我國城市化進程中失地農民就業問題:困境與出路

杜 曦

(四川師范大學政治教育學院,成都 610068)

我國城市化進程中失地農民就業問題:困境與出路

杜 曦

(四川師范大學政治教育學院,成都 610068)

隨著我國城市化進程的推進,大量農村集體土地被強制性的征收為城市用地。在征地熱潮中形成的一個龐大的弱勢群體就是失地農民。失地農民的就業問題是關系農民的切身利益、國家的長治久安以及社會主義和諧社會構建的重大課題。目前,失地農民面臨著就業安置難、就業渠道少、就業質量低、就業競爭力弱等諸多就業困境。為此,從制度、心理、能力、市場四個方面分析失地農民就業困難的原因,并提出解決這一困境的對策:加強教育培訓,增強就業能力;完善就業服務,加強就業引導;改革征地機制,創新安置方式;出臺優惠政策,建立保障機制。

城市化;失地農民;征地制度;就業安置

我國自古以來就是一個農業大國,世世代代的農民都依附于土地而生活。土地對農民來說具有特別重要的經濟價值和社會價值。土地是農民的衣食之源,生存之基,發展之本。可以說中國農民問題的實質就是土地問題。近年來,隨著我國城市化不斷發展,城市不斷向農村擴張,導致很多農民失去了賴以生存的土地,出現了大量的失地農民。本文研究的失地農民就是指由于我國城市化發展需要,土地被國家征收但仍保持著農村戶口的農民。失地農民是城市化進程中“種地無田、上班無崗、社保無份”的弱勢群體,面臨著安置補償、轉移就業、社會保障等諸多問題。其中,實現失地農民轉移就業是解決失地農民生存和發展問題的關鍵環節,也是我國城市化進程中亟待解決的重大問題。但是,目前我國理論界和政府相關部門對失地農民問題研究還處于探索階段,特別是對失地農民的就業問題的研究還不夠全面、不夠充分。因此,對失地農民的就業現狀、失業原因、就業出路等問題進行深入而系統的研究,對有效促進失地農民轉移就業,實現城鄉統籌發展和維護農村長期穩定有著重要意義。

一、城市化與農民失地

城市化是指是生產力進步所引起的人類生產和生活方式由鄉村型向城市型轉化的歷史過程。城市化是社會經濟發展和文明進步的重要表現,是衡量一個國家現代化水平的重要標志。城市化是一把雙刃劍,它在促進經濟和社會發展的同時,也深刻改變著土地與農民之間的關系,給農民的生存和發展帶來了巨大的影響。如表1所示,我國的城市化率由1998年的30.4%提高到了2008年的45.7%,增加了15.3個百分點。城市建成區面積從1998年到2008年期間增加了14 915.74平方公里,同時這10年間征地面積達到了14 434.11平方公里。可見,城市建成區面積的增長與征地面積的增加是同步的,城市建設需要的新增用地絕大部分都來源于對農民土地的征收。據國土資源部統計,1987年到2000年期間,全國非農建設占用耕地數量為226.44萬公頃(3 395萬畝)[1]。國土資源部的研究課題《21世紀我國耕地資源前景分析及保護對策》指出,在嚴格控制的前提下,2001—2030年30年間將新占用耕地5 450萬畝[2]99。我國目前人均占有的耕地數量為0.8畝左右(發達地區實際人均耕地面積低于0.7)。也就是說每征收1畝的耕地,就大約會產生1.5個農民失地。據此計算,1987年到2000年期間,因為非農建設占用耕地導致失地的農民約有5 000萬人。預計2001—2030年,將新增失地農民近8 000萬人,這樣到2030年我國失地農民總數可能超過1.3億。

表1 我國城市化與土地征用面積的統計數據

二、失地農民的就業困境

土地對農民來說具有物質生產功能、勞動就業功能和社會保障功能。農民一旦失去了土地,就等于喪失了最基本的生產資料和生活來源。解決失地農民問題的關鍵在于找到失地農民的就業出路,這樣才能從根本上解決失地農民長遠的生存和發展問題。但現階段我國失地農民轉移就業卻面臨著諸多的困境。

