林 晞,閻 濤
(1.龍巖學院體育系,福建龍巖 364012;2.南京師范大學體育科學學院,江蘇南京 210097)
我國體育服務質量監管法律問題研究
林 晞1,閻 濤2
(1.龍巖學院體育系,福建龍巖 364012;2.南京師范大學體育科學學院,江蘇南京 210097)
體育服務質量問題關系著體育服務業的健康發展,影響著消費者的消費安全和接受體育服務的效果。在國家立法框架內,依據現有體育管理制度,構建體育服務質量監管體系,對體育服務實施監管,實現體育服務質量監管工作的法治化、標準化、科學化、系統化,促進體育服務業的健康、有序發展。
體育服務質量;體育標準化;體育服務認證;法制監管
美國著名管理學家彼德·德魯克曾預言“中國最大的商機不是在制造業,而是服務業”。服務業是現代經濟的主導產業。隨著社會主義市場經濟的不斷發展和完善,以及產業結構的升級,我國即將進入一個服務型社會。體育服務業既是服務業的組成部分,也是體育產業的核心產業。體育服務業的發展不僅有益于我國體育產業領域的產業結構升級,也有益于推動我國體育產業的整體發展。而體育服務質量的優劣直接影響著體育服務業的健康發展,由于體育本身所具有的專業性、危險性,所以體育服務質量關系著體育服務消費者的生命、健康安全,以及體育鍛煉效果。社會主義市場經濟的本質就是法治經濟,完善體育經營與市場法律法規體系,將體育服務質量問題納入法制軌道進行監管,實現依法治體、依法行政,保證體育服務消費者的消費安全和健康,提高體育消費鍛煉的效果。
隨著經濟的發展、群眾余暇時間的增多、健康意識的增強,對體育的需求將會逐漸增加。在今后相當長的一個時期內,群眾日益增長的體育需求與社會所能提供體育資源不足的矛盾,仍將是體育發展過程中的主要矛盾[1]。發展體育服務業既可以滿足人民群眾日益增長的體育精神文化生活需求,又能促進體育產業發展,成為國民經濟新的增長點,推動體育產業的結構升級。質量是企業的生命,體育服務業的質量關系著體育服務業的持續、健康發展。
1.1 體育服務概述
1.1.1 體育服務概念及其特性 服務型社會的到來,使服務的意識深入人心,在市場上幾乎不存在純粹的產品或純粹的服務。本文所研究的體育服務是指以體育場館為依托,通過提供主要包括健身娛樂、體育培訓和體育競賽表演服務來實現體育自身價值和本質功能,進而達到經濟目的的生產經營活動。體育服務具有以下特征:①抽象性。體育服務的特點之一是產品表現為非實物形式,即抽象性。體育服務不同于實物形態的體育產品,其主要提供以體育技能為主的無形產品。其特質是無形無體,不能觸摸。②差異性。由于體育服務構成因素的多元化影響,使體育服務具有差異性。基于不同的體育場館、體育設施所提供的體育服務存在差異,不同資質的體育健身指導員,以及指導員從事體育健身指導工作的閱歷都將影響到體育服務的質量,因此,地域、時間、人員、環境等因素的變化都會使體育服務產生差異。③不可儲藏性。體育服務企業為消費者提供服務之后,服務就立即消失。因此,購買劣質體育服務的消費者通常無貨可退,無法要求體育服務經營者退款。④生產消費的同時性。體育服務作為一系列的活動和過程,其生產和消費是同時進行的。體育服務者生產產品的同時,也是消費者消費產品的時刻,生產與消費具有同時性。⑤服務結果的可累積性。顧客參加體育健身活動,獲得的不僅是精神上的享受,而且鍛煉的效果是可以積累的,而其他大部分服務產品的“結果”是不可積累的。
1.1.2 體育服務法律評析 以法律的視角評析體育服務的概念,就是要在現有體育服務概念的基礎上提煉、剝離出能為法律所認可、有益于司法實踐操作的體育服務概念。目前,我國直接涉及體育服務的法律法規僅有《體育服務認證管理辦法》,其中第二條規定:“本辦法所稱體育服務認證是指由認證機構證明體育場所、體育活動的組織與推廣等服務,符合相關標準和技術規范要求的合格評定活動。”從中剝離出認證的對象體育服務是“體育場所、體育活動的組織與推廣等服務”。此條很難明晰體育服務認證的對象。由于未能清晰界定體育服務,此法條中甚至出現“等服務”的兜底字眼。模糊的法律概念界定可能影響司法實踐中法律法規的執行。因此,現有的法律法規中沒有明確定義體育服務的概念。
