惡意欠薪入罪與工資拖欠問題的有效解決

最高人民法院刑五庭 侯宏林

惡意欠薪入罪與工資拖欠問題的有效解決

最高人民法院刑五庭 侯宏林

自上世紀(jì)九十年代以來，工資拖欠問題就一直是我國(guó)勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域中的一個(gè)疑難問題，可以說是一個(gè)頑疾。這次《刑法修正案（八）》將惡意欠薪行為規(guī)定為犯罪，用刑罰手段懲治惡意欠薪行為，是刑法在維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益，尤其是經(jīng)濟(jì)權(quán)益方面的一大進(jìn)步，對(duì)督促用人單位按時(shí)支付勞動(dòng)者的工資報(bào)酬，減少和遏制欠薪現(xiàn)象的發(fā)生會(huì)起到很大的促進(jìn)作用。但另一方面，我們也應(yīng)該看到，欠薪現(xiàn)象的發(fā)生有著多方面的復(fù)雜原因，不僅有用人單位或雇主方面的因素，也有勞動(dòng)者和政府以及相關(guān)管理部門的因素。將惡意欠薪入罪（規(guī)定為犯罪），通過刑罰手段予以打擊，固然對(duì)欠薪現(xiàn)象的發(fā)生能夠起到有效的威懾、遏制作用，但是要切實(shí)解決勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域里的欠薪問題，僅靠在刑法里增加一個(gè)條款，僅靠對(duì)惡意欠薪者進(jìn)行威懾、打擊是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，最主要的還是應(yīng)該全面分析把握欠薪行為發(fā)生的原因，并據(jù)此采取有效的經(jīng)濟(jì)、行政或法律對(duì)策，消除欠薪現(xiàn)象產(chǎn)生的社會(huì)土壤，這是解決欠薪問題的根本之道。

□ 工資拖欠的原因分析

導(dǎo)致欠薪問題發(fā)生的原因是多方面的，不僅涉及用人單位和勞動(dòng)者，還涉及立法和政府相關(guān)執(zhí)法主管部門。

從用人單位的角度來說，有些企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中，因各種原因造成生產(chǎn)銷售不正常，資金回籠周期過長(zhǎng)或發(fā)生三角債甚至連環(huán)債等狀況，沒有能力按時(shí)足額支付職工工資。還有部分企業(yè)因停產(chǎn)、歇業(yè)瀕臨破產(chǎn)，被法院凍結(jié)銀行賬號(hào)，查封資金等原因，不能依法向職工支付工資。但有些企業(yè)雖然經(jīng)營(yíng)正常，資金周轉(zhuǎn)流暢，有能力按時(shí)支付職工工資，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者卻為了眼前利益或自身利益，無視國(guó)家法律法規(guī)，無故拖欠或克扣職工工資，把拖欠工資作為增加企業(yè)流動(dòng)資金和控制職工流動(dòng)的手段。建筑行業(yè)由于建筑市場(chǎng)運(yùn)行無序，形成工資拖欠，并成為工資拖欠最為嚴(yán)重的行業(yè)。建筑工程往往采取“層層分包，多層轉(zhuǎn)包”的形式，開發(fā)商將工程的一部或全部發(fā)包給建筑公司，而建筑公司又將工程轉(zhuǎn)包給個(gè)人包工頭。有的包工頭沒有工程資質(zhì)就掛靠在建筑公司，由包工頭組織和雇傭民工進(jìn)行施工。在這種情況下，往往由于開發(fā)商與建筑公司承建方的矛盾，開發(fā)商不能支付承建方工程款，導(dǎo)致拖欠職工工資；或者建筑公司因與包工頭在工程質(zhì)量、計(jì)量上有矛盾，拖欠包工頭工程款，導(dǎo)致包工頭拖欠民工工資；再或者由于包工頭承包虧損，無力支付工資，造成工資拖欠。同時(shí)，由于當(dāng)前在建筑行業(yè)工程招投標(biāo)中，壓級(jí)壓價(jià)惡意競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象很普遍，工程通過層層分包、轉(zhuǎn)包，最后到了包工頭手里幾乎無錢可賺，一些包工頭就采取各種欺騙手段，惡意拖欠民工工資，以降低成本。

從立法、執(zhí)法和勞動(dòng)管理的角度來看，一方面，現(xiàn)行立法不夠完善，勞動(dòng)法律法規(guī)對(duì)工資支付保障力度不夠，為工資拖欠留下了空間。這主要表現(xiàn)在：