(一)就業安置難

我國《土地管理法實施條例》第二十六條對失地農民的安置做了具體的規定,安置方式主要有農村集體經濟組織安置、用地單位安置以及貨幣安置3種。

第一,農村集體經濟組織安置的方式的風險較大。比如集中開發式安置模式,由于農村集體生產經營項目存在權責不清楚,運行不規范、市場化程度低等問題,經營風險較大,一旦出現虧損甚至倒閉的狀況,就會造成農民失地又丟錢。又如農業安置模式在農村集體經濟組織預留地較少的地區難以實施,而且不利于農業的規模化經營。

第二,用地單位安置方式在實際操作中難度很大。一方面,隨著城市建設加快,用于市政建設和公共設施建設等非生產性項目的越來越多,難以提供大量崗位安置失地農民。另一方面,由于市場經濟的競爭機制的日益完善,用人單位對勞動力素質的要求不斷提高。用地單位很難為無一技之長的的失地農民其提供合適工作崗位。

第三,一次性的貨幣安置方式存在很大弊端。這種安置模式是指征地部門將征地補償費用以貨幣形式一次性支付給被征地農民,讓其自謀出路。單一的貨幣補償方式,在執行中存在補償標準不統一、補償程序不透明、補償費用不到位等諸多問題,不同程度損害了失地農民合法權益,也不能解決失地農民長遠生計問題。

(二)就業渠道少

第一,從安置就業來看,2003年廣東、四川、江蘇等地的農村社會經濟調查隊對部分失地農民家庭進行調查表明通過安置方式落實失地農民就業的比重很低。安置比例最高的江蘇省也只有7.8%,另外幾個省的失地農民平均安置率也不到1.8%[3]72。安置就業的方式在實際操作中難以解決日益增多的失地農民就業問題。

第二,從自主創業來看,自主創業對創業者的知識結構、信息溝通、競爭意識等方面的要求較高,對不懂技術,信息閉塞,缺乏開拓市場能力的失地農民來說創業的難度更大,加上向銀行申請小額貸款難,政府減免稅費等優惠政策落實不到位等原因,失地農民自主創業顯得有心無力。

第三,從自謀職業來看,失地農民外出務工的比例很大。首先,農民外出就業選擇面很窄,主要從事簡單重復的體力型勞動。其中制造業的比重最高,占到了35.7%;第二是建筑業,所占比例為20.5%[4]。其次,農民外出就業渠道少,以自發性外出就業為主。由于失地農民獲得就業信息的數量小、質量差,導致就業選擇面小,錯失了許多就業機會。

(三)就業質量低

1.隱性失業問題。失地農民就業形式主要是非正規就業,比如,服務員、清潔工、建筑工等。這些非正規就業一般具有雇傭關系不規范,缺乏用工保障;就業成本較低,流動性大;容易受市場供求影響,失業風險較大等特點,這樣就導致農民工更換職業的情況非常普遍。據相關調查表明,有70.13%的農民工都有調換工作的經歷,其中:有33.77%的人調換工作2～7次,0.65%的人調換工作多于7次[5]。頻繁工作變動表明農民外出就業質量不高,相當一部分處于失業和半失業狀態,隱性失業的現象普遍存在。

2.結構性失業問題。隨著我國產業結構的升級,技能型、專業型人才緊缺與農村綜合能力低下勞動力剩余的矛盾越來越突出。失地農民文化程度低,勞動技能差,競爭意識不強,整體素質難以滿足市場需要。2009年,廣東省初級以上的技術工人緊缺,崗位供求比例是1∶1.2,而普通農民找工作難度較大,崗位供求比例是1∶0.8[6]。一方面企業招工難,招不到想要的人才;另一方面農民工找工難,大量的失地農民找不到工作。失地農民與就業崗位對接難度增加,“有人無崗,有崗無人”并存的結構性失業問題嚴重。

