完善民族區域自治制度的思考與建議

龔志祥,田孟清

(1.中南民族大學 民族學與社會學學院，湖北 武漢 430074；2.中南民族大學 經濟學院，湖北 武漢 430074))

自1947年5月1日我國第一個民族自治地方——內蒙古自治區成立至今，民族區域自治作為解決民族問題的一項基本政治制度，在我國經歷了60多年從嘗試到正式確立、從政策到制度、法律的不平凡歷程。在民族區域自治實施的過程中，黨和國家始終一貫地重視它與不斷變化的國情及少數民族“民情”、區情的適應，多次對其加以補充、修改，使其在維護國家統一、促進民族團結、保障少數民族當家作主的平等權利、推動少數民族地區經濟社會發展等方面，發揮了不可替代的重要作用，“取得了相當的成就。但隨著我國社會主義建設事業的發展，市場經濟體制的確立以及社會轉型的日益深化，毋庸諱言，民族區域自治制度在理論和實踐兩個方面都已在一定程度上與我國當前的社會現實產生了一定的距離。其中核心的問題是，民族區域自治制度自在我國政治體制中正式建立以來，一直是一種在中央集權制度下缺乏有效運行機制的制度安排。”[1]1984年頒布的、作為實施憲法規定的民族區域自治制度的基本法律，《民族區域自治法》雖經2001年全國人大常委會修改，仍有許多不完善之處。因此，修改《民族區域自治法》，完善民族區域自治制度，對于維護國家的統一與穩定，使少數民族當家作主的平等權利落到實處，增強民族區域自治的生命力，使這一重要政治制度切實得到遵守，理順并正確處理中央與民族自治地方的關系，具有重要意義。

《民族區域自治法》序言明確提出：要“繼續堅持和完善民族區域自治制度”；《中共中央國務院關于進一步加強民族工作，加快少數民族和民族地區經濟社會發展的決定》(中發[2005]10號)也指出，“在新的歷史條件下，堅持和完善民族區域自治制度，是黨團結帶領各族人民建設中國特色社會主義，實現中華民族偉大復興的重要保證”。胡錦濤總書記在中央民族工作會議上的講話中也強調指出，“民族區域自治制度，是我國的一項基本政治制度，是發展社會主義民主，建設社會主義政治文明的重要內容”，要“堅持和完善民族區域自治制度”；全國政協主席賈慶林在貫徹落實中央民族工作會議精神經驗交流會上強調指出，“新世紀新階段，要完成全面建設小康社會的歷史任務，應對復雜多變的國際局勢的嚴峻挑戰，就必須堅持和完善民族區域自治制度。”這些論斷說明，民族區域自治制度還存在不完善之處。而制度的不完善，必然影響其實施，降低其法律效力。堅持民族區域自治制度，完善是前提，不完善就難以很好地堅持、執行。所以，指出現行民族區域自治制度(民族區域自治法)存在的問題與不足，提出修改、補充的意見、建議，對于促進民族區域自治制度的實施，樹立其權威，是非常必要的。

一、民族區域自治制度尚待完善之處

(一)自治地方形式單一，包容性(兼容性)較差，不適應民族地區情況的變化，尤其是城市化發展的形勢。《自治法》第二條規定，“各少數民族聚居的地方實行區域自治”，按此規定，只要是少數民族聚居區，不管是農村、牧區，還是城市，原則上都可以建立自治地方。由于長期以來，我國少數民族絕大部分居住分布在邊遠的農村或牧區，所以在現有的行政區劃框架內，推行民族區域自治不會遇到什么障礙，現行行政體制(省、市、自治區——地、市、州——縣、市、自治縣)能夠滿足民族區域自治的要求。但隨著工業化、城市化的推進，越來越多的原居住于農村或牧區的少數民族人口涌入城市，形成聚居區，這是一個必然趨勢，在沿海和內地一些大中城市，已形成多個規模不等的少數民族聚居區，那么，這些城市少數民族聚居區的自治權如何保障，他們的自治要求怎樣才能得到滿足？顯然，這是一個新問題，因為按自治法，“民族自治地方分為自治區、自治州、自治縣”。但城市少數民族聚居區如果實行自治，既不能叫“××(什么)自治區、自治州”，也不可能叫“××(什么)自治縣”，那該叫什么呢？從自治法中無法找到答案。這樣一來，在現行法律框架下，城市少數民族聚居區實際上無法建立自治地方，行使自治權。現行自治法有關民族自治地方名稱的規定，實際上只適用于農村(牧區)，不適用于城市。這是一個空白、缺陷。

