實現“四個”轉變 確保礦山生產安全
——湘西自治州加強非煤礦山安全監管的思考

文／田發軍 湘西自治州安全監督管理局

實現“四個”轉變 確保礦山生產安全
——湘西自治州加強非煤礦山安全監管的思考

文／田發軍 湘西自治州安全監督管理局

湘西州境內礦產資源豐富，主要有錳、汞、鉛鋅、鋁、釩、磷、紫砂、陶土礦、含鉀頁巖等礦種。其中錳的儲量居全國第二位，釩礦遍布全州，有“錳都釩?！敝Q。礦產采掘業和加工冶煉業在經濟發展、財政增收、社會就業等方面發揮了重大推動作用，已成為全州主要的支柱產業之一。但受經濟發展水平、思想認識、體制機制等因素的影響與制約，在快速發展的礦業經濟背后，礦山亂采濫挖，非法違法開采的現象也極為普遍，主要礦區礦礦相連、井井相通，“礦中礦”、“樓上樓”現象隨處可見，資源浪費、環境污染、安全隱患嚴重，導致全州非煤礦山生產安全事故多發。礦山生產安全，成為湘西州干部群眾的心頭之痛。

近年來，湘西州委、州政府認真貫徹落實科學發展觀，痛下決心，始終保持打非治違的高壓態勢，堅決關閉取締非法采點；積極推進礦產資源整合，規范管理優化配置；切實加大監管執法的工作力度，重點消除重大安全隱患；著力開展企業安全標準化建設，全面夯實基層基礎；非煤礦山安全生產形勢明顯好轉。但由于部分群眾法治意識欠缺，少數黨政領導干部安全意識不強等原因，非煤礦山非法違法開采現象在一些地方仍不同程度存在，非煤礦山安全生產形勢不容樂觀，安全監管工作仍任重道遠。為切實抓好今后的監管工作，著力鞏固整治成果，筆者結合工作中的體會和思考，認為可以從以下幾個方面著力，以確保非煤礦山安全生產狀況實現“四個”轉變。

由“亂”到“治”

非法開采、亂采濫挖是過去湘西州非煤礦山生產安全事故發生的主要根源。據統計，近些年來，全州非煤礦山發生的生產安全事故中，非法開采事故占事故總量近50%，因非法開采發生事故而導致死亡的占61%左右，其中較大以上事故中，因非法開采導致死亡的占75%左右。非法違法生產成本很低，極大地破壞了法治秩序，影響很壞，群眾反響強烈，要實現非煤礦山開采由“亂”到“治”的轉變，必須堅決取締非法開采行為。

宣傳發動、形成氛圍。開展打非治違活動，首先要利用各種形式，宣傳黨和國家關于安全生產的方針政策、法律法規，讓各級黨政領導干部把安全生產實實在在地納入經濟社會發展的規劃中，落實到日常的主要工作里。讓廣大群眾深刻認識到非法生產的危害性，提高懂法、守法自覺性，參與監督舉報非法生產的積極性，形成“非法生產人人喊打”的社會氛圍。

建立長效機制。打擊非煤礦山非法開采行為，需要各級政府以及國土資源、公安、電力、安監、工商等部門密切配合統一行動，但過去由于未明確規定，到底由誰牽頭組織實施不清楚，容易出現部門互相推諉的情況。因此，最好能成立一個常設機構“打非辦公室”，專門負責打非的日常調度、綜合協調和開展行動的組織實施。此外，要明確和細化打非辦、國土、公安、電力、安監、工商等部門以及鄉鎮在打擊取締非法生產過程中的具體職責和要求，使之既分工負責，又相互配合，堅持做到非法開采露頭就打，讓打擊非法生產形成常態。

科學問責。嚴格問責是推動工作的有效手段，對于在打擊非法生產過程中的失職瀆職行為，既要嚴格追責，又要科學追責。由于認識的原因，以前發生非法開采生產安全事故時，許多人往往誤認為就是安監部門或者基層站所和基層政府的事，只追他們的責，結果是既傷害了安監干部和基層干部的心，挫傷了他們的工作積極性，又助漲了一些部門以及少數領導有權有利就爭，有問題和困難就推諉塞責的官僚惡習，不利于警示和教育干部群眾，也就不利于從根本上解決非法開采問題，所以，開展打非治違活動，必須切實運用好“責任追究”這一武器，嚴格按照 “權責一致”原則追究責任，推動工作。