一是現(xiàn)行的《對(duì)<工資支付暫行規(guī)定>有關(guān)問題的補(bǔ)充規(guī)定》（勞部發(fā)〔1995〕226號(hào)）對(duì)允許用人單位延期支付職工工資的條件和程序規(guī)定得太寬松，容易助長(zhǎng)用人單位拖欠工資的行為。按其規(guī)定：用人單位在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)發(fā)生困難，資金周轉(zhuǎn)受到影響時(shí)，只要“征得本單位工會(huì)同意后”，即可暫時(shí)延期支付勞動(dòng)者工資。而在目前的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制中，由于工會(huì)與企業(yè)行政的關(guān)系扭曲，一些用人單位的工會(huì)成為行政的附庸，這使得工會(huì)在延期支付勞動(dòng)者工資問題上，往往對(duì)用人單位行政讓步，無法制約單位濫用上述《對(duì)<工資支付暫行規(guī)定>有關(guān)問題的補(bǔ)充規(guī)定》中關(guān)于延期支付勞動(dòng)者工資的規(guī)定，影響勞動(dòng)者合法權(quán)益的維護(hù)。

二是相關(guān)法律、法規(guī)對(duì)用人單位無故拖欠勞動(dòng)者工資應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任以及主管部門在處理此類問題的職權(quán)規(guī)定得過于彈性，不利于嚴(yán)格執(zhí)法，不能有效制裁、扼制用人單位無故拖欠勞動(dòng)者工資的行為。《勞動(dòng)法》和《工資支付暫行規(guī)定》均規(guī)定，在用人單位出現(xiàn)“克扣或者無故拖欠勞動(dòng)者工資的”情形時(shí)，“由勞動(dòng)行政部門責(zé)令支付勞動(dòng)者的報(bào)酬、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并可以責(zé)令支付賠償金”。而這一“可以”而非“應(yīng)當(dāng)”的自由裁量規(guī)定，不利于有效扼制用人單位無故拖欠工資現(xiàn)象的蔓延。

三是現(xiàn)行勞動(dòng)法及相關(guān)規(guī)定對(duì)克扣、無故拖欠工資者的處罰，僅限于經(jīng)濟(jì)處罰，沒有同時(shí)追究用人單位及其法定代表人的法律責(zé)任的條款。在《刑法修正案（八）》出臺(tái)前，沒有規(guī)定其刑事責(zé)任，這樣的規(guī)定不足以制止有些無良無德的用人單位向勞動(dòng)者的血汗錢伸手。

另一方面，從勞動(dòng)執(zhí)法和勞動(dòng)管理的角度來說，監(jiān)察執(zhí)法不嚴(yán)、力度不夠也是導(dǎo)致工資拖欠的重要原因。這方面存在的主要問題：一是基層勞動(dòng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)滯后，人員缺少，導(dǎo)致對(duì)用人單位工資發(fā)放情況不能及時(shí)督查。比如，截止到2010年，整個(gè)天津市專職勞動(dòng)監(jiān)察員僅145人，面對(duì)監(jiān)管的各類用人單位達(dá)30萬戶，涉及勞動(dòng)者為300萬人。由于缺乏足夠力量，對(duì)所有用人單位工資發(fā)放情況不能及時(shí)進(jìn)行督查，使少數(shù)用人單位存在違法的僥幸心理。

二是勞動(dòng)執(zhí)法部門在執(zhí)法中缺乏積極性和主動(dòng)性，往往對(duì)用人單位拖欠勞動(dòng)者工資等問題熟視無睹，不能及時(shí)責(zé)令其改正和對(duì)其進(jìn)行處罰，使拖欠現(xiàn)象不斷蔓延；即便對(duì)拖欠現(xiàn)象予以查處，并且對(duì)相關(guān)用人單位無故拖欠勞動(dòng)者工資的法律責(zé)任執(zhí)行起來也往往打折扣。如勞動(dòng)法律法規(guī)不僅規(guī)定無故拖欠工資的要及時(shí)支付工資，而且要支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金和賠償金，但在具體落實(shí)上，勞動(dòng)行政部門在對(duì)用人單位處理時(shí)往往比較寬容，常常僅限于“追回補(bǔ)發(fā)”的方式，而不是在追回補(bǔ)發(fā)的同時(shí)依法追究用人單位的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和賠償責(zé)任，從而助長(zhǎng)了用人單位拖欠工資的行為。