法律的設立意在調整某種社會關系,基本要素包括主體、客體、內容。據此,筆者認為體育服務可定義為以體育場館、設施為依托,體育經營者為滿足消費者的體育需求以體育自身的價值和本質功能為資源,與消費者進行的接觸活動,以及體育經營者自身內部活動的結果。
1.2 體育服務質量概念
中華人民共和國國家標準《質量管理與質量保證術語》(GB/T6853—1994)中將質量定義為反映實體滿足明確和隱含需要的能力的特征總和。體育服務質量可定義為體育服務經營者所提供的服務滿足消費者明確和隱含需要的能力的特征的總和。以消費者感受體育服務質量的方式為視角,可將體育服務質量分為技術質量和職能質量。設施設備質量、安全狀況屬于體育服務產品技術質量。勞務質量、環境氛圍屬于體育服務產品職能質量[2]。①技術質量。體育服務經營者依托于體育場館、設施向消費者提供體育服務產品。體育場館、設施的質量直接關系著消費者消費體育服務的安全性和消費效果。具體包括體育場館、場地設施設備的完整性、安全性、齊備性、舒適性。②職能質量。體育服務經營者通過提供專業的體育活勞動的形式滿足消費者體育需求的。是體育服務的核心質量,也是較難控制的質量。因為職能質量不僅涉及體育服務經者方面的因素,而且與消費者的接受能力、體育服務消費經歷等因素也有密切聯系。一般包括體育技術指導人員的專業技能水平、資質等級;比賽表演的水平、精彩程度;服務態度;服務項目;服務效率;衛生狀況;服務方式;服務時機;良好體育氛圍的營造;應急措施。體育服務質量包含技術質量和職能質量,技術質量的客觀性使其較職能質量較好控制、監管;而職能質量較為復雜,影響其質量的因素較多;這就要求將其影響因素客觀化,以實現法律法規對其的監管。
體育服務業是國民經濟的重要組成部分,其發展水平是衡量我國體育產業成熟與否的重要標志。體育服務質量是影響我國體育服務業發展的關鍵因素,關系著消費者的消費安全以及服務消費效果。體育服務質量監管以實現全社會整體利益為出發點,在內容上表現為對體育服務行業的監管、對體育服務經營者行為的監管、對服務成果的評價等。現階段我國體育領域主要通過體育標準化、體育服務認證、以及實現體育法律法規對體育服務質量的監管。
2.1 體育服務標準化
體育服務標準化是指通過體育服務標準的制定與實施,以及對標準化原則與方法的應用,以達到體育服務質量目標化,服務方法規范化、服務過程程序化,從而獲得優質體育服務過程[3]。
我國體育行業標準化工作起步比較晚,因此體育服務標準現存量不足以滿足體育服務業的需求。據統計,截至2009年底,國家質量監督檢驗檢疫總局頒布、國家體育總局制定的體育服務國家標準共16項。其中包括體育場所開放條件標準14項,據GB19079體育場所開放條件與技術要求,涉及的項目是游泳、卡丁車、蹦極、攀巖、輪滑、滑雪、滑冰、射擊、射箭、潛水、漂流、滑翔傘、熱氣球、動力傘滑翔傘。體育場所等級劃分標準2項,據GB/T 18266體育場所等級的劃分,涉及保齡球館、健身房。
目前,我國體育領域標準的實施主要通過法律法規和體育服務認證。對我國現行有效的體育法規搜索研究發現,上海、浙江、天津、河北、湖北根據GB19079《體育場所開放條件與技術要求(第一部分:游泳場所)》進行了地方立法,以強制實施游泳場所的開放達到國家標準。游泳標準中涉及了技術質量和部分職能質量,通過強制實施一定程度上保證了游泳的服務質量和消費者的安全。
2.2 體育服務認證制度
體育服務認證是指由認證機構證明體育場所、體育活動的組織與推廣等服務,符合相關標準和技術規范要求的合格評定活動。具體包括服務流程管理文件、行為規范、設施和設備、健康和衛生、安全保障和環境保護、服務承諾等內容的初次審查(包括文件審查和現場審查),以及獲證后的監督審查。體育場所服務認證分為體育場所開放條件認證和體育場所等級評定認證。前者側重服務安全合格評定,后者側重服務質量的評價和等級劃分。開放條件認證的依據包括兩個部分:一是GB 19079《體育場所開放條件與技術要求》;二是《體育場所服務保證能力要求》(開放條件認證)。等級評定認證的依據包括三個部分:一是GB/T 18266《體育場所等級的劃分》,二是《體育場所服務保證能力要求》(等級評定認證);三是《顧客滿意度測評方法》。