現實已對自治法提出了挑戰。查閱《中華人民共和國行政區劃簡冊(2006)》發現，在河南、內蒙古、黑龍江三省區，有5個民族區，如包頭市回民區和洛陽市瀍河回族區，分別設立于1956年、1957年，有近半個世紀的歷史；“民族區”的行政地位，不管是在自治法中，還是在其他法規中，都無法找到相關明確規定。那么，它的設置依據是什么？“民族區”與一般普通的市轄區有何區別？不僅如此，齊齊哈爾梅里斯達斡爾族區還在1998年制定了《梅里斯達斡爾族區條例》。根據民族區域自治法，只有自治地方才有制定自治條例和單行條例的權力，那么梅里斯達斡爾族區是不是自治地方？它的條例是不是自治條例？這些都亟待法律做出澄清。可見，現行法律、制度對城市少數民族聚居區地位、少數民族權利的規定，存在許多漏洞，這種狀況的存在，彰顯了法制的滯后。

五個民族區基本情況

現有的自治地方行政區劃架構(自治區——自治州——自治縣)不僅忽視了城市少數民族包括自治在內的多項權利，而且客觀上制約了部分已建立的自治地方的經濟發展。

據初步統計，在全國333個地級行政區劃單位中，除了30個自治州、3個盟外，僅剩下17個地區(西藏6個，新疆7個)，地、州、盟共50個，地級市已占地級行政區劃單位的85%，其中大部分由地區改設而成。云南省共有16個地、市、州，與8個自治州經濟實力、發展水平相當(有的比州還低)的地區，現已全部改為市，而自治州由于自治與設市不可兼得，只能眼睜睜地看著別人改市，自己因不便放棄自治而只好作罷。吉林、湖北、湖南、四川、甘肅等省的地級行政單位，除自治州外，原來所有的地區都已改為市。在全國2007個縣級行政單位(不含市轄區)中，市(374個)已占18.6%；縣改市越來越多，市占縣級行政單位的比例越來越大。地改市、縣改市是我國地、縣區域經濟發展的必然結果，是適應工業化、城市化發展的重要舉措。然而由于民族自治地方沒有地、縣級“自治市”這一設置，使得部分從經濟實力、發展水平來說，具備(符合)改市條件(要求)(工業化、城市化程度較高)的自治州、自治縣不能改為市。像吉林延邊、云南大理、楚雄、紅河、新疆伊犁、巴音郭楞、青海海西等自治州，雖已基本滿足設立市的條件，但因與自治存在沖突(無法兼顧)，不得不為保留自治地方地位而放棄改市。

如自治地方非設市不可，則只能選擇放棄自治，撤銷自治地方。截止目前，全國已先后有7個自治地方，因“魚與熊撐不可兼得”(不能在保留自治的前提下設市)，為順應工業化、城市化潮流，不得不撤銷州、縣而設市。今后，隨著經濟的發展，會有更多的自治州、自治縣面臨到底是繼續維持自治地方現狀不變，還是撤銷州、縣，設立市的艱難抉擇。

部分自治州、自治縣為改市而撤銷州、縣的問題應引起有關部門重視，也值得深思。

民族自治地方撤自治州、自治縣設立市(區)情況

(二)自治地方人大常委會的人員組成，沒有充分體現民族區域自治“充分尊重和保障各少數民族管理本民族內部事務權利”(見自治法序言)的精神。民族區域自治法“民族自治地方的人民代表大會常務委員會應當有實行區域自治的民族的公民擔任主任或者副主任”，這一規定值得商榷。人民代表大會既然是自治機關，常委會作為其常設機構，常委會主任不由自治民族公民擔任，于情于理都說不過去。人民代表大會及其常委會作為權利的象征，人大常委會主任作為人大常委會主要負責人和代表自治民族行使當家作主權利的代表，自治地方人大常委會主任不由自治民族公民擔任，而由非自治民族公民擔任，而自治民族的公民只擔任副主任，怎樣體現當家作主和自治！自治不成了某種程度的“他治”嗎！怎能保證人大及其常委會通過的條例、有關決議、決定充分體現自治民族的意志、意愿！

