在探索中成長 在發展中騰飛

王保民

在探索中成長 在發展中騰飛

王保民

2011年是《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域法》）頒布十周年，十年來，在國家海洋局和省委、省政府的正確領導下，河北省以海洋功能區劃、海域權屬管理、海域有償使用三項制度為核心，不斷加大海域管理工作力度，不斷提高依法行政水平，依法用海觀念深入人心，海洋資源保障能力顯著提高，海洋經濟綜合實力不斷增強。

海域管理法制化進程不斷加快

2001年《海域法》頒布以前，河北省海域管理主要依據《河北省海域管理條例》和《國家海域使用管理暫行規定》，法制化進程緩慢。《海域法》頒布后，河北省加大海洋法規體系建設力度，2004年省政府出臺了《河北省關于進一步加強海洋管理工作的若干意見》，2006年省人大修訂了《河北省海域使用管理條例》。2006年，河北省提出建立完善海洋法規、規劃、管理、服務“四個體系”的要求后，海洋法規體系建設進一步加快，先后在海陸分界和潮間帶使用管理、海域使用金征收管理、海域使用申請審批、海域使用權招標拍賣、建設項目用海預審、圍填海計劃管理、建設用海控制標準管理、海域使用退出機制、用海與用地管理銜接等方面制定實施了多項管理辦法，市、縣海洋管理部門也在海域招標拍賣、海籍管理、養殖用海管理等方面制定了相關意見，全面提高了海域管理工作的法制化、制度化、規范化水平。

海洋功能區劃制度作為海域管理的核心制度之一，是海域管理的科學依據，也是海域管理的法律依據。1998年國家海洋局開展大比例尺海洋功能區劃編制時，海洋功能區劃能否得到較好的執行，在許多人心中存有疑問。《海域法》頒布后，隨著海域管理工作的不斷推進，海洋功能區劃制度逐步完善，在海洋管理工作中的作用日益增強。一是在海域管理中的剛性約束作用不斷增強。海洋功能區劃是海洋管理的重要依據，河北省在海域使用審批中實行海洋功能區劃的一票否決制，對不符合海洋功能區劃的用海項目，一律不予通過海域使用論證，一律不予通過用海預審，一律不予受理審批，海洋功能區劃在海域管理中的剛性約束作用不斷增強。二是在涉海管理中的地位不斷提升。《海域法》確立了海洋功能區劃的法律地位，國務院批準實施省級海洋功能區劃則加大了海洋功能區劃在協調行業用海關系中的力度。目前，海洋功能區劃已逐步成為河北省各涉海部門編制涉海行業規劃的重要依據，各涉海行業規劃在海域使用規模、海洋空間利用方向、海洋環境保護目標等方面全部與海洋功能區劃進行了銜接。2006年河北省海洋功能區劃經國務院批準實施后，2009年開展了新一輪區劃的編制工作，現已通過國家海洋局組織的專家評審，市級海洋功能區劃也正著手新一輪的編制工作，省、市兩級海洋功能區劃體系健全，有效地促進了海域資源的節約集約利用和優化配置，有力保障了海洋經濟的可持續發展。

海洋綜合管理能力不斷加強

《海域法》頒布前，河北省雖本著“先管理再規范”的原則在港口、電力、油氣、養殖行業實現了重點突破，但也僅僅局限在部分重點項目，沒有實現對所有行業用海的全面管理，海域管理推進難度很大。究其原因，一是海域管理法律層次不高。《河北省海域管理條例》作為地方性法規，與涉海的《中華人民共和國漁業法》等法律相比，社會認可程度低。二是海域的所有權性質不明晰。由于缺少上位法的支持，沒有從法律上充分明確海域所有權完全屬國家所有的性質。三是海域使用權的取得與流轉缺少市場化運行機制。在當時的海域使用權管理中只有依申請出讓、轉讓、出租三種形式，對于招標拍賣、抵押、變更、繼承等市場化取得與流轉沒有作出規定。四是養殖用海多頭管理。在養殖用海方面，海域管理與漁業管理在權屬概念上法律界定模糊，在養殖用海到底是應該辦理海域證還是養殖證的問題上，海洋部門和漁業部門一直存在分歧。五是海域管理配套制度建設不完善。在當時的海域管理法規制度中沒有確立海域管理的核心制度，缺乏進行海域綜合管理的配套制度與手段。

