鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃中布局調(diào)整與結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究*
——以瀏陽(yáng)市金剛鎮(zhèn)為例

張坤玲，劉東英，詹曉欣

(湖南師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081)

鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃中布局調(diào)整與結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究*
——以瀏陽(yáng)市金剛鎮(zhèn)為例

張坤玲，劉東英，詹曉欣

(湖南師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081)

以瀏陽(yáng)市金剛鎮(zhèn)為研究對(duì)象，在詳細(xì)分析其宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景的基礎(chǔ)上深入研究金剛鎮(zhèn)本身所具有的自然、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)，對(duì)金剛鎮(zhèn)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用給予了科學(xué)定位.在此基礎(chǔ)上，依據(jù)縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃下達(dá)的各項(xiàng)控制指標(biāo)及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃的相關(guān)規(guī)程，對(duì)金剛鎮(zhèn)土地利用布局與結(jié)構(gòu)調(diào)整制定了具體方案，并確定了耕地保護(hù)目標(biāo)、基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)、城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模和布局、農(nóng)村居民點(diǎn)布局、生態(tài)環(huán)境保護(hù)用地布局和土地開發(fā)整理項(xiàng)目，提出了相應(yīng)的保障措施.

土地;利用;結(jié)構(gòu);規(guī)劃;金剛鎮(zhèn)

土地問題已成為當(dāng)今世界令人矚目的重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，為了研究解決這一關(guān)系人類生存與發(fā)展的問題，世界各國(guó)都非常重視土地利用規(guī)劃.目前，中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的社會(huì)交替時(shí)期，同時(shí)又面臨經(jīng)濟(jì)全球化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展大背景，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化仍將處于快速發(fā)展階段，資源環(huán)境約束日益加劇，農(nóng)用地特別是耕地保護(hù)的形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，建設(shè)用地供需矛盾更加突出，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地利用的任務(wù)相當(dāng)艱巨［1］.

湖南省是全國(guó)主要糧食生產(chǎn)基地，瀏陽(yáng)市作為湖南省的商品糧基地，承擔(dān)著保障國(guó)家糧食安全的重任.隨著瀏陽(yáng)市經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展以及城市化進(jìn)程的加快，建設(shè)用地需求的大幅增加，給耕地保護(hù)帶來了前所未有的壓力.此外，隨著人們對(duì)土地生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的重視度加大，以植樹造林、退耕還林、退田還湖、保護(hù)濕地系統(tǒng)等復(fù)雜內(nèi)容構(gòu)成的生態(tài)環(huán)境的改善和重塑又將不可避免的占用耕地.此后，由于盲目投資、圈占土地、亂占濫用耕地等問題有愈演愈烈之勢(shì)，以嚴(yán)格保護(hù)耕地為前提，以嚴(yán)格控制建設(shè)用地為重點(diǎn)，以節(jié)約和集約利用土地為核心的新一輪土地利用總體規(guī)劃(2006－2020)又在全國(guó)蓬勃開展起來［2］.而土地利用布局調(diào)整與結(jié)構(gòu)優(yōu)化又是編制土地利用總體規(guī)劃的核心環(huán)節(jié)，其研究的重要性顯而易見.

1 研究方法

本研究在充分收集資料的基礎(chǔ)上，從金剛鎮(zhèn)的現(xiàn)狀出發(fā)，通過對(duì)金剛鎮(zhèn)的概況及規(guī)劃目的和任務(wù)等進(jìn)行分析，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的有關(guān)規(guī)定以及縣級(jí)規(guī)劃下達(dá)的指標(biāo)，分解出金剛鎮(zhèn)土地利用目標(biāo);通過指標(biāo)分解，進(jìn)一步探索出土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整與布局的具體方案.

2 金剛鎮(zhèn)概況

2.1 區(qū)域概況

金剛鎮(zhèn)位于瀏陽(yáng)市南端(東經(jīng) 113°35'～113°44'，北緯27°52'～27°57')，地處兩省三市交界處，歷來是萍、瀏、醴三市邊界人民進(jìn)行商品貿(mào)易的重要集市，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯.全鎮(zhèn)地形呈兩邊高，中間低的態(tài)勢(shì)，由東西兩側(cè)向中部?jī)A斜，形成了以金剛集鎮(zhèn)為中心的金剛盆地.境內(nèi)九嶺山脈綿延起伏，山地、丘崗約占65%，屬丘陵地區(qū).

全鎮(zhèn)下轄7個(gè)行政村、3個(gè)居委會(huì).2005年末全鎮(zhèn)共有14346戶，總?cè)丝跒?6182人，其中農(nóng)村人口39103人，城鎮(zhèn)人口17079人，城鎮(zhèn)化水平30.40%.