同時(shí)，由于在處理拖欠工資中對(duì)于那些惡意拖欠工資、不補(bǔ)發(fā)拖欠工資又有轉(zhuǎn)移財(cái)物傾向的企業(yè)，勞動(dòng)部門因無權(quán)對(duì)其財(cái)務(wù)進(jìn)行查封、扣押，導(dǎo)致不能及時(shí)解決拖欠工資問題。在這種情況下，只能借助法院強(qiáng)制執(zhí)行，而執(zhí)行又存在著時(shí)間問題、程序問題、協(xié)調(diào)問題等等，往往法院受理開始執(zhí)行時(shí)，企業(yè)法人早已逃之夭夭，人去樓空。

另外，在勞動(dòng)司法方面，由于仲裁是勞動(dòng)爭(zhēng)議處理的必經(jīng)程序，從仲裁到訴訟，案件處理耗時(shí)漫長(zhǎng)，久拖不決。這也是助長(zhǎng)用人單位拖欠工資的重要原因。

從勞動(dòng)者的角度來說，勞動(dòng)者，尤其是外地打工者文化水平較低，法律意識(shí)淡漠，不學(xué)法、不懂法，自我保護(hù)意識(shí)和依法維權(quán)意識(shí)差，往往在入職時(shí)不知道應(yīng)該簽勞動(dòng)合同，自己的工資權(quán)益受到侵害時(shí)不懂得如何尋求幫助，或者拿不出有力證據(jù)進(jìn)行舉報(bào)投訴，或者由于怕失去工作而不敢進(jìn)行舉報(bào)投訴，不敢向勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)和審判機(jī)關(guān)申訴、起訴，及時(shí)主張自己獲取勞動(dòng)報(bào)酬的權(quán)利。這也使一些企業(yè)存僥幸心理，助長(zhǎng)了部分企業(yè)無故拖欠職工工資的氣焰。

□ 工資拖欠問題的解決之道

通過以上分析，我們可以看出，欠薪問題的發(fā)生是由用人單位、勞動(dòng)者、相關(guān)立法和執(zhí)法、司法等多方面原因造成的。在這其中，對(duì)欠薪尤其是惡意欠薪行為處罰過輕、力度不夠僅僅是導(dǎo)致欠薪現(xiàn)象發(fā)生蔓延的原因之一，因此這次《刑法修正案（八）》將惡意欠薪行為規(guī)定為犯罪予以刑事處罰，雖然大大加強(qiáng)了對(duì)欠薪行為的制裁力度，讓用人單位面對(duì)高額的違法成本不敢以身試法，對(duì)欠薪，尤其是惡意欠薪現(xiàn)象的發(fā)生會(huì)起到有效的遏制作用，但是對(duì)于解決欠薪問題來說，僅僅是提高處罰力度，僅僅是抓幾個(gè)、判幾個(gè)惡意欠薪者是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。就像僅靠對(duì)貪污受賄犯罪分子判處刑罰甚至死刑而不是從權(quán)力運(yùn)行中的監(jiān)督尤其是制約著手永遠(yuǎn)也解決不了腐敗問題一樣，遏制乃至消除欠薪，尤其是惡意欠薪現(xiàn)象的發(fā)生最主要的還是要消除其發(fā)生的內(nèi)外環(huán)境。因此，解決欠薪，尤其是惡意欠薪問題需要“綜合治理”。

具體來說，筆者認(rèn)為，解決欠薪問題，需要同時(shí)從以下幾個(gè)方面采取措施：

第一，要完善相關(guān)立法。

一是完善工資支付保障的相關(guān)立法，堵住欠薪尤其是惡意欠薪現(xiàn)象發(fā)生的法律漏洞。具體來說，對(duì)于現(xiàn)行立法關(guān)于工資支付方面的漏洞，比如上文提到的《對(duì)<工資支付暫行規(guī)定>有關(guān)問題的補(bǔ)充規(guī)定》（勞部發(fā)〔1995〕226號(hào)）對(duì)允許用人單位延期支付職工工資的條件和程序過于寬松，在我國(guó)現(xiàn)行企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制下容易被濫用的規(guī)定，要通過修改加以完善。