按照上述規定，自治民族公民既可能(非必然)擔任人大常委會主任，也可能擔任副主任；而不是非擔任主任不可，即使是只擔任副主任，不擔任主任，也符合法律規定；那么，現實情況又如何呢？據不完全統計，在筆者所調查的全國106個自治地方中，實行區域自治的民族的公民擔任人大常委會主任的只有62個，占58.5%，擔任副主任的44個，占41.5%，非自治民族公民擔任主任的44個，占自治地方總數的41.5%。云南是全國自治地方數量最多的省份，在其8個自治州、29個自治縣中，19個州、縣的人大常委會主任為實行區域自治的民族的公民，14個州、縣的人大常委會主任為非自治民族公民，兩者分別占57.6%、42.4%(石林、西盟等4個自治縣筆者調查時人大主任暫缺)。

事實上，目前，相當一部分自治地方的人大常委會主任沒有由自治民族的公民擔任，而是由非自治民族的公民擔任，自治民族的公民擔任人大常委會主任的權利(可能性)很難保障。因為根據黨管干部的原則，為了加強黨(委)對干部(任命)工作的領導(任免權在人大)，很多地方基本形成了黨委書記兼任人大常委會主任的“定式”(格局)，而民族自治地方的黨委書記又絕大多數不是少數(自治)民族公民；這樣一來，自治地方人大常委會主任職務由自治民族公民擔任的理論上的可能性越來越小。以五大自治區為例，除了西藏、新疆外，其余三個自治區的人大常委會主任都是漢族公民(常委書記兼)。在筆者所調查的23個自治州中，自治民族公民擔任人大常委會主任的只有13個，占56.5%，10個為其他民族公民；6個自治州的人大常委會主任由黨委書記或副書記兼任，占26%。

(三)自治地方干部配備不夠合理，不利于少數民族干部隊伍茁壯成長。實行民族區域自治，關鍵是要有一支高素質的民族干部隊伍。盡管有關部門對培養少數民族干部十分重視，也采取了一系列措施，如選派民族干部到各級黨校、高等院校進修學習，到中央國家機關和沿海經濟發達省市掛職鍛煉等，但民族干部整體的能力、水平仍不能很好地適應自治地方政治經濟及社會發展的需要，層次結構不合理；例如，廣西少數民族人口約占總人口的40%，但地(廳)級、縣(處)級少數民族干部分別只占總數的28%、33%，明顯低于人口比例[2]。民族干部層次結構不合理的重要原因之一是民族區域自治法對民族自治地方民族干部配備的規定過于籠統，很不具體，操作性不強。關于民族干部的配備、使用，自治法只是說，“必須大量培養少數民族干部”，除自治地方人大主任或副主任和政府“一把手”(自治區主席、自治州州長、自治縣縣長)由自治民族公民擔任外，自治地方政府的“其他組成人員，應當合理配備實行區域自治的民族和其他少數民族的人員”，“自治機關所屬工作部門的干部中，應當合理配備實行區域自治的民族和其他少數民族的人員”(第十八條)；至于“合理配備”的標準是什么(怎樣才算“合理配備”)？如何“合理配備”？沒有作進一步的說明，導致“普遍而大量培養少數民族干部”的政策難以落到實處，是否“合理配備”了，也難以判斷。

