征信系統:在掙扎中成長

滑璇

中國共產黨十七屆六中全會，著重提出國家的“誠信建設”問題，強調“十二五”期間要建立健全覆蓋全社會的征信系統，全面推進社會信用體系建設。

十年漫長而復雜的博弈

其實早在2003年10月召開的中共十六屆三中全會上就提出，“建立健全社會信用體系。形成以道德為支撐、產權為基礎、法律為保障的社會信用制度，是建設現代市場體系的必要條件，也是規范市場經濟秩序的治本之策”。此后，各地紛紛投入人力財力成立省級、市級信用辦，并積極建設區域內征信數據平臺，有的地方為此投資過億。

在中央層面，不僅中國人民銀行設立了征信管理局、征信中心，并于2006年開始運行個人信用信息數據庫和企業信用信息數據庫，商務部、發改委等相關部門也在充實征信數據的同時，爭奪著信用體系建設的主導權。

不過，央行在這場爭奪戰中無疑具有天然優勢。商務部國際貿易經濟合作研究院信用管理部副主任蒲小雷向《中國新聞周刊》分析認為：“第一，從中國的實際情況來看，征信體系實際上主要是為銀行金融業服務的。第二，央行得天獨厚的業務渠道，本身就建立了對企業信貸的相關記錄和個人信貸的記錄。”而這些記錄，別的部門和機構是不可能享有的。所以，將其他政府部門的數據交由央行統一整合，顯然比這些部門重新整合央行數據更加可行。

對于信用數據的輸送，盡管一些部門對央行提供的是有償性服務，但事實證明，這個選擇確實行之有效。據央行征信中心網站上公布的資料顯示：截至2010年底，企業征信系統累計收錄企業及其他組織1691萬戶，其中，有信貸記錄的超過790萬戶；個人征信系統累計收錄自然人數7.77億，其中，收錄有信貸記錄的自然人數2.2億多。

早在2002年，央行牽頭組織的“建立企業和個人征信體系專題工作組”便開始了《征信管理條例》（下稱《條例》）的起草工作。但時至今日，這部規范性文件歷經十年仍然未獲通過。

據中國市場學會信用學術委員會主任林鈞躍介紹，國務院法制辦金融財政法制司的一位負責人曾在多個場合反對《條例》出臺。

至于反對原因，林鈞躍向《中國新聞周刊》回憶說，整個征信行業在當時產值只有3億，實力薄弱，而《條例》以監管為主，缺乏向企業傾斜的相應政策，那位負責人認為立法考量不妥當。“弱小的行業就應該扶持，通過法律為他們提供必要的生存條件。”林鈞躍解釋說，“所以爭議之一是，要管，還是要立一個促進法。”

2009年10月，國務院公布《征信管理條例（征求意見稿）》，迅速在征信行業引起極大反響。

一位不愿透露姓名的征信中介機構從業人士指出，在第一次征求意見稿中，央行征信中心地位十分特殊，其既作為征信業務參與者，又作為征信業務管理者的雙重身份值得推敲，就好像一個人在比賽中“既是運動員，又是裁判員”。

此外，當時的征求意見稿鑲嵌了太多內容。林鈞躍說，“把信用信息、個人征信、企業征信、信用評級統統放進去，它就成了大雜燴。”而且行業不同利益不同，如果把它們全部歸納到一個法律框架內，必然會產生復雜的利害關系，引發矛盾。

以上兩點在業界形成眾多修改意見、反對意見，這些聲音推遲了《條例》的出臺。直至今年7月，修改后的《征信管理條例（第二次征求意見稿）》公布。與前稿相比，修改稿弱化了央行的“雙重身份”，并且在行業準入門檻和監管方式方面相對溫和，原則性規定居多。

失信成本遠低于守信成本

事實上，截至目前，我國尚未有一部針對征信行業的法律、法規出臺，即便《征信管理條例》在不久的將來獲準通過，對于征信業務，我國仍然缺乏操作性較強的規范性文件。

在規范征信業務方面，成熟的法律環境十分重要。“美國的相關配套法律有17項，后來廢除1項，現在有16項”，蒲小雷告訴《中國新聞周刊》記者，“中國沒有相關法律制度，大家就都可以違法，失信成本遠遠低于守信成本。”

法律缺失可謂中國征信業難以良性發展的一大癥結。當沒有規則圈定哪些信息能夠作為數據來源進行采集、分析、發布，哪些信息不能時，人們就會利用法律真空，通過灰色途徑獲取信息。

在企業征信方面，中國與其他國家對商業機密的不同界定引發出許多問題，比如非上市公司財務報表，世界上絕大多數國家并不將其認定為商業機密，而在中國，它往往屬于不公開范疇。事實上，很多信用中介機構都在從工商部門或其他相關部門有償獲取此類信息。但是，政府職能部門手中的數據是否真實精準，值得商榷。

個人征信業務對于外界法律環境是否完備更加敏感。在我國缺乏個人隱私保護法律制度的前提下，如何保證公民個人信息不被非法獲取、隨意濫用至關重要。為此，央行征信中心強勢介入個人征信業務領域，并很快形成壟斷地位，導致個人征信行業的衰頹枯萎。原本經營個人征信業務的私營信用中介機構逐漸失去發展空間，幾乎消失殆盡。但這也引起了新的問題：在沒有其他機構參照比對的情況下，如果央行的信用記錄錯了，又有誰能證明、糾錯？所以，“在兩難之間必須進行選擇，也要掌握好一個度。”林鈞躍說。

（實習生薛雨萌對本文亦有貢獻）