二是完善欠薪責(zé)任的相關(guān)立法，完善對(duì)欠薪者的責(zé)任追究制度。在欠薪的法律責(zé)任方面，《刑法修正案(八)》出臺(tái)前，我國(guó)現(xiàn)行《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》以及《工資支付暫行規(guī)定》僅規(guī)定了較輕的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或賠償責(zé)任，并且規(guī)定得過于彈性，不利于嚴(yán)格執(zhí)法，不能有效制裁、扼制用人單位無故拖欠勞動(dòng)者工資的行為。現(xiàn)在雖然《刑法修正案（八）》規(guī)定了惡意欠薪罪，有了對(duì)欠薪者刑事處罰的規(guī)定，但是從實(shí)踐的角度來看，刑事處罰雖然力度大，但不僅要求的標(biāo)準(zhǔn)比較高，一般的欠薪行為不能適用，適用面比較窄，同時(shí)其處理程序也比較漫長(zhǎng)，不能及時(shí)解決問題。

因此，對(duì)一般的欠薪行為來說，加大欠薪單位剛性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和賠償責(zé)任，并追究欠薪單位及其法定代表人的行政責(zé)任，給予行政處罰是更為有效的措施。這就需要修改完善現(xiàn)行立法，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和賠償責(zé)任的力度和剛性，規(guī)定欠薪者必須支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金和賠償金，并加大支付比例，增加對(duì)欠薪單位和法定代表人的行政處罰責(zé)任的規(guī)定。只有這樣才能有效遏制廣泛存在的一般的無故拖欠工資行為，對(duì)解決欠薪問題也才更有意義。

三是建立完善勞動(dòng)者便捷有效的追薪、討薪制度。當(dāng)前追薪力度不夠，討薪成本過高也是導(dǎo)致欠薪事件頻發(fā)且有蔓延之勢(shì)的原因。如前所述，按照目前的法律規(guī)定，對(duì)于惡意拖欠工資、不補(bǔ)發(fā)拖欠工資又有轉(zhuǎn)移財(cái)物傾向的企業(yè)，勞動(dòng)部門無權(quán)及時(shí)對(duì)其財(cái)務(wù)進(jìn)行查封、扣押，不能及時(shí)解決拖欠工資問題。這種情況下雖然可以借助法院強(qiáng)制執(zhí)行，但又存在著時(shí)間問題、程序問題和協(xié)調(diào)問題等等，往往法院受理開始執(zhí)行時(shí)，企業(yè)負(fù)責(zé)人早已逃之夭夭，人去樓空。所以完善相關(guān)規(guī)定，賦予勞動(dòng)部門對(duì)惡意拖欠工資的企業(yè)財(cái)務(wù)進(jìn)行查封、扣押的權(quán)力，建立有效的追薪制度，對(duì)解決欠薪，尤其是惡意欠薪問題十分必要。

解決欠薪問題不僅需要建立有效的追薪制度，更需要在討薪制度建設(shè)上做努力。根據(jù)現(xiàn)行勞動(dòng)立法，勞動(dòng)爭(zhēng)議的解決可以通過仲裁和訴訟兩個(gè)程序，但仲裁是必經(jīng)程序，也就是說不能不經(jīng)勞動(dòng)仲裁直接向法院提起訴訟，這樣就大大延長(zhǎng)了問題解決的程序和時(shí)間。這不僅讓勞動(dòng)者在考慮通過司法討要工資時(shí)面對(duì)高昂的時(shí)間和精力成本望而卻步，也助長(zhǎng)了拖欠者的氣焰。雖然《勞動(dòng)合同法》規(guī)定對(duì)于工資拖欠，勞動(dòng)者可以直接向法院申請(qǐng)支付令，請(qǐng)求法院強(qiáng)制執(zhí)行，但支付令執(zhí)行的前提是當(dāng)事人雙方對(duì)債權(quán)債務(wù)關(guān)系沒有異議，而用人單位總會(huì)雞蛋里面挑骨頭，無中生有地找出理由，生出“異議”，讓支付令不能執(zhí)行，這樣就讓《勞動(dòng)合同法》的規(guī)定歸于無效。被拖欠的勞動(dòng)者解決討薪問題的主動(dòng)性、積極性無疑是最高的，因此縮短討薪程序，如考慮實(shí)行或裁或?qū)徶贫龋箘趧?dòng)者討薪更為便捷，讓勞動(dòng)者積極主動(dòng)地拿起法律武器去討薪，這對(duì)化解拖欠工資問題無疑具有更為重要的意義。