由“小”到“大”

通過總結分析非煤礦山生產安全事故，我們發現，事故之所以多發，除非法開采外，一個重要原因就是采礦權設置不科學、不合理。監管中我們發現部分礦權礦區范圍只有0.1平方公里左右，“散、小、亂”非常典型，大家互相爭奪資源成為常事。以花垣縣鉛鋅礦山和錳礦山為例，整治整合前共有1227個礦硐，礦硐星羅棋布，幾乎每一個礦硐就有一個老板，一個1平方公里左右的礦區，少則有十幾個礦硐，多的有上百個礦洞，很多礦硐上下重疊、左右貫通、縱橫交錯，采空區密布，險象環生。不僅地下礦山存在礦權設置不科學的問題，在露天采石場礦權設置上，也存在同樣的問題。全州8個縣市160多個鄉鎮（街道），居然發放了500多個露天采礦權證，平均每個鄉鎮有近4個采石場。一些部門在同一山體邊坡不足500米的范圍內，就設置了3、4個采石場。這些采石場開采規模普遍很小，還有的把采石場設在山高坡陡的地方，無法進行分臺階（層）開采，安全無法保證。由此可見，要從源頭上控制好安全，就必須從采礦權的設置上開始規范。

規范設置新礦權。在采礦權的審批條件上，各級黨委、政府以及國土資源部門要近一步提高門檻、細化規定，明確具體的準入條件，把礦產資源的開發利用與規模、安全、環保等條件有機結合起來，盡力減少彈性，減少人為、不合理的操作。在采礦權的審批程序上，應事先征求安監、環保、交通、水利、林業、旅游等部門的意見，邀請專家和當地干部群眾代表參加，使之更加完善。

推進現有礦權整合。在科學、合理的原則下，要按照“政府主導、市場運作、企業主體”的方式，出臺優惠的產業政策和稅費政策，以礦產資源整合為紐帶，鼓勵、引導、推動礦產采掘企業加快整合步伐，加大安全投入，真正做大作強，從源頭上減少非煤礦山安全隱患的產生。

▲湘西州安監局副局長田發軍（前排左一）深入花垣縣非煤礦山礦井建設施工現場指導工作

由“粗”到“細”

筆者根據日常安全監管執法情況分析，全州地下非煤礦山企業的主要問題是：生產礦井根本沒建立機械通風、排水系統，供配電線路混亂，許多地方礦井就是“獨眼井”，連基本的兩個安全出口都不具備，更談不上健全的安全生產責任制和管理制度。露天采石場的主要問題是：沒有按照自上而下分臺階（層）開采，排險不及時，安全防護措施不落實以及冒險作業。要有效遏制非煤礦山生產安全事故，當務之急就要克服不分輕重，“胡子眉毛一把抓”的監管思路和做法，必須緊緊抓住存在的主要問題和關鍵環節，切實加大監管執法力度，加大安全隱患排查治理力度。

盯緊重大安全隱患。要牢牢抓住會發生較大以上事故的重大安全隱患進行監管執法，就是要對地下非煤礦山生產企業，凡沒有兩個以上安全出口，排水、通風等主要系統不具備安全要求的，采空區較大且未進行處理的，必須進行停產整頓，依法處罰，督促企業加大安全設施設備的投入，整改達到安全要求后，方可恢復生產。嚴防出現因透水、中毒窒息、采空區坍塌導致群死群傷事故的發生。對露天礦山實行“一面墻”開采或掏采，未實行分臺階（層）開采，產生高陡邊坡和傘檐懸石的，必須停產整頓，嚴格處罰，具備安全條件后，方可重新生產，嚴防出現因坍塌、滑坡導致較大以上事故發生。通過嚴格執法，促使企業落實重大安全隱患整改責任，使企業具備安全生產基本的保障條件。