2005年金剛鎮(zhèn)地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)44412萬(wàn)元，比2001年增長(zhǎng)了一倍，年均遞增率為18.96%;工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值96212萬(wàn)元，比2001年增長(zhǎng)了50.29%，其中工業(yè)生產(chǎn)總值達(dá)到89867萬(wàn)元，比2001年增長(zhǎng)了50.07%;全鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資總額為10121萬(wàn)元，較2001年增長(zhǎng)了91.58%，年均增長(zhǎng)率為17.65%;人均年純收入4828元，較2001年增長(zhǎng)了65.46%，年均增長(zhǎng)率為13.41%.一二三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從2000年的17∶79.7∶3.3 轉(zhuǎn)變?yōu)?005 年的7∶83∶10.

2.2 土地資源利用現(xiàn)狀及存在的問題

2.2.1 土地資源利用現(xiàn)狀

2005年全鎮(zhèn)農(nóng)用地面積為6901.45公頃，占土地總面積的86.42%，其中耕地面積1855.99公頃，占土地總面積的23.24%(耕地中基本農(nóng)田面積1691.75公頃);建設(shè)用地面積930.96公頃，占土地總面積的11.66%;未利用地面積153.15公頃，占土地總面積的1.92%.

2.2.2 土地利用上存在的主要問題

(1)農(nóng)用地結(jié)構(gòu)不合理，綜合效益低.2005年全鎮(zhèn)糧食作物播種面積與經(jīng)濟(jì)作物播種面積之比為10∶1，經(jīng)濟(jì)作物所占比重低，直接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益.

(2)獨(dú)立工礦企業(yè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和引導(dǎo).全鎮(zhèn)有散布于鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的以花炮企業(yè)為主的各類企業(yè)150多處.過于分散的獨(dú)立工礦企業(yè)難以取得規(guī)模和集聚效益，并易造成污染擴(kuò)散，不利于集中治理.

(3)可墾耕地后備資源少.2005年，全鎮(zhèn)未利用土地18.30公頃，其中可墾荒草地13.10公頃，僅占土地總面積的0.30%.

3 研究目的和任務(wù)

3.1 研究目的

貫徹落實(shí)“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策;促進(jìn)土地資源節(jié)約、集約利用和優(yōu)化配置，有效控制新增非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地;保護(hù)耕地，保障土地資源的可持續(xù)利用，改善土地生態(tài)環(huán)境［3］，保障金剛鎮(zhèn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展.

3.2 研究任務(wù)

根據(jù)長(zhǎng)沙市促進(jìn)“兩型社會(huì)”建設(shè)的要求、《瀏陽(yáng)市土地利用總體規(guī)劃大綱(2006－2020年)》(簡(jiǎn)稱瀏陽(yáng)市規(guī)劃大綱)和金剛鎮(zhèn)自然社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、土地資源利用現(xiàn)狀，綜合研究和確定金剛鎮(zhèn)土地利用的目標(biāo)、發(fā)展方向;統(tǒng)籌安排各類用地，協(xié)調(diào)各業(yè)用地矛盾，確定各類用地規(guī)模;劃定土地用途區(qū)，安排好各類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的用地布局，并制定嚴(yán)格的土地用途管制規(guī)則［4］;以控制和引導(dǎo)金剛鎮(zhèn)的土地利用.

4 土地利用戰(zhàn)略定位

從瀏陽(yáng)市土地利用戰(zhàn)略以及金剛鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件出發(fā)，確定金剛鎮(zhèn)土地利用戰(zhàn)略如下∶

(1)嚴(yán)格保護(hù)耕地，特別是基本農(nóng)田，嚴(yán)格控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地占用耕地;加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生產(chǎn)條件，提高耕地資源質(zhì)量，引導(dǎo)農(nóng)用地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶和企業(yè)集中.

(2)優(yōu)先保障交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地的需求.重點(diǎn)支持國(guó)省干道建設(shè)，積極改造現(xiàn)有縣、鄉(xiāng)道路，提升道路等級(jí)，為加速融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造條件.

(3)科學(xué)安排新農(nóng)村建設(shè)用地，引導(dǎo)農(nóng)村居民點(diǎn)用地向中心居民點(diǎn)或基層居民點(diǎn)集中，加強(qiáng)農(nóng)村居民點(diǎn)整理和遷并，促進(jìn)土地資源節(jié)約、集約利用.

(4)重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)人與自然、土地利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一［5］.