《體育服務認證管理辦法》第6條規定,“國家鼓勵體育場所、體育活動的組織與推廣等服務的提供者申請體育服務認證。”據此,我國體育服務并非強制性認證,而是由有體育服務提供者自愿申請啟動體育服務認證的制度。
2.3 體育服務質量立法監管
社會主義市場經濟是法制經濟,完善的立法是社會主義市場經濟健康發展的制度保障。我國體育產業起步較晚,體育經營管理相關立法滯后于體育經營管理實踐需要,國家層次的立法少于地方層次的立法。
2.3.1 國家體育服務質量監管相關立法 《中華人民共和國體育法》是我國體育事業的基本法,其四十四條規定“縣級以上各級人民政府體育行政部門對以健身、競技等體育活動為內容的經營活動,應當按照國家有關規定加強管理和監督。”此條明確了體育經營活動管理和監督的主體。《全民健身條例》是由國務院頒布的行政法規,其中32條規定經營高危險性體育項目必須獲得許可,并對以高危險性體育項目指導為職業的社會體育指導人員執業提出了資質要求。《公共文化體育設施條例》是國務院頒布的行政法規,其中規定了公共文化體育設施管理單位應當將其名稱、地址、服務項目等內容報所在地縣級人民政府文化行政主管部門、體育行政主管部門備案。并要求公共文化體育設施管理單位應當建立、健全安全管理制度,依法配備安全保護設施、人員,保證公共文化體育設施的完好,確保公眾安全。公共體育設施內設置的專業性強、技術要求高的體育項目,應當符合國家規定的安全服務技術要求。《全國體育競賽管理辦法(試行)》是國家體育總局公布的部門規章,是對在我國境內舉辦的各類國際或國內各級、各類綜合性運動會、單項體育競賽和體育表演活動的管理規定。《體育服務認證管理辦法》由國家認證監督委員會和國家體育總局聯合制定并發布的規范性文件。是為規范體育服務認證活動,提高體育服務質量,促進體育服務業的發展而制定的。
《體育行業特有工種職業技能鑒定實施辦法(試行)》是由國家體育總局發布的規范性文件,具體規定了體育行業工作人員的技能鑒定辦法,是我國開展體育行業職業技能鑒定的立法保障。
從國家體育服務質量監管相關體育立法情況看,主要是對體育經營監管主體、體育服務質量監管的基本制度進行了規定。并規定專業性強、危險性高的體育經營活動應符合國家相關標準。
2.3.2 地方體育服務質量監管相關立法 我國地方立法對體育服務質量的監管散見于各地的體育經營管理法規、體育市場管理法規中,主要通過設立體育經營活動準入條件以實現對服務質量的監管。準入條件包括了對體育設施設備達到國家標準、體育從業人員資質的專業性要求、監管手段略有不同,主要分為事前許可、審批、審核制度以及事后備案制度。部分省市對危險性體育項目經營活動和一般體育項目經營活動實行分類管理。如《山西省體育經營活動管理條例》從體育場館設施安全性、專業性符合國家標準、體育從業人員的資質、安全保障措施對體育經營的資質提出要求,并對危險性體育經營活動采用體育許可證制度,實現事前監管。也有部分省市采取備案的形式進行事后監管,其中也對相關資質從專業性、安全性角度作出了要求。如《江蘇省體育經營活動監督管理規定》要求,“體育經營者從事體育經營活動,應當在領取營業執照之日起30日內,書面告知營業執照核發機關的同級體育主管部門。”
此外,天津、上海、河北、湖北、湖南、浙江等省市對在群眾中廣泛開展而又具有一定危險性、專業性的游泳,根據國家標準制定了《游泳場所管理辦法》,從體育服務的技術質量、職能質量提出了要求,保障了游泳場所進行體育服務基本的安全性、技術專業性條件。