抓住安全薄弱環節。要牢牢抓住經常導致事故發生的薄弱環節進行監管執法，就是要認真總結分析事故發生的原因，充分吸取教訓，切實提高監管執法的針對性。根據地下礦山經常發生冒頂片幫、透水、高處墜落等事故的情況，要重點加強對采礦方法、頂板支護情況、采礦工作面和掘進工作面的現場管理情況、探放水措施建立和落實情況、作業人員教育培訓情況等進行檢查，督促企業主動開展安全隱患排查治理，及時消除事故隱患，避免事故發生；根據露天礦山經常發生坍塌、高處墜落、物體打擊等事故情況，重點加強對開采方式、排險情況、安全防護設備佩戴使用情況、現場管理等情況的監管執法，督促企業落實相關的整改措施，防止同類事故反復發生。

抓牢企業安全生產主體責任。要牢牢抓住企業安全生產主體責任不落實的實際情況進行監管執法，主要是針對企業安全管理機構、人員不落實，安全生產崗位責任制和管理制度不健全，安全隱患排查治理不及時，作業人員安全教育培訓不到位，安全設施設備投入不足，技術力量缺乏等問題開展專項監管執法，要求企業限期整改，解決非煤礦山企業安全生產無人抓、不會抓、抓不到位的問題，切實提高企業自身排查治理隱患的能力，提高企業有效預防和減少生產安全事故的水平。

由“差”到“好”

由于受經濟發展水平的制約，湘西州非煤礦山企業普遍規模小、安全基礎薄弱、人員素質較低，管理水平差，如何以一種有效的方式來把這些問題統籌起來解決，并從根本上解決好，是近年來我們一直在思索的問題。筆者認為國家安監總局推行的安全標準化建設，是提升非煤礦山企業本質安全最有效的方法。根據湘西州的實際情況，要抓好這項工作，務必做好以下幾點：

加強宣傳，搞好培訓。要充分利用各類會議和新聞媒體，大力宣傳《國務院安委會關于深入開展企業安全生產標準化建設的指導意見》（安委〔2011〕4號）等文件精神，宣傳好安全標準化建設的目的、意義、作用和具體標準要求，幫助礦山企業主算好安全賬、經濟賬和社會效益賬，使各級領導干部和礦山企業負責人深刻認識到安全標準化建設是全面改善企業安全生產條件，同時也使其認識到開展標準化建設的必要性、緊迫性，是一項強制性，而且必須推廣的工作。安監部門也要深入基層、企業，加強對重點地區和重點企業安全標準化建設專題培訓和服務指導。采取集中培訓學習、組織外出參觀學習、請進專業技術人員現場指導等方式開展教育培訓，讓企業負責人和相關管理人員掌握安全標準化建設的基本要求和規定，提高企業安全管理人員和從業人員的技能素質，從而有效推進安全生產標準化建設工作。

抓好示范，典型引路。安全標準化建設，相對原來的管理方法來說，是一項全新的方法。要在全面動員、全面部署的同時，對所轄礦山企業進行詳細的摸底和認真地分析，根據安全生產狀況、規模、管理等具體實際，按好、中、差進行分類，制定安全標準化建設的實施方案，采取“先大后小、先易后難、先好后差”的順序，按照宣傳動員、調查摸底、辦好試點、組織參觀、技術培訓、全面推進的要求，有計劃、分步驟地穩步開展，從而全面推進工作。

加強指導，限期達標。按照國家安監總局的規定，在2013年底，非煤礦山企業要全面達到最低安全等級標準的工作目標，各級安監部門要結合安全生產行政許可和監管執法工作，加強指導、檢查和督促，對未開展安全標準化建設的企業要及時下達整改指令文書，依法強制開展安全標準化建設；對安全標準化未達標的企業，一律不再辦理延期換證工作；對達到安全標準化等級要求的企業，在延期換證時給予優惠政策。我們要通過安全生產標準化建設實現依法關閉取締一批，責令停產整頓一批，改造提升一批，鞏固發展一批，從而實現全州非煤礦山企業本質安全水平全面提高，確保安全生產形勢穩定好轉。