《海域法》頒布后，較好地解決了以上問題，在此基礎上，河北省以海域權屬和有償使用管理為中心，全面推進海域管理工作，海洋綜合管理能力不斷提高。

一是“無序、無度、無償” 使用海域現象得到根本改變。2000年以前，河北省部分海域開發秩序混亂，資源掠奪式開發情況較多，多年累計征收海域使用金僅940萬元，海域無序、無度、無償現象較為嚴重。《海域法》的實施使河北省海域開發步入良性發展軌道，海洋資源可持續利用水平得到極大提高，主要海洋產業產值增速提高到23.9%，是《海域法》頒布前的兩倍；2010年，全省批準用海面積11936公頃，設立海域使用權1227宗，征收海域使用金61562萬元，分別是2001年的8.5倍、37.2倍和38.5倍，海域使用“三無”現象得到根本改變。二是依法用海管海成為全社會共識。《海域法》頒布后，河北省認真宣傳貫徹《海域法》，加大海域管理力度，不斷推進海域管理各項工作。2005年，以“全國百縣示范工程”建設為契機，通過開展養殖用海普查登記專項執法，使示范縣養殖用海確權發證率和登記率達到100%，非示范縣發證率和登記率達到95%以上。在解決養殖用海這個“老大難”問題以后，“十一五”期間，河北省逐步將各類用海全部納入海域管理，依法用海已成為各級政府和廣大用海者的共識。三是海洋資源保障能力不斷增強。2006年，完全依托填海造地發展起來的曹妃甸工業區被列為國家級循環經濟示范區，新增用海需求日益增多。為緩解用海矛盾，在國家海洋局的大力支持下，河北省曹妃甸新區和渤海新區的三個區域建設用海總體規劃先后得到國家海洋局的批復，涉及總面積428.1平方千米，其中可圍填海面積達290.52平方千米。2010年全省海域使用面積11936.63公頃，有力地保障了沿海地區經濟社會的平穩較快發展。四是海域管理基礎工作不斷夯實。《海域法》實施后，河北省先后組織開展了河北省海域使用清查整頓、海域勘界、海洋資源調查與評價、養殖用海普查登記、海籍調查等基礎工作，既查清了河北省海洋資源和海域使用家底，為科學管海用海提供了有力依據，又鍛煉了一批海洋科技隊伍，為提高河北省海洋管理的科技支撐能力奠定了堅實基礎。五是海域管理的科學水平不斷提升。為提高海域管理的科學水平，根據國家海洋局統一部署，2006年，河北省開展了海域使用動態監視監測系統建設工作，現已建成一個省級和三個市級海域使用動態監管中心，開展了用海權屬數據和全省衛星遙感數據信息化處理、用海權屬項目核查和監測等工作，實現了對海域的動態化實時管理。六是海域使用權市場化出讓工作逐步推進。2004年，灤南開展了海域使用權拍賣出讓試點，5宗用海總面積141.9公頃、期限3.5年的使用權，最后以185萬元的高價成交，創河北省養殖用海拍賣價的新高。2009年，河北省海洋局制定下發了《河北省海域使用權招標拍賣出讓管理辦法》，海域使用權招標、拍賣工作穩步推進。

海域集約節約利用水平不斷提高

《海域法》頒布以來，隨著海洋開發熱潮的興起，河北省海域使用主要集中于交通、漁業、鹽業、旅游等傳統產業的現象逐步改變，各類用海迅速增加，依托填海造地進行的大規模工業和城鎮建設迅猛發展，這就要求必須轉變管海用海方式。近年來，河北省海洋局結合河北實際，積極探索，通過實行“1＋3＋1”的模式加強建設用海管理，即圍繞一個核心、采取三項措施、強化一個機制，海域集約節約利用水平不斷提高。

一是以計劃指標管理為核心，有效控制圍填海總量。通過計劃指標來控制圍填海總量，既可以避免盲目圈占海域，又能促進海域集約節約利用，是圍填海管理的核心內容。2010年實行計劃指標管理以來，地方政府主動對建設用海項目進行排序，確保大項目、好項目用海需求，淘汰盲目圈占和粗放利用海域的項目，建設用海單位面積投入實現較快增長。曹妃甸新區建設用海項目平均投資強度由每公頃2877萬元提高到4307萬元。二是通過加強用海預審、嚴格工業項目建設用海控制指標管理、引導項目向園區集聚等三項措施，提高海洋開發利用水平。建設項目用海必須進行預審，對不符合海洋功能區劃等相關規劃，不符合國家產業政策、用海政策的項目，一律不予通過預審；對項目用海的必要性，項目用海選址、方式、面積、期限的合理性，進行認真審查，保證項目質量。對工業項目建設用海控制標準進行嚴格管理，按照集約節約用海的要求，強化投資強度、容積率、建筑系數等項目用海標準，達不到標準的不得通過用海預審、不批準項目用海。通過制定有針對性的規劃、計劃、政策，引導項目向園區集聚，促進園區建設，推進布局集中、用海集約、產業集聚。三是實行用海退出機制，避免海域閑置浪費。建立了用海單位承諾制度，用海單位申請填海造地項目時必須提交建設用海承諾書，明確承諾違約后應承擔的責任；對連續二年以上未開發使用海域且無正當理由的，由原批準機關注銷海域使用權證書，無償收回海域使用權。通過采取這些措施，有效避免了盲目圈占海域等問題的發生，推動了建設用海由粗放向節約集約轉變。目前，河北省國家級開發區建設用海投資強度達到每畝250萬元以上，省級開發區超過每畝200萬元，保證了80%以上的用海項目進入重點園區。

綜上所述，《海域法》實施以來，河北省海域工作取得了長足進展，有效促進了地方經濟社會的可持續發展。今后一段時期，海域管理工作面臨經濟發展調結構、轉方式的壓力與動力，河北省各級海洋管理部門將在國家海洋局的正確領導下，繼續貫徹執行好《海域法》，不斷加大海域綜合管理力度，積極推進海域管理各項工作，努力為建設經濟強省、和諧河北作出更大貢獻。