民族干部隊伍總量偏少，結構不合理(重要、核心部門、關鍵崗位正職少)的另一重要原因是，民族區域自治法對自治地方所屬(下轄)區域的干部民族結構未作規定(要求)。根據自治法，“民族自治地方分為自治區、自治州、自治縣”。“民族自治地方的自治機關是自治區、自治州、自治縣的人民代表大會和人民政府”。自治區下屬的地、市及其縣、市以及自治州下屬的縣、市和自治縣下屬的鄉、鎮，不是自治地方，其人大和政府也不是自治機關，所以對其干部隊伍，不一定非要民族化不可。雖然如此，但作為自治地方整體的一部分，其干部隊伍的民族構成應參照上級機關的標準執行。民族自治地方干部民族化應作為一項整體性要求，不能僅限于自治地方自治機關本級，還應包括其所屬的下級，貫穿于整個干部隊伍。具體來說，自治區所屬的地、市及地、市所屬的縣、市，乃至鄉、鎮，自治州所屬的縣、市及縣、市所屬的鄉、鎮，自治縣所屬的鄉、鎮，不僅其權力和行政機關主要負責人應大部分由自治民族公民擔任，而且各職能部門也應盡量配備民族干部。只有這樣，民族干部隊伍才能形成由各梯次干部組成的體系(一條龍)，后備充足，依次遞進，而不是僅限在人大、政府及個別職能部門由少量民族干部擔任。

(四)自治機關自治權“虛置”、“軟弱”，自治民族當家作主的權利難以體現、保障。從自治權的范圍及“含金量”來看，我國的民族區域自治是一種民族地方的“低度自治”，自治地方的自治權很小。

自治法雖然列了專章確認自治機關的自治權，從數量上看，有27條之多，但大部分是虛的、空的(至少有13條)，根本不是什么“自治權”，因為有些根本不是什么“權利”，有的即使是權利，也不是自治機關所獨有的，非自治的一般地方國家機關也有這些權利，所以，作用、意義不大；如第二十五條、二十六條，第二十九條、三十條，第四十條至四十五條等，都是一般地方國家機關的權利；自治機關真正的、實實在在的權利只有12條。

再者，自治機關僅有的幾項“實權”，也部分停留在法律上，有些權利因沒有行使的能力(物質基礎)而“虛置”。自治機關自治權的一個突出特點是“軟弱”，無硬性尺度，彈性、伸縮性很大，執行、實施起來很困難。《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉的若干規定》也沒有從根本上解決自治權具體細化問題(問題的關鍵在于自治機關如真正行使自治權，必然涉及相關部門的權力、利益讓渡、調整。“弱勢”的自治機關很難從強力部門爭取到這些權利)。

(五)自治地方人民法院和人民檢察院人員構成(尤其是領導成員構成)不合理，難以充分體現自治民族當家作主的精神。對于自治地方人民法院和人民檢察院的人員結構，自治法只是籠統規定，“人民法院和人民檢察院的領導成員和工作人員中，應當有實行區域自治的民族的人員。”這是很不夠的。人民法院和檢察院雖不是自治機關，但作為審判和法律監督機關，是自治地方整體權力不可分割的重要組成部分，自治地方的人民法院和人民檢察院應有自治民族公民擔任副院長、副檢察長以上職務，中層崗位也應盡量配備自治民族人員；自治法對此應加以明確，以體現自治權的完整性、全面性。

二、完善民族區域自治制度的幾點建議

(一)修改憲法第三十條和自治法第二條，增加設立地級和縣級“自治市”(分別對應于自治州和自治縣)，適應城市化發展，此乃當務之急。增設“自治市”，不僅是對城市聚居區少數民族自治的權利的認可和尊重，而且能滿足現有少數民族自治州、自治縣改市的愿望，對于鞏固和發展民族區域自治制度，確保民族自治地方(規模、數量)的穩定，具有重要意義。允許設立“自治市”對自治州、自治縣經濟發展也具有重大作用(可以有力地促進民族地區工業化、城市化)。

設立“自治市”，使自治地方形式多樣化，是適應民族地區城鎮化發展趨勢要求，增強民族區域自治制度適應性的必要舉措。城鎮化是民族地區工業化和經濟發展的必然結果，也是民族地區經濟社會進一步發展的要求。作為民族地區上層建筑的政權形式，應積極主動地反映、適應經濟基礎的變化。目前，民族自治地方“自治區、自治州、自治縣”這種單一呆板的政權形式，不僅導致城市少數民族聚居區自治的愿望無法實現，而且已成為阻礙自治州、自治縣城鎮化和經濟發展的障礙，使部分已達到設市標準的州、縣面臨“市與自治不可兼得”、必須舍其一，在自治與市之間抉擇的兩難困境。如果越來越多的自治州、自治縣選擇撤銷州、縣而設市，導致自治地方的數量減少，必將給民族區域自治帶來不良政治影響。自治不能成發展(設市)的障礙，民族區域自治絕不能因形式單一而降低其生命力，應本著與時俱進的精神，豐富自治地方形式，增設“自治市”，為民族地區經濟發展提供恰當的組織形式，創造良好的區域行政體制環境。