第二，加強(qiáng)勞動(dòng)執(zhí)法和勞動(dòng)管理。

徒法不足以自行。法律制定得再好，沒有有效的執(zhí)行也沒有意義。如前所述，我國(guó)當(dāng)前的工資拖欠現(xiàn)象不僅有立法缺陷的原因，更有執(zhí)法不力的原因。根據(jù)上文對(duì)此的分析，筆者認(rèn)為，在勞動(dòng)執(zhí)法和勞動(dòng)管理方面，應(yīng)該主要從以下三個(gè)方面予以加強(qiáng)：一是加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。增加勞動(dòng)執(zhí)法隊(duì)伍的編制，改變目前力量不足，應(yīng)付不過來的局面。同時(shí)也要加強(qiáng)、提高勞動(dòng)執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)。目前勞動(dòng)執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊，處理問題效率不高。提高素質(zhì)有利于更快更好地處理執(zhí)法中遇到的工資拖欠以及其他勞動(dòng)違法問題，提高執(zhí)法效率。二是加強(qiáng)執(zhí)法活動(dòng)的積極性主動(dòng)性。勞動(dòng)監(jiān)察等基層勞動(dòng)執(zhí)法者的工作積極性、主動(dòng)性不足，對(duì)檢查遇到或接到的包括欠薪等勞動(dòng)違法案件投訴處理效率不高是實(shí)踐中存在問題之一。針對(duì)這種情況，筆者認(rèn)為，除了要加強(qiáng)思想和職業(yè)道德素質(zhì)教育以外，還應(yīng)該加強(qiáng)相關(guān)的制度建設(shè)，如借鑒其他行業(yè)的做法實(shí)行首問責(zé)任制、建立健全案件處理反饋制度等，以督促、提高基層勞動(dòng)執(zhí)法者的工作積極性和主動(dòng)性。三是要嚴(yán)格執(zhí)法，不打折扣。執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，讓法律的規(guī)定在實(shí)踐中得以真正落實(shí)，其效果得以真正實(shí)現(xiàn)。

第三，要加強(qiáng)法制和道德的宣傳教育。

一方面要加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)者的法制宣傳教育，讓他們知法、懂法，樹立較強(qiáng)的法律觀念、法律意識(shí)，求職、入職時(shí)，知道履行相關(guān)法律手續(xù)，簽訂勞動(dòng)合同，出現(xiàn)工資被拖欠等問題時(shí)，學(xué)會(huì)用法律維護(hù)自己的工資報(bào)酬取得權(quán)等合法的勞動(dòng)權(quán)益，以遏制拖欠工資等侵犯勞動(dòng)者權(quán)益現(xiàn)象的發(fā)生。另一方面也要加強(qiáng)對(duì)用人單位及其負(fù)責(zé)人的法制和道德宣傳教育，讓他們知法守法，尊重勞動(dòng)者合法的勞動(dòng)報(bào)酬取得權(quán)，更為重要的是要讓他們知道企業(yè)是勞資雙方共生共存的載體，勞資雙方應(yīng)在企業(yè)的運(yùn)營(yíng)發(fā)展中取得共贏，以損害勞動(dòng)者權(quán)益的方式來實(shí)現(xiàn)資方和企業(yè)利益的最大化，最終損害的是企業(yè)的利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。在以上基礎(chǔ)上要促使用人單位，尤其是負(fù)責(zé)人提升自身的道德素養(yǎng)，提升其社會(huì)責(zé)任感，讓企業(yè)家身上“流著的都是道德血液”。

此外，針對(duì)建筑行業(yè)等由于行業(yè)無序、惡性競(jìng)爭(zhēng)最終導(dǎo)致的嚴(yán)重工資拖欠現(xiàn)象，還需要國(guó)家相關(guān)主管部門加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，整頓行業(yè)秩序，如打擊建筑行業(yè)的非法層層轉(zhuǎn)包現(xiàn)象，打擊惡性的低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，規(guī)范和建立行業(yè)的良性運(yùn)行秩序，消除工資拖欠現(xiàn)象的產(chǎn)生條件。

綜上所述，工資拖欠有其產(chǎn)生的復(fù)雜的社會(huì)土壤。工資拖欠問題的解決也不是僅靠采取某一方面甚至某一種措施能夠?qū)崿F(xiàn)的，需要多方面努力，需要系統(tǒng)的治理對(duì)策。我國(guó)《刑法修正案（八）》將惡意欠薪行為規(guī)定為犯罪予以刑事制裁，雖然能夠?qū)阂馇沸叫袨槠鸬接行У亩糁谱饔茫^非治療這一頑疾的靈丹妙藥。工資拖欠問題的有效解決還需國(guó)家采取如上所述的立法、執(zhí)法、司法和其他政策措施綜合治理。筆者希望，惡意欠薪入罪能成為國(guó)家解決欠薪問題的新起點(diǎn)。

欄目主持：紀(jì) 元