(四)就業競爭力弱

失地農民屬于非自愿轉崗人員,其整體素質甚至低于自主流動的農民工,在市場競爭中明顯處于劣勢地位。失地農民中就業最困難的主要有三類群體:一是大齡失地農民。2008年我國41歲以上的農村勞動力占到農村勞動力總量45.7%[7]。由于年齡偏大,擇業觀念比較保守,掌握新知識、新技能的難度較大,要轉崗就業十分困難。二是文化程度偏低者。2008年我國農村勞動力中文盲和小學文化程度共有20 934萬人,所占比例為39.5%。擁有大專及以上文化程度有648萬人,僅占1.2%。勞動力受教育程度較低,導致其在就業中的學習能力和適應力差,非農就業的成本較大[7]。三是女性勞動力。我國農村女性勞動力所占比例差不多是農村勞動力資源總量的一半。在勞動力成本相同的情況下,由于身體素質不同,用人單位更傾向于雇傭男性勞動力,這樣就使得女性勞動者在競爭中處于弱勢地位。

(五)就業保障差

第一,工資薪酬低,幾乎沒有福利。一是起點低,大多用工單位把最低工資線作為實際支付給農民工的工資標準,有的甚至低于當地的最低工資標準。二是增長慢,據2004年勞動和社會保障課題組相關報告表明:珠三角地區12年來農民工月工資只提高了68元[8]。與物價上漲部分相抵消后,農民工工資實際上是負增長。三是福利少,由于現行的城鄉社會保障制度不均衡、不對接,農民參加社會保險的比例很低,農民參保之后退保率較高,失地農民可以獲得的社會福利呈現為制度性缺失狀態。

第二,用工不規范,勞動權益無保障。一些用工單位為逃避責任,降低用工成本,不愿意與農民工簽訂勞動合同。據勞動和社會保障部2004年對40個城市的抽樣調查表明,農民工勞動合同的簽訂率僅為12.5%。即使簽訂了合同,合同內容也只是單方面強調用工單位權利,規避有關的法律責任。隨意延長勞動時間、無故解雇雇員、拒付加班工資、拖欠基本工資等侵犯農民工權益的事件屢見不鮮。

三、失地農民的就業困境剖析

(一)制度原因

1.征地制度。征地范圍不明確。我國現行的法律對“公共利益”的具體范圍缺乏明確界定,政府自由裁量權較大,導致大量經營性用地打著公共利益的名義征地。目前我國土地征用后的利用率只占征地總數的67%,30%以上處于“批而未征”或“征而未用”的狀態[9]。被征土地的大量閑置,不僅降低了土地使用效率,造成土地資源的嚴重浪費,也剝奪了農民的對土地的使用權和收益權,形成了大量的失地農民。

征地補償標準低。我國現行的征地補償標準是按照土地原有用途的年產值倍數來計算的。該補償標準沒有考慮土地的位置、當地經濟發展水平等影響土地價值的經濟因素。征地補償費用低于土地市場價格,也遠低于土地出讓價格,“低征高賣”的現象嚴重。同時,該征地補償標準缺乏對失地農民的生活保障、就業培訓、自主創業成本的考慮,征地補償費用低于失地農民長遠的生活保障的成本。

2.勞動用工制度。職業選擇歧視導致就業機會喪失。現實中失地農民無法進入主流勞動力市場,受到身份歧視和社會排擠情況十分普遍。大量的收入高、環境好、福利優的首屬勞動力市場的工作崗位只對城市居民開放,農民只能進入次屬勞動力市場,阻礙了失地農民獲得理想職業的可能性,剝奪失地農民部分就業機會。

工資收入歧視導致就業吸引力不夠。次屬勞動力市場上工作崗位的工資收入整體偏低,有的農民工工資收入甚至不能滿足日常生活消費支出。一些用人單位實行歧視性的雙軌用工制,把勞動力劃分為農民工與城市工,造成了同工不同酬、同時不同酬、同崗不同酬的報酬分配格局。工資收入歧視存在,嚴重損害了農民的勞動權益,減弱了失地農民外出就業的動力。