我國對體育服務質量的監管,主要通過體育服務標準化、體育服務認證、國家、地方法律法規實現。在實踐中,尚存在一些問題。直接影響著體育服務質量監管實施的狀況、效果,以及體育服務質量監管體系的形成。
3.1 體育服務標準數量缺失
體育服務標準是體育服務標準化的基礎,是體育服務認證開展的依據,也是體育經營管理法規重要的技術法規來源。體育服務標準的缺失直接影響著體育服務質量監管體系的形成,關系到體育服務認證工作的開展。我國正式開展的體育運動項目有78個大項,而目前我國體育服務國家標準有16項,難以形成相應的體育標準體系,以滿足體育實踐的需求。尤其涉及范圍僅局限在體育服務行業一些高端體育項目的開放條件和技術標準,有關滿足大眾體育健身休閑娛樂、體育技術培訓、體育服務咨詢、體育競賽表演等體育服務行業的標準還沒有開始研究制定[4]。
完善體育服務標準體系,是體育服務質量監管工作的基本要求。對體育服務質量實施監管,必然依據相應的體育服務質量標準體系的建立和完善。因此,應建立一個適合我國體育服務業發展要求,符合標準化基本規定的標準體系,以滿足我國體育服務質量監管實踐的需求。
3.2 體育服務標準引用缺乏穩定性
我國部分省市直接將體育服務標準進行引用出現在法規中,其中尤以各地的《游泳場所管理辦法》為主。但標準缺乏穩定性,隨著技術要求的提高與發展,標準是在不斷修訂的,而立法要保證其一段時間內的穩定性,因此直接引用體育服務標準使部分地方法規缺乏穩定性、科學性、嚴謹性。建議體育法律法規引用標準時采用間接引用的方式,以保證相關法規的穩定性。
3.3 地方監管制度各自為陣,難以與國家立法形成配套體系
我國地方法規對體育服務質量的監管主要散見于各地的《體育經營管理法規》及《體育市場管理辦法》,其中對體育經營活動的體育設施和體育專業人員資格提出了要求。但各地方監管手段各自為陣。如表1所示,對我國各省市、自治區《體育經營管理辦法》及《體育市場管理辦法》中體育經營活動監管方式比較分析發現,監管的方式各異[5]。我國《全民健身管理條例》頒布后,對危險性體育經營活動出了明確規定,即對危險性體育經營活動采取許可證制度。因此,作為地方立法應作出相應修改,與國家立法統一,形成配套體系。統一監管制度、在國家立法層次統一市場準入條件,使體育經營主體平等進入體育經營市場的機會,也是市場經濟的基本要求。
3.4 體育服務認證主體單一
我國體育服務認證機構僅北京華安認證一所,而據第五次全國體育場地普查,截止到2003年12月31日,全國各系統、各行業、各種所有制形式(不含港澳臺地區)共有符合普查要求的各類體育場地850 080個。隨著體育服務認證制度的普及,越來越多的體育場館將會加入認證隊伍。龐大的認證數目不能滿足體育服務認證的需要,建議發展更多的獨立的第三方體育服務認證組織。

表1 我國部分省市體育經營活動監管制度
3.5 體育服務認證社會認可度低
目前,體育服務認證制度社會認可度還有待進一步提高。由于體育服務認證制度是自愿性認證,因此,主要依靠市場自主調節進行推廣。通過提高體育服務認證制度的科學性、公正性,使消費者自愿選擇經過認證的體育服務場所,以促進體育服務經營者的自愿認證。
3.6 體育服務概念界定不明
體育服務內涵和外延,應在相關法規、文件中清晰界定,從司法實踐的角度明晰體育服務的概念。《全民健身條例》第三十二條第四款規定“國務院體育主管部門應當會同有關部門制定、調整高危險性體育項目目錄,經國務院批準后予以公布。”國家應盡早出臺危險性體育項目目錄,這是體育服務分類管理的基礎。我國體育標準包括體育設施標準、體育設計標準、體育服務管理標準。《全民健身條例》及各地體育經營活動所適用的國家標準應出臺相關配套文件予以明確,明晰法規中引用的是哪類“國家相關標準”。
依據行政法相關理論,在我國現有體育服務相關管理制度支撐下,構建體育服務質量監管體系,以滿足一定的價值追求,實現對體育服務質量監管的制度化、法治化、標準化、透明化。促進體育經營管理活動的完善和體育服務業的健康發展,保障消費者消費的安全性及體育鍛煉的效果。
4.1 體育服務質量監管體系的價值追求