以前推行民族區域自治，著眼點主要放在農村牧區，這在90年代以前少數民族聚居區基本上集中在農村牧區，而且民族地區工業化、城市化程度很低，工業化、城市化還沒有提上議事日程的時期，無疑是正確的、符合實際的。但現今我國的民族分布和民族地區經濟發展狀況已發生較大變化，城市少數民族人口越來越多，且逐漸形成大小不等的聚居區；同時，現有部分自治州、自治縣工業化、城市化水平也有了較大提高，且這一趨勢越來越明顯。在此情況下，原有的自治地方形式，如不作更改、補充，已很難適應變化了的新情況；只有不斷創新，設立“自治市”，才能順應工業化、城市化潮流，提高民族區域自治的活力、生命力，使其永葆青春。設立“自治市”是消除單一的自治地方形式對民族地區發展的不利影響，使民族地區自治與發展(設市)有機結合，最大限度地發揮民族區域自治的優越性，既從制度上保障民族地方的自治權，又從體制上促進民族地區快速發展的唯一正確選擇。

目前，除新疆、西藏等少數幾個省區因地廣人稀、城市化程度較低而在牧區、林區保留部分“地區”建制外，其他省區絕大部分“地區”都已改為市，實行市管縣體制，以推進工業化進程。而30個自治州的經濟發展水平、經濟實力并不比所在省區的其他“地區”低、差，但在現行法律、政策框架下，卻受“自治”的束縛、制約，只能“二選一”：要么保持“自治地方”地位、性質不變，但不能改市；要么先撤銷自治州，后設立市，那樣就失去了自治地方地位；這種二難選擇，使自治州、自治縣陷入了困境，他們必須在市與自治之間艱難地做出選擇。以犧牲自治為代價，換取設市的權利，這對自治地方極不公平。不能設市，又將嚴重阻礙自治地方經濟的發展。為了追求自治地方工業化、城市化和經濟發展的重大利益，不排除部分自治州、自治縣放棄自治而改市的可能，撤銷州、縣設立市的地方多了，將對民族區域自治制度產生消極政治影響。

既然自治法規定，“各少數民族聚居的地方實行區域自治”，那么如果某個經濟相對發達的城市少數民族聚居區(市或市轄區)提出建立自治地方的申請(他完全有這個權利)，作為上級政府和主管部門，該如何答復、處理？如湖南張家界市，原本為湘西土家族苗族自治州的一部分(大庸、桑植兩縣市)，1988年從湘西州分離出來后，與慈利縣(也是少數民族地區)一起組建大庸市(1994年改為張家界市)，以土家族為主體的少數民族人口115萬，占總人口的72%；從少數民族人口比例和以前就是自治地方轄區范圍這一情況來說，應可以申請建立自治地方，但現實情況(自治區、自治州、自治縣的建制規定)卻不允許；因為在現行自治地方設置中，沒有相應的適合于它自治的形式(行政區劃單位)，相關法律也根本沒有考慮到城市少數民族聚居區自治的問題(要求)。再如重慶黔江區，原來就是自治縣(1984年11月成立黔江土家族苗族自治縣)，2000年6月撤縣設區，失去自治地位；如果現在想恢復自治地方地位，不可能再回到自治縣去，該怎么辦？很顯然，不可能讓要求自治的某個市、區改為自治州或自治縣，只能修改自治法及相關法律，增設“自治市”這一民族地方形式，以容納、覆蓋更多的少數民族聚居區。