(二)心理原因

失地農民就業意識與市場要求差距較大造成了失地農民就業困難。城郊失地農民因為其區位優勢,不愿屈身于一般性就業,對工作挑肥揀瘦,對勞動報酬期望值較高。新生代的失地農民對職業要求較高,不愿從事工資低、工作累、條件差的工作。“高不成,低不就”的就業觀念和心理因素,使他們錯失了大量的就業機會。另外,相當數量的失地農民有靠政府解決就業問題,要政府安排工作的依賴思想,缺乏尋找工作的積極性、主動性。還有一些失地農民小農意識較強,求穩心態較重,缺乏應對市場競爭的自信心。

(三)能力原因

失地農民文化素質偏低。從一般意義上講,勞動者文化素質越低,從事職業專業化程度也就越低,其工作的可替代性也就越強,就業競爭就越激烈。在我國廣大農村,由于人力資本投資不足,教育基礎設施落后,農民的受教育程度普遍很低,難以受教育程度較高的城鎮勞動力進行公平競爭。這樣就增加失地農民非農就業的風險和不確定性的因素。

失地農民職業技能缺乏。失地農民原本從事的是直接農業生產勞動,大多數失地農民都無一技之長。我國的農村勞動力中接受過初級職業技術培訓或教育的占3.4%,接受過中等職業技術教育的僅占0.13%,而沒有接受過技術培訓的竟高達76.4%[10]。專業技能缺乏導致失地農民難以適應工業化程度較高企業的用工需求,成為制約失地農民實現就業的一大瓶頸。

(四)市場原因

隨著城市進程的加快,城市人口也迅速增加,城市就業面臨嚴峻挑戰。目前城鎮勞動力市場上待業人數龐大,包括城鎮下崗職工、轉業退役軍人、大中專畢業生等待業群體。2009年,城市下崗失業人員約有830萬,大中專畢業生約有610萬人,加上2008年尚未落實就業的150多萬,城鎮本身的待業人數將達到1 500多萬人。而我國城鎮新增就業崗位每年大約900多萬,且不考慮失地農民和其他農村剩余勞動力的就業需求,城鎮就業崗位缺口就已經達到600多萬[11]。另外,在2008年金融危機帶來的經濟下滑、投資減少、出口下降的沖擊下,勞動力市場拉動就業能力進一步減弱,一定程度上對新增失地農民就業產生擠壓效應。面對競爭激烈、供大于求的城市就業市場,失地農民將面臨著前所未有的就業壓力。

四、失地農民就業出路的政策建議

(一)加強教育培訓,增強就業能力

建立失地農民就業培訓體系。一方面,要以市場需求為導向,結合企業的用工要求,有針對性開展培訓。使失地農民掌握實用技術,提高勞動技能。另一方面,要根據失地農民的意愿、性別、愛好等的實際情況進行培訓,因材施教,提高培訓效率。通過建立“市場引導培訓、培訓促進就業”的就業培訓體系,讓失地農民真正掌握實用的職業技能,提高轉崗就業能力。

建立失地農民就業培訓基地。要充分利用公共資源,由勞動保障部門、農業部門等有關部門牽頭,以職業教育中心、農技推廣中心等單位為載體,建立培訓基地。要充分利用市場機制,支持民辦培訓機構或企業直屬培訓機構參與進來,加強與企業的聯系,形成訂單式的就業培訓,滿足企業用工需求。

(二)完善就業服務,加強就業引導

搭建就業服務平臺,建設就業信息網絡。成立鄉鎮就業服務中心,并撥付專項經費,配備專職工作人員,搞好就業服務工作。建立失地農民和用工單位信息聯網機制,及時對就業信息進行收集、整理、發布及反饋,使之成為失地農民和用工單位溝通的橋梁。定期舉辦失地農民專場招聘會,積極開展對外勞務服務與輸出,增加失地農民就業機會。

引導失地農民轉變就業觀念,有效推進其就業和創業。通過職業講座、就業培訓、輿論宣傳等方式,幫助失地農民形成正確就業觀念。引導失地農民破除“等、靠、要”消極思想和“高不成、低不就”就業觀念,提升農民自主就業的意識。引導失地農民擯棄安貧樂道、固步自封的小農意識,培養積極開拓、敢于嘗試的創業精神。