體育服務質量監管體系的構建為了實現一定的價值目標。體育服務質量監管體系的價值是其作為客體對于主體人的意義,即監管體系對人的需要的滿足。我們認為體育服務質量監管體系的價值在于秩序價值和效益價值。秩序中包括對體育服務業秩序的調控、監管,實現體育服務業有序、科學的管理。效益價值中包含了對體育服務安全性、專業性價值的追求。
4.1.1 秩序價值 秩序是指“在自然界與社會進程運轉中存在著某種程度的一致性、連續性和確定性”[6]。通過體育服務質量體系的構建實現監管的一致性、連續性和確定性。對秩序價值的追求將有助于提高監管的效率和科學性。通過體育服務質量監管體系的構建,在國家立法規范下,合理安排現有體育服務質量監管制度,使各項制度協調配合、各盡其能,發揮各自的作用和功能,維護市場經濟秩序的順利運行。建立開放透明、規范有序、公平競爭的體育市場秩序,保護消費者和經營者的合法權益。
4.1.2 效益價值 質量監管體系的價值還體現在其效益價值。由于體育服務所具有的專業性和危險性,通過體育服務質量監管體系的構建,對體育服務業分類管理,實現體育服務質量監管,保證消費者接受服務的安全性和專業性,實現效益價值。
4.2 體育服務質量監管體系
市場經濟必然產生競爭,競爭是一個優勝劣汰的過程。在激烈的競爭中經營者為了獲得經濟利益,也為了在競爭中得以生存,勢必會排擠對手,采取一些不正當競爭手段,從而影響市場經濟秩序的正常運行,損害其他市場主體的經濟利益,這就需要國家通過一定方式加以干預。這種國家干預是國家在保障市場主體自主經營權的基礎上,針對市場出現“失靈”,而市場自身又無法克服的情況下進行的。而且國家對經濟主體的干預必須是適當的,否則會侵犯市場主體的自主經營權[7]。為保證體育經營活動健康有序的發展,促進體育市場的繁榮,對體育經營活動加強管理和監督是十分必要的。但這種管理的最終目的不是約束和限制,而是引導、扶持體育經營活動,培育、發展體育市場[8]。對于能夠通過市場自由競爭,解決的事務應由市場調節、決定。不僅有益于發揮市場的自由競爭規律,也有益于國家減少不必要的管理成本,使更多的社會力量進入體育服務業。
安全是消費者進行服務消費過程中最基本的要求,而體育活動中一些項目充滿了危險性。在機會主義思想驅使下,出于經濟利益的考慮,體育服務經營者會減少對安全的投入。又由于消費者對體育服務安全性缺乏必要的專業知識,造成信息的不對稱,這就為消費埋下安全隱患。為了防止由于市場競爭導致的安全隱患,國家通過行政許可對市場主體進行事前干預。以防止危險行為的發生,保障消費者安全。
我國《體育事業“十一五”規劃》中明確指出“對不同項目的經營活動進行分類管理。對于一般性的體育項目的經營活動降低門檻,不設立前置性審批,同時加強對服務質量和安全等的日常監管;對于專業性強、技術性強、危險程度高的體育項目的經營場所,應當確定嚴格、規范的開放條件與技術要求;對于可能對自然資源、環境帶來影響的體育項目要認真評估,避免和減少對資源和環境的不利影響。推行體育服務認證和體育行業特有職業國家職業資格證書制度,提高服務質量。”據此,對于體育服務質量應分類監管。對于一般性的體育服務降低市場準入門檻,以事后監管為主,即備案。此制度在立法上也有據可循,《公共文化體育設施條例》規定“公共文化體育設施管理單位應當將其名稱、地址、服務項目等內容報所在地縣級人民政府文化行政主管部門、體育行政主管部門備案。”對于一般性體育服務質量監管,主要通過體育服務認證實現。發揮市場自主調節的能動性。提高體育服務認證的知名度,鼓勵消費者選擇經過認證的體育服務場所消費。通過星級評定,以質論價,使不同的體育服務消費者依據自身要求,自由選擇不同星級的體育服務場所,享受不同質量等級的體育服務。
對于專業技術性強、危險程度高的體育經營項目場所通過設置行政許可制度,進行事前干預,設立市場準入條件,加以強制執行。在市場準入條件中規定設施、體育專業人員、體育服務達到國家相關標準,以實現國家對危險性體育服務質量的監管。從經濟成本考慮,對于危險性體育服務經營者進行事前監管,也有益于降低消費者的安全隱患,保障消費者享受安全的服務產品。在安全性基礎上可以鼓勵危險性體育服務提供者自愿選擇星級認證,提高體育服務質量。