除了增設“自治市”外，在城鎮少數民族聚居區，應規定可以設立“民族區”、“民族鎮”、“民族街”，作為民族區域自治在城市的補充形式。

另一個很現實的問題是前述5個城市民族區(縣級)如何處理。既不能簡單地取消(撤銷)，否則，會產生一系列問題；也不能簡單認可，否則可能造成與“自治區”的混淆。民族區域自治法應允許“民族區”作為區域自治在城市的補充形式，類似于農村的民族鄉(縣級自治地方以下的補充形式)。但“民族區”應與“自治區”嚴格區分開來，“民族區”的性質、地位必須明確；它也可作為縣級自治地方，如果是這樣，就不能使用“××(地方)××(民族)自治區”的名稱，只能稱作“××(地方)××(民族)區”，并賦予自治地方的一些權利。“民族區”到底是否應該作為民族自治地方的一種新形式，加以肯定，可以討論，廣泛征求意見，以最終確定；但它不應是一個法律盲點。

至于民族鎮，既然我國農村一般基層政權都有鄉、鎮之分(全國共分15951個鄉，其中包含1092個民族鄉；19522個鎮)，而且鎮的數量比鄉還多；為什么就只能有民族鄉，而不能參酌民族鄉，變通設立“民族鎮”？為什么非民族鄉可以撤鄉建鎮，民族鄉就不能撤鄉建“民族鎮”？鄉、鎮沒有性質的區別，而只是形式的不同；不能因為憲法沒有“民族鎮”建制的規定，就否定民族鎮，為什么不能修改憲法，增加含此內容的條款呢(憲法上沒有，只能說它滯后了)？內蒙古的3個少數民族自治旗成立已50多年，憲法上哪里能找到有關“自治旗”的設置規定呢？應本著實事求是、尊重事實的原則，從完善民族區域自治形式的角度出發，賦予人口較少、范圍較小的城鎮少數民族聚居區建立“民族鎮”的權力。

(二)將憲法第一百一十三條和自治法第十六條第三款分別修改為：“自治區、自治州、自治縣的人民代表大會常務委員會主任由實行區域自治的民族的公民擔任”，以充分體現自治民族真正當家作主、擁有管理本民族內部事務權利的精神，使自治機關的組成更加合理，自治機關的權利更加全面、徹底。

同時，考慮到加強黨對干部選拔使用(任免)工作的領導的要求，建議自治地方人大常委會人員組成(人事安排)采取以下模式：由自治區、自治州、自治縣人大常委會主任(自治民族公民)擔任自治區、自治州、自治縣委副書記。這樣，可以做到兩者兼顧：既遵循了(按以上建議修改了的)自治法，從法律上體現、保障了自治民族當家作主的精神，又貫徹了黨管干部的原則，加強了黨對干部人事工作的領導。

(三)在“若干規定”中進一步明確自治機關所屬工作部門和自治地方所轄區域主要干部的組成，使自治機關干部民族化不僅僅限于自治機關及其所屬部門，還延伸至所轄各行政區域，使民族干部隊伍成為以自治機關干部為核心、由各部門、各層次(級別)干部組成的完整體系。

(四)加大干部異地學習交流力度，尤其是民族干部到中央、上級國家機關及政府部門和沿海發達地區掛職鍛煉的力度。

民族干部到中央國家機關和沿海省、市掛職鍛煉，學習先進的管理模式、管理方法，接受各種先進理念的熏陶，在商品經濟的汪洋大海中學習“游泳”技巧，對于提高理論政策水平和管理服務能力，開闊視野，增強開拓創新、科技、環境意識，大有幫助，應堅持并不斷完善。目前民族干部掛職鍛煉存在時間短、對掛職干部安排不夠合理等問題，應有針對性地采取措施，如安排實職、延長任職時間(一年以上，長者可達2年)、加強考核監督、與提拔任用掛鉤等，以避免“鍍金”、“走過場”，流于形式，確保收到實效。

(五)擴大、落實自治機關自治權，在“硬化”上做文章、下功夫。“若干規定”雖強化了自治機關自治權和上級國家機關的職責，但仍存在一些不足：一是“實質性充實”不夠，只是“修修補補”，許多條款仍過于原則化、不具體；二是對自治法條文的細化基本偏向于經濟方面，忽略了政治方面，少有針對政治方面條文的解釋、說明。

