無政策難成功
——煤制油產(chǎn)業(yè)化期待國(guó)家政策扶持

□羅佐縣

無政策難成功
——煤制油產(chǎn)業(yè)化期待國(guó)家政策扶持

□羅佐縣

我國(guó)煤制油的發(fā)展歷程

新中國(guó)成立以來，我國(guó)煤制合成油事業(yè)的發(fā)展大體經(jīng)歷了四個(gè)階段。

第一個(gè)階段是1949年至1967年。這一時(shí)期我國(guó)發(fā)展煤制油主要是出于應(yīng)對(duì)帝國(guó)主義對(duì)我國(guó)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)封鎖造成的石油短缺問題。1949年新中國(guó)成立后，在錦州恢復(fù)和擴(kuò)建原來的煤制油生產(chǎn)裝置，并于1951年出油，1959年產(chǎn)量達(dá)到4.7萬噸，這在當(dāng)時(shí)來說已經(jīng)非常不容易了，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出了一定的貢獻(xiàn)。只是因?yàn)?959年我國(guó)發(fā)現(xiàn)了特大型油田大慶油田，緩解了石油供應(yīng)壓力，煤制油的步子也隨之慢了下來，到了1967年錦州的合成油全面停產(chǎn)。

第二個(gè)階段是1968年至1980年，這一時(shí)期基本屬于煤制油的停滯期，國(guó)內(nèi)的能源工業(yè)在這一方面基本沒有什么作為。

第三個(gè)階段是1980年至1990年，這一時(shí)期可將其稱為恢復(fù)期。主要特征是上世紀(jì)80年代初恢復(fù)了煤制油技術(shù)的研發(fā)，到80年代末90年代初完成了工業(yè)中試和工業(yè)試驗(yàn)并生產(chǎn)出合格產(chǎn)品。

第四個(gè)階段是上世紀(jì)90年代至今，這一時(shí)期煤制油進(jìn)入了快速發(fā)展階段，一批科研項(xiàng)目取得重大突破，煤制油生產(chǎn)的核心技術(shù)——催化劑技術(shù)在我國(guó)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，為日后產(chǎn)業(yè)化推廣奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。截至目前，內(nèi)蒙古的伊泰集團(tuán)、山西的潞安煤礦以及神華集團(tuán)三家企業(yè)基本主導(dǎo)了我國(guó)的煤制油產(chǎn)業(yè)。民營(yíng)企業(yè)伊泰集團(tuán)是新時(shí)期煤制油產(chǎn)業(yè)的開路先鋒，該公司2006年在內(nèi)蒙古投資建設(shè)年產(chǎn)16萬噸的煤制油示范裝置，之后潞安煤礦和神華集團(tuán)及時(shí)跟進(jìn)，成為推動(dòng)我國(guó)煤制油工業(yè)的“三駕馬車”。

政策出臺(tái)：三次叫停與三項(xiàng)規(guī)劃

由于國(guó)內(nèi)尚無大規(guī)模煤制油產(chǎn)業(yè)化的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，加上煤制油產(chǎn)業(yè)化苛刻的運(yùn)行條件，綜合考慮環(huán)境、資源的承載能力等因素，國(guó)家發(fā)改委在面對(duì)“井噴”的投資態(tài)勢(shì)時(shí)，于2006年7月及時(shí)出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)煤化工項(xiàng)目建設(shè)管理和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》，要求各地審慎對(duì)待煤制油項(xiàng)目的上馬，不再批準(zhǔn)年產(chǎn)規(guī)模在300萬噸以下的煤制油項(xiàng)目。除神華、兗礦和潞安的煤制油項(xiàng)目外，其他煤制油項(xiàng)目暫停。該《通知》的出臺(tái)是進(jìn)入21世紀(jì)后國(guó)家對(duì)煤制油項(xiàng)目的第一次“叫停”。

同年9月份，發(fā)改委又表示，鑒于煤炭液化項(xiàng)目技術(shù)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)大，裝置之間技術(shù)關(guān)聯(lián)復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)效益受項(xiàng)目規(guī)模及原油價(jià)格波動(dòng)影響非常顯著，且需水資源條件保障，在國(guó)家煤炭液化發(fā)展規(guī)劃編制完成前，暫停煤炭液化項(xiàng)目核準(zhǔn)。在神華在建項(xiàng)目建成前，非經(jīng)許可暫不批準(zhǔn)其他企業(yè)引進(jìn)煤炭液化技術(shù)和項(xiàng)目。可以將其理解為第二次“叫停”。

2008年9月4日，發(fā)改委再次下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)煤制油項(xiàng)目管理有關(guān)問題通知》，指出除神華已開展的煤直接液化項(xiàng)目可繼續(xù)開展工作外，神華與南非沙索公司合作的煤間接液化項(xiàng)目需在認(rèn)真進(jìn)行可行性研究的基礎(chǔ)上按照程序報(bào)批，未獲批準(zhǔn)前不得擅自開工。除上述項(xiàng)目外，一律禁止實(shí)施其他煤制油項(xiàng)目，這是發(fā)改委第三次“叫停”煤制油項(xiàng)目。

然而對(duì)于煤制油項(xiàng)目，政府并不是一味持否定態(tài)度。在三次叫停煤制油項(xiàng)目之時(shí)，政府同時(shí)出臺(tái)了幾部鼓勵(lì)煤制油產(chǎn)業(yè)發(fā)展的文件，充分說明政府對(duì)煤制油產(chǎn)業(yè)發(fā)展持審慎積極的態(tài)度。