(三)改革征地機制,創新安置方式

明確界定“公共利益”的界限,嚴格控制強制征地的范圍。國家重大建設項目用地、國防軍事用地、國家機關及公益性事業研究單位建設用地、公共交通、水利、環保、能源、教育等公共事業用地,應當屬于公共利益征地范圍。工業用地,商業、旅游、娛樂等經營性用地應當排除在國家征地范圍之外。嚴防非法占用耕地的圈地行為,杜絕借公共利益之名,行謀利斂財之實的濫用征地權的行為。

適度提高補償標準,擴大征地補償范圍。改變以土地的原用途為標準的補償方式,按市場經濟規律進行補償。征地補償標準不僅要考慮土地原有的使用價值,還要體現被征土地現有的市場價值。征地補償范圍不僅要包括因土地使用權的喪失而給農民造成的直接損失,還要考慮土地的保障功能、就業功能的喪失給農民帶來的間接損失。從而體現被征土地的生產資料的和生活保障的價值,保證失地農民生活水平不降低,長遠生計有保障。

創新征地安置方式,妥善安置失地農民。除傳統的招工安置、一次性的貨幣安置外,不同地區應當因地制宜,因人而異,創新安置方式,妥善安置失地農民。形成以安置促就業,以就業促發展的安置機制。比如成都市高新區采取的“住房保障+社會保險”安置模式、上海浦東新區采取“貨幣補償+社會保障+就業服務”安置模式等都是很好的嘗試,也取得了不錯的效果[12]。

(四)出臺優惠政策,建立保障機制

1.實行積極的就業促進政策[13-15]。強化地方政府的就業服務功能,落實失地農民就業安置責任。地方政府應當積極拓寬失地農民就業渠道,開發路橋梁維護、公共場所保潔等公益性就業崗位,為失地農民創造更多的就業機會。充分利用當地資源優勢,發展特色農業,挖掘農業內部消化能力,帶動失地農民就地就業。加強與勞動力輸入地區的企業的勞務合作,通過勞務輸出的方式實現失地農民異地就業。

實施積極的創業扶持政策,鼓勵失地農民自主創業,以創業帶動就業。政府應當將失地農民納入創業扶持政策范圍,在小額貸款、稅費減免、技術指導等方面給予扶持和傾斜。對失地農民自主創業,相關部門要簡化登記手續,提高辦理效率,讓失地農民享受相關優惠政策,促進失地農民自主創業和自謀職業。

2.建立失地農民就業保障機制[16-19]。建立城鄉統一的就業保障制度。深化戶籍制度改革,打破城鄉分割的勞動力市場,實現城鄉統籌就業。消除失地農民進城就業的體制性障礙,使得失地農民在接受職業選擇、就業服務、就業信息等方面享受與城鎮居民平等的政策待遇。

建立失地農民失業救助體系。建設失地農民信息統計數據庫,對失地農民進行失業登記,以此作為提供失業救助的主要依據。有效整合社會資源,重視發揮非政府的民間組織對失地農民的救濟作用。通過失地農民失業救助制度,對失地又失業的農民在一定期限進行失業救濟,保障其基本的生活需求。

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(責任編輯鄺坦勵)

Amploym ent of Landless Peasants in the Process of Urban ization in China:Predicament andWay Out

DU Xi

(School of Political Education,Sichuan Nor malUniversity,Chengdu 610068,China)

W ith the advance of the urbanization process in China,a large number of rural collective land are levied for urban using land.A large vulnerable group is formed in the land boom that is landless peasants.Employment of landless peasants is related to the immediate interests of peasants,the country’s long-term stability and the building of a socialist harmonious society.Currently,the landless peasants face the predicament of difficult job placement,few channels of employment,low quality of employment,and weak competition in employment.In this article,the reasons for the difficulties of employment are analyzed from the four aspects of the system,mental,capacity and market.Finally, this article attempts to find solutions to employment difficulties for landless peasants.

urbanization;landless peasant;land-levying system;employment placement

F240

A

1674-8425(2011)02-0031-06

2010-10-23

杜曦,女,四川樂山人,碩士研究生,研究方向:社會主義經濟理論與實踐。