個人扶貧的轉變，這一問題將變得越來越復雜，并且亟待解決。其中，相對于傳統的通過收入進行貧困瞄準而言，采用“更廣泛的貧困概念”來從多維度度量貧困已被各界認為是未來扶貧工作中能被用于有效識別窮人的一種極具潛力的方法［4，15］。

本文基于一份具有全國代表性的農戶資料，用國際上較為先進的赤貧指數從多維度對農戶的貧困程度進行了度量，并將其應用于我國農村低保瞄準率的分析。結果發現，無論是在村級，還是在鄉鎮或者縣級層面，現階段我國農村低保瞄準效率不高，其中不僅存在著瞄準遺漏，還存在著嚴重的漏出問題。同時，超過1/5的低保戶反映在現有的資助水平下，低保金對改善他們家庭的經濟狀況作用很小或者沒有任何幫助。

究其原因，除了前文提及的收入難以度量外，本文認為造成農村低保瞄準效率低下還有三個方面的原因:①當前低保資金以地方政府籌集為主，這樣的財政制度安排造成了低保資金的稀缺性與低保人群的高數量之間的矛盾，從而使其成為瞄準遺漏的最主要原因;②為了克服單純以收入審核低保資格的不足，很多地方政府在低保審批過程中同時采用了民主評議的方法或者主要依據民主評議的方法，但是這在民主和法治程度不高的農村易于異化為按宗族、親緣等關系獲得低保資格，損害低保確認的公正性;③基層低保管理者在審核低保的過程中常以公平原則第一，而忽視了效率原則，例如在一些樣本地區，村干部反映鄉鎮給每個村低保戶的指標是根據各村人口確定的，跟各村經濟狀況和貧困人口的多少沒有關系。

基于以上研究結論和農村低保制度發展對扶貧工作的重要性，本文建議:①中央政府逐步增加對農村低保的財政資金投入，做到應保盡保，同時適當提高農村低保資金的發放水平;②在建立更為規范完善的收入核算標準的基礎上，從研究和實踐兩個方面繼續探索發展適合我國農村的多維度的農戶貧困評價方法，提高農村低保的瞄準效率;③加強對農村基層低保管理者的培訓，增強他們對農村低保的理解和認識，提高他們對低保審核等工作的實際操作水平。

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Study on the Targeting of Minimum Living Standard Protection Scheme in Rural China

YI Hong-meiZHANG Lin-xiu
(Center for Chinese Agricultural Policy，Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research，CAS，Beijing 100101，China)

With the adjustment of poverty reduction strategies from poor areas to poor people，Chinese government initiated the Minimum Living Standard Protection Scheme(MLSPS)in rural areas in 2007.Based on a national-representative household survey data，this paper measures the multiple-poverty of households with destitution index，by which it evaluates the targeting of rural MLSPS.Lower destitution index indicates that the household is poorer and then in theory should be more qualified for receiving the MLSPS.The results show that the rural MLSPS did not target well due to spill-over and leakage，and the analysis conducted at village level shows that:① only 25.5%of the poorest households were accepted the MLSPS in 2007 while other relatively richer households were accepted MLSPS in the same village;② only 51%of the MLSPS beneficiaries fell in the bottom 20%of destitution index，and 73%fell in the bottom 40%.Furthermore，those who

the MLSPS reported that the MLSPS did little or no help to their family.This paper concludes that the government should explore how to measure the poverty of rural households both in theory and in practice to improve the targeting efficiency while increasing financial support to the MLSPS.

rural minimum living standard protection scheme;destitution index;targeting

F323.89

A

1002－2104(2011)06－0067－07

10.3969/j.issn.1002－2104.2011.06.012

2010－12－29

易紅梅，博士，主要研究方向為農村社會保障、農村衛生政策和農村公共投資。

*中國科學院“百人計劃”項目;中國科學院生物局重大創新項目(編號:KSCX2－YW－N－039);英國IDS亞洲社會保障項目。

(編輯:劉呈慶)