5 土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整與布局具體方案

5.1 農(nóng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整

在保持生態(tài)平衡的前提下，調(diào)整農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)和布局，因地制宜安排農(nóng)、林、牧、漁等各業(yè)用地.

規(guī)劃2020年農(nóng)用地面積6908.85公頃，比2005年凈增加7.40公頃.農(nóng)用地占土地總面積的比重由2005年的86.42%調(diào)整到2020年的86.52%，上升0.1個(gè)百分點(diǎn).

(1)耕地∶嚴(yán)格控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，結(jié)合城鄉(xiāng)一體化與新農(nóng)村建設(shè)，積極推進(jìn)土地整理與農(nóng)村居民點(diǎn)整理，確保瀏陽(yáng)市規(guī)劃確定的耕地保有量目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn).

耕地面積由2005年的1855.99公頃調(diào)整到2020年的1884.86公頃，凈增加28.87公頃.耕地占土地總面積的比重由2005年的23.24%調(diào)整到2020年的23.60%.2020年，基本農(nóng)田不低于1704.84公頃.

(2)園地∶加大科技投入，重點(diǎn)挖掘現(xiàn)有園地的生產(chǎn)潛力;優(yōu)化園地生產(chǎn)布局，發(fā)展名特優(yōu)鮮果種植，提高園地生產(chǎn)效益.

園地面積由2005年的24.36公頃調(diào)整到2020年的24.33公頃，凈減少0.03公頃.園地占土地總面積的比重由2005年的0.31%調(diào)整到2020年的0.30%.

(3)林地∶對(duì)規(guī)劃保留及新增的林地，加強(qiáng)管理，優(yōu)化林種、林齡結(jié)構(gòu)，提高其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益.

林地面積由2005年的4471.33公頃調(diào)整到2020年的4471.05 公頃，凈減少0.28 公頃.

(4)其他農(nóng)用地∶保障用于改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件及提高農(nóng)用地綜合生產(chǎn)能力必需的其他農(nóng)用地面積.

其他農(nóng)用地面積由2005年的549.78公頃調(diào)整到2020年的528.61公頃，凈減少21.17公頃.其他農(nóng)用地占土地總面積的比重由2005年的6.88%調(diào)整到2020年的6.62%.

5.2 建設(shè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整

根據(jù)瀏陽(yáng)市規(guī)劃下達(dá)的控制指標(biāo)，在保障交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)用地需求的前提下，調(diào)整建設(shè)用地規(guī)模和布局.滿足瀏陽(yáng)市和金剛鎮(zhèn)必需的城鎮(zhèn)用地和獨(dú)立工礦用地需求;滿足金剛鎮(zhèn)改善農(nóng)民生活必需的村鎮(zhèn)用地需求.

2020年建設(shè)用地面積924.45公頃，比2005年凈減少6.50公頃.建設(shè)用地占土地總面積的比重由2005年的11.66%調(diào)整到2020年的11.58%，減少0.08個(gè)百分點(diǎn).

(1)建制鎮(zhèn)∶建制鎮(zhèn)面積由2005年的38.85公頃調(diào)整到2020年的86.51公頃，凈增加47.66公頃.建制鎮(zhèn)用地占土地總面積的比重由2005年的0.49%調(diào)整到2020年的1.08%.

(2)農(nóng)村居民點(diǎn)∶農(nóng)居點(diǎn)用地面積由2005年的650.73公頃調(diào)整到2020年的557.21公頃，凈減少93.52公頃.農(nóng)村居民點(diǎn)用地占土地總面積的比重由2005年的8.15%調(diào)整到2020 年的6.98%.

(3)獨(dú)立工礦用地∶獨(dú)立工礦用地面積由2005年的155.39公頃調(diào)整到2020年的159.16公頃，凈增加3.77公頃.獨(dú)立工礦用地占土地總面積的比重由2005年的1.95%調(diào)整到2020 年的1.99%.

(4)特殊用地∶特殊用地面積由2005年的48.75公頃調(diào)整到2020年的48.87公頃，凈增加0.12公頃.特殊用地占土地總面積的比重由2005年的0.610%調(diào)整到2020年的0.612%.

(5)交通用地∶交通用地面積由2005年的20.19公頃調(diào)整到2020年的55.66公頃，凈增加35.48公頃.交通用地占土地總面積的比重由2005年的0.25%調(diào)整到2020年的0.70%.

(6)水利設(shè)施用地∶水利設(shè)施用地保持2005年的17.05公頃不變.

5.3 未利用地結(jié)構(gòu)調(diào)整

2020年未利用地面積為152.26公頃，比2005年凈減少0.89公頃.未利用地占土地總面積的比重由2005年的1.92%調(diào)整到2020年的1.91%，下降0.01個(gè)百分點(diǎn).