自治權作為民族區域自治的核心，其擴大與落實，從根本上說，取決于中央與地方(或上下級之間)政治(行政)關系的調整，有賴于社會主義民主政治體制的建立；“其關鍵的環節不在于民族自治地方和少數民族本身，而在于中央政府和主體民族本身”[1]。“應從中央與自治地方分權入手”[1]，“合理明確的分權制度安排是將民族區域自治制度落到實處的惟一路徑，這種分權以不影響中央集權制度運行為前提，將除了軍事、外交、干部任命等戰略性制度安排以外的社會事務交由地方處理，同時以法制手段約束地方的行政行為，同時促成《民族區域自治法》在司法運行中的‘可訴訟性’”[1]。

目前，在現有體制下，只能以自治權的盡可能細化為重點，加強自治區與中央(國務院)有關部門、自治州與所在省區有關部門的溝通、協調，爭取其放權讓利于民族自治地方，制定、實施對民族自治地方的優惠政策、措施，并保持政策的持續穩定性，使其規范化、制度化，切實履行自治法所規定的上級國家機關的職責。同時，民族自治地方也應增強法律維權意識，以憲法和自治法為依據，積極爭取正當權利。

(六)將自治法第四十六條第三款修改為“民族自治地方的人民法院和人民檢察院領導成員中應有實行區域自治的民族的公民擔任院長、檢察長或副院長、副檢察長，工作人員中也應有實行區域自治的民族的人員”。

(七)補充、完善有關法律條款。憲法、自治法部分條款存有明顯遺漏、不完善之處，應及時加以補充。如民族區域自治法第二十四條：“民族自治地方的自治機關依照國家的軍事制度和當地的實際需要，經國務院批準，可以組織本地方維護社會治安的公安部隊”。“公安部隊”的涵義不清，如指現行公安隊伍，第一，它不屬于“部隊”，而屬于“公務員”或政府職能部門；第二，它不屬于“自治權”，因為任何地方行政區域都有公安部門(廳、局)；如不是指公安隊伍，那么，它到底指什么？現實情況是，到目前為止，還沒有哪一個自治區、自治州、自治縣組織了所謂的“維護社會治安的公安部隊”，因此，筆者認為，“公安部隊”這一提法不夠科學、恰當、確切，建議刪去。

憲法第三十條第二款：“省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市”，“省、自治區”之間應加上“直轄市”，“自治縣”后應加上“自治旗”。因為重慶市下面既有“縣”，也有“自治縣”，內蒙古自治區有三個“自治旗”。第三款“直轄市和較大的市分為區、縣”。后面應加上“自治縣”。

憲法第九十五條：“省、直轄市、縣、市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮設立人民代表大會和人民政府”。設立人民代表大會和人民政府的行政區域應不只限于上述省、直轄市、縣、市、區、鄉等，還應包括自治區、自治州、自治縣。否則，會讓人產生似乎“自治區、自治州、自治縣就不設立人民代表大會和人民政府了嗎”的錯覺。

憲法第九十七條：自治區、自治州人大代表也實行間接選舉，自治縣(自治旗)人大代表也實行直接選舉，應在“直轄市”后面加上“自治區、自治州”，在縣之后加上“自治縣(自治旗)”。

憲法第一百零一條：“地方各級人民代表大會分別選舉并且有權罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區長和副區長、鄉長和副鄉長、鎮長和副鎮長。”遺漏了“區主席和副主席、州長和副州長”，應增補上。

憲法第一百零二條：各級人大代表接受監督應包括自治區、自治州、自治縣的人大代表。

憲法第一百零五條第二款改為：地方各級人民政府實行省長、主席、市長、州長、縣長、區長、鄉長、鎮長負責制。

憲法第一百零七條第三款：省級人民政府決定鄉、民族鄉、鎮的建置和區域劃分，應包括自治區，而不只是“省、直轄市”。

自治法第二十三條：企業作為獨立法人，非福利單位，擁有用工自主權；企業在招收人員時，沒有義務、責任優先招收少數民族人員，政府也無權干涉，提出要求。因此，自治法不宜對此做出規定，規定了也無法落實。

自治法第二十八條第二款：哪些是“可以由本地方開發的自然資源”？對此應予以明確。

參考文獻：

[1] 關凱.在社會主義市場經濟條件下發展完善民族區域自治制度[J].中國民族，2004(9).

[2] 黃學權.以提高執政能力為核心，切實加強少數民族干部培養選拔工作[J].民族之聲，2006(1):43.