根據上述基本理論,依據我國相關立法規,在現有體育管理制度支撐下,構建我國體育服務質量監管體系。即以體育標準化和體育行業職業技能鑒定為基礎,以體育服務認證制度、行政許可制度、備案制度作支撐的監管體系,如圖1所示。
我國體育事業“十一五”規劃將體育服務業作為發展的重點,加強體育服務的規范化管理,整合現有體育管理制度,在國家立法框架內構建體育服務質量監管體系。體育服務質量實施分類監管,對危險性體育服務項目通過行政許可制度進行事前監管,將體育相關標準和體育行業職業技能鑒定作為體育服務經營者進入市場的條件,以保障消費者的安全性。對于一般性體育服務經營者實施事后監管,采取備案制度。并鼓勵經營者通過體育服務認證,由市場調節引導消費者選擇經過認證的體育服務經營場所。
監管體系的有效運轉還依賴體育標準體系的完善,以及社會對體育服務認證工作的普遍認可。相關配套立法文件的完善,制度間的協調配合。通過監管體系的構建將體育服務質量監管制度化、體系化、透明化,實現秩序價值、效益價值,提高體育行政管理效率,維護體育經營秩序,保障體育服務質量,促進體育服務業更好、更快地健康發展。

圖1 體育服務質量監管體系
[1]體育事業“十一五”規劃[EB/OL].http://www.sport.gov.cn/ n16/n1077/n1452/701256.html.
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Legal Issues of Sports Service Quality Regulation
LIN Xi1,YAN Tao2
(1.Department of Physical Education,Longyan College,Longyan 364012,Fujian,China; 2.Institute of Sports Science,Nanjing Normal University,Nanjing 210097,Jiangsu,China)
Sports service quality issues bear on the healthy development of sports service and affect the consumers’safety and acceptance of the effect of sports services.Within the framework of national legislation,based on existing sports management system,the authors build sports service quality monitoring system,monitoring the implementation of sports services,physical quality of service to achieve the rule of law supervision,standardization,scientific,systematic,and promote sports services to develop healthily and orderly.
physical quality of service;sports standardization;sports service certification;legal regulation
G80-05
A
1004-0560(2011)04-0028-05
2011-05-24;
2011-06-19
林 晞(1969-),男,副教授,碩士,主要研究方向為體育人文社會學。
責任編輯:郭長壽
?體育人文社會學