2007年1月出臺(tái)的《煤炭工業(yè)“十一五”規(guī)劃》指出，今后要開發(fā)煤基液體燃料，推進(jìn)煤液化示范工程建設(shè)。

2007年4月出臺(tái)的《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》再次要求煤炭液化示范工程穩(wěn)步推進(jìn)。

2009年出臺(tái)的《石化產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》提出要抓好煤制油示范工程建設(shè)，探索煤炭清潔化利用途徑。

激活政策潛力，助推煤制油駛上快車道

當(dāng)前已出臺(tái)的三項(xiàng)規(guī)劃和三項(xiàng)通知雖然對(duì)煤制油產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有一定的扶持和規(guī)范，但尚未建立科學(xué)的政策體系。在目前的形勢(shì)下，科學(xué)論證，集思廣益，建立符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的政策體系非常必要。據(jù)媒體報(bào)道，目前《煤化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》和《煤化工產(chǎn)業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》的基本框架已出臺(tái)，均涉及煤制油。但由于在征求意見過程中存在一些爭(zhēng)議，導(dǎo)致正式文件遲遲未出臺(tái)。筆者以為，兩項(xiàng)政策的出臺(tái)至少需要解決以下幾個(gè)方面的關(guān)鍵問題：

一是為煤制油產(chǎn)業(yè)“正名”。煤制油在發(fā)展過程中不時(shí)能聽到反對(duì)的聲音。持反對(duì)意見者的主要理由是我國(guó)水資源比較缺乏，煤制油需要消耗大量水資源，不符合我國(guó)國(guó)情。同時(shí)煤制油生產(chǎn)過程中要排放大量二氧化碳，與節(jié)能減排的目標(biāo)相悖。不得不承認(rèn)，對(duì)煤制油持否定態(tài)度者的意見是合理和中肯的。但從發(fā)展的角度看，我國(guó)石油產(chǎn)品自供能力有限，煤炭資源相對(duì)豐富，把一部分煤炭通過相應(yīng)的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)手段變成能夠替代以石油為原料煉制的成品油符合發(fā)展方向，符合能源供應(yīng)多元化的要求，有助于降低石油供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，總體看來利大于弊。因此，在制定政策時(shí)首先要明確發(fā)展煤制油的戰(zhàn)略意義。

二是出臺(tái)相關(guān)的配套政策，重視水資源循環(huán)利用和碳減排兩大制約煤制油產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵問題。如前所述，強(qiáng)調(diào)發(fā)展煤制油的示范工程對(duì)煤制油產(chǎn)業(yè)化非常重要，但要實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的發(fā)展，僅靠示范工程顯然是不夠的。示范工程是手段，不是目的。在對(duì)煤制油產(chǎn)業(yè)持肯定態(tài)度的基礎(chǔ)上，做好規(guī)劃，出臺(tái)相關(guān)的配套政策至關(guān)重要。規(guī)劃方面，堅(jiān)持因地制宜，以資源為導(dǎo)向的同時(shí)應(yīng)堅(jiān)持規(guī)模經(jīng)營(yíng)、集約發(fā)展。具體而言，在制定煤制油產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時(shí)需要防止一哄而上和遍地開花，無序上馬必然導(dǎo)致的資源低效利用。政策方面，需要解決好煤制油產(chǎn)業(yè)的水資源消耗問題，這一點(diǎn)可以借鑒南非沙索公司的經(jīng)驗(yàn)，大力發(fā)展循環(huán)水資源利用技術(shù)，促進(jìn)清潔生產(chǎn)。同時(shí)盡快出臺(tái)碳稅政策，將二氧化碳捕集減排視為一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)去發(fā)展，打造一條龍，實(shí)現(xiàn)煤制油產(chǎn)業(yè)與二氧化碳驅(qū)油的有效鏈接，拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈。二氧化碳捕集和封存若能產(chǎn)業(yè)化推進(jìn)，必然可以有效解決煤制油過程中大量二氧化碳排放問題。

我國(guó)煤制油產(chǎn)業(yè)政策表

三是建立煤制油產(chǎn)業(yè)化長(zhǎng)效機(jī)制。從目前煤制油產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程看，除資源、環(huán)境等因素外，油價(jià)波動(dòng)也是影響其進(jìn)程的重要因素之一。由于受政治、經(jīng)濟(jì)、自然等因素影響，油價(jià)波動(dòng)已成為常態(tài)。如果油價(jià)過低，導(dǎo)致成品油的生產(chǎn)成本低于煤制油的生產(chǎn)成本，煤制油產(chǎn)業(yè)顯然就會(huì)失去競(jìng)爭(zhēng)力。經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生之前，國(guó)際油價(jià)一路上揚(yáng)，煤制油的投資熱情曾一度被喚起就是例子。因此在煤制油產(chǎn)業(yè)化初期，對(duì)其建立保護(hù)機(jī)制是必要的。一方面要通過政策調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)煤制油清潔生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)資源綜合利用，提高經(jīng)濟(jì)效益，培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)內(nèi)功；另一方面，可以通過補(bǔ)貼、稅收等經(jīng)濟(jì)政策杠桿對(duì)其進(jìn)行扶持，待其實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、基地化且具備了較強(qiáng)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力之后再予以取消政策優(yōu)惠。南非沙索公司可以說是煤制油產(chǎn)業(yè)的一個(gè)標(biāo)桿。我國(guó)的資源結(jié)構(gòu)同南非比較類似，富煤少油，借鑒南非的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮政策的強(qiáng)勢(shì)引導(dǎo)作用應(yīng)該是可行的。