金剛鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整情況見表1.

6 土地利用布局調(diào)整與結(jié)構(gòu)優(yōu)化方案實(shí)施的保障措施

6.1 加強(qiáng)政府土地管理職能，強(qiáng)化方案實(shí)施管理

保護(hù)和合理利用土地的責(zé)任在各級(jí)人民政府.建立實(shí)施方案的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，把落實(shí)土地利用總體規(guī)劃，完成耕地保護(hù)目標(biāo)，完成土地開發(fā)整理補(bǔ)充耕地的指標(biāo)等作為考核政府干部工作政績(jī)的重要內(nèi)容之一，切實(shí)實(shí)施.

6.2 建立土地供應(yīng)與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的分析制度

建立土地供應(yīng)與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的分析制度∶依據(jù)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))規(guī)劃、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r制定鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用年度計(jì)劃和供地計(jì)劃.發(fā)揮鄉(xiāng)(鎮(zhèn))規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃對(duì)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)控作用.

表1 金剛鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整情況

6.3 建立有利于規(guī)劃實(shí)施的土地交易和征收制度

完善國(guó)有土地有償使用制度.對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地按照國(guó)家規(guī)定的程序?qū)嵭姓袠?biāo)、拍賣和掛牌出讓制度，嚴(yán)格限制劃撥用地的范圍.對(duì)于城鄉(xiāng)土地，更新基準(zhǔn)地價(jià)體系并建立城鄉(xiāng)一體化的綜合地價(jià)體系，實(shí)行優(yōu)地優(yōu)用，優(yōu)地高價(jià).形成用地者自我約束機(jī)制.

6.4 嚴(yán)格執(zhí)行占用耕地補(bǔ)償制度

嚴(yán)格實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡制度.各類非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，建設(shè)單位必須通過土地開發(fā)整理等措施補(bǔ)足數(shù)量、質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀a(bǔ)充耕地的數(shù)量、質(zhì)量實(shí)行按等級(jí)折算.不能自行補(bǔ)充的，必須按照湖南省的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi).

6.5 嚴(yán)格執(zhí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度

基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個(gè)人不得擅自占用，或者擅自改變用途.符合法定條件，確需改變和占用基本農(nóng)田的，必須報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn);經(jīng)批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田的，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按法定最高標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，對(duì)以繳納耕地開墾費(fèi)方式補(bǔ)充耕地的，繳納標(biāo)準(zhǔn)按湖南省最高標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行.

6.6 建立和完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

通過建立和完善農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制，從法律、制度的角度對(duì)補(bǔ)償行為予以規(guī)范化、體系化，為農(nóng)村生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供強(qiáng)有力的政策支持和穩(wěn)定的資金渠道，實(shí)現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展.形成有利于保護(hù)耕地、水域、森林、濕地等自然資源和農(nóng)業(yè)物種資源的激勵(lì)機(jī)制.

6.7 完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度

完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利.按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng).土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益.

7 結(jié)論

人口的持續(xù)增長(zhǎng)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)要求的不斷提高，使得自然資源、生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾日益突出，土地利用規(guī)劃工作的難度進(jìn)一步加大.新時(shí)期土地利用規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展“雙贏”目標(biāo)的基本前提和根本保證.本文立足鎮(zhèn)情，在認(rèn)真貫徹和落實(shí)“十分珍惜和合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策的前提下，對(duì)農(nóng)用地和非農(nóng)用地實(shí)行嚴(yán)格的用途管制，統(tǒng)籌安排各業(yè)用地，以實(shí)現(xiàn)土地利用方式的根本轉(zhuǎn)變，促進(jìn)金剛鎮(zhèn)土地資源集約利用和優(yōu)化配置.

［1］羅士軍，廖發(fā)良.土地利用總體規(guī)劃［M］.長(zhǎng)沙:湖南師范大學(xué)出版社，2008.

［2］王萬(wàn)茂，韓桐魁.土地利用總體規(guī)劃［M］.北京:中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2003:45.

［3］王靜.關(guān)于編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地利用總體規(guī)劃模式探討——以海口規(guī)控區(qū)為例［J］.中國(guó)土地科學(xué)，1997，(2):15 －18，29.

［4］中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部.TD/T1025－2010鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程［S］.北京:中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社，2010.

［5］劉黎明.土地資源學(xué)(第四版)［M］.北京:中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社，2004.

(責(zé)任編校:晴川)

F301.23

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1008－4681(2011)05－0091－03

2011－08－13

張坤玲(1987－)，女，湖南常德人，湖南師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院碩士生.研究方向∶資源與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展.