縣級政府行政服務中心績效分析與改善對策
——以浙江臨安市行政服務中心為例

楊運姣，侯經川，黃曉明

（1.浙江農林大學天目學院，浙江臨安311300；2.華東師范大學商學院，上海200241；3.臨安市行政服務中心，浙江臨安311300）

縣級政府行政服務中心績效分析與改善對策
——以浙江臨安市行政服務中心為例

楊運姣1，侯經川2，黃曉明3

（1.浙江農林大學天目學院，浙江臨安311300；2.華東師范大學商學院，上海200241；3.臨安市行政服務中心，浙江臨安311300）

通過轉變服務理念、完善服務制度、創新服務方式，近年來縣級政府行政服務中心在提升公共服務質量和效率、預防腐敗方面取得顯著成效。但是，縣級政府行政服務中心仍然在法律地位界定、“審批職能歸并”改革、“網上審批”推進等方面面臨深層次的矛盾與尷尬，嚴重制約了“服務型政府”的建設進程。為此，須借鑒“新公共服務理論”，以公民（社會）需要為邏輯起點，從法律制度建設、審批機制創新、組織文化培育等方面全方位系統地推進改革深入，提高政府對公民需要的回應性，彰顯政府服務職能。

行政服務中心；績效；公民需要

為切實轉變政府職能，在2001年國務院下發《關于行政審批制度改革實施意見的通知》后，全國各地陸續開始成立行政審批服務中心。作為行政審批制度改革的產物，行政服務中心建設尚有諸多不完善不明朗之處，尤其在改革向縱深推進過程中，行政服務中心發展面臨諸多深層次的矛盾與尷尬。2010年9月19日，溫家寶在全國依法行政工作會議上提出，要“規范和發展各級各類行政服務中心，對與企業、社會和人民群眾密切相關的行政管理事項，要盡可能納入行政服務中心辦理，優化工作流程，改善服務質量，提高服務效率，降低行政成本”。[1]如何根據中央會議精神，進一步規范和發展行政服務中心，是地方政府及學者思考和關注的重大問題之一。從現有文獻來看，關于行政服務中心的研究主要集中在：一是行政服務中心成立的價值與發展走向；二是行政服務中心績效的追蹤調查。總的來說，這方面的研究深入縣級政府行政服務中心的觀察并不多見。

本文以浙江省臨安市行政服務中心作為實地調研對象。臨安市行政服務中心最初名為行政審批辦理中心，成立于2001年12月，是臨安市政府的派出機構，臨安市編委以臨編【2001】101號文明確了中心工作職責和管理權限。2008年，依據杭政辦函【2008】384號文件更名為行政服務中心。接下來，本文將以臨安市行政服務中心為例，采用實證研究的方法綜合評價縣級政府行政服務中心的運行績效，并據此提出進一步規范和發展縣級政府行政服務中心的政策建議。

一、縣級政府行政服務中心建設取得的成效

經過多年的建設與改革，在政府自身改革和公眾需求的推動下，縣級政府行政服務中心建設取得了一系列成效。

（一）多輪審改促進了政府治理模式由“管理型”向“服務型”的轉變。

行政服務中心設立以來，縣級政府審批工作由分散審批向集中審批，由無限時審批向即時承諾審批，由部門內分塊審批向部門授權整合審批，由分散收費向集中收費轉變。

如臨安市行政服務中心在上級的部署指導下，多次改革審批制度。目前臨安市行政許可事項、非行政許可事項分別為368項、557項，削減各類審批事項達30%以上；同時四環“并聯審批”等一批改革舉措相繼實施，產生實效。經過改革，審批項目設置不斷優化，審批程序不斷簡化，審批效率不斷提高。中心近五年受理和辦理事項的件數呈較大上升趨勢（詳見表一），這一方面是職能部門審批事項授權窗口不斷增加的結果，另一方面也是審批提速提質提效在受理、辦理事項數量上的反映。

表一 臨安市行政服務中心近五年受理、辦理事項統計表年份

多輪審改的實行，有效推動了傳統審批模式中存在的審批程序復雜、審批效率低下等問題的解決；還形成了保障和提升審批效率和服務水平的新的體制機制，審批更透明高效了，群眾辦事更方便快捷了，有效地促進了政府行政由“管理型”向“服務型”轉變。

（二）多項制度實施有效促進了群眾“辦事難”的破解。

為了方便群眾辦事，行政服務中心不斷完善制度體系，形成了“五制辦理”、“五件管理”、“八公開程序”①“五制辦理”：直接辦理制、承諾辦理制、聯合辦理制、負責辦理制、明確答復制；“五件管理”：即辦件、退回件、補辦件、承諾件、聯辦件管理；“八公開程序”：公開服務內容、政策依據、申報條件、辦事程序、申報材料、承諾時限、收費標準、收費依據。等制度。

眾多制度互相銜接和補充，形成了基本覆蓋行政服務領域的制度體系，為方便群眾和企業辦事提供了強有力的、長期的制度保障。以前必須到不同的部門跑“審批”，還不一定有人在，耗時又耗力。現在行政服務中心是“一樓式辦公、一站式服務、一窗式收費”，集中受理、限時辦結，辦事情方便多了，以前一兩個月甚至更長時間才能辦好的事項，現在一般3～10個工作日就辦好了。

此外，行政服務中心按照“自愿委托、無償代辦、全程服務、高效合法、上下聯動、配套改革”的原則，向符合地方產業導向的固定投資項目以及公共服務項目推出了代辦服務制。通過提供代辦服務，行政服務中心以主動高效的服務很大地方便了業主，也積極地推動了地方優質投資軟環境的建設。

（三）多項舉措有效預防了審批與招投標領域腐敗的發生。

行政服務中心“政務公開、陽光操作、接受監督”的工作模式為預防審批領域的腐敗提供了天然屏障，形成了包括群眾監督、監察監督、電子監控、個人自律等在內的全方位監控，過去難以控制的“暗箱操作”現象逐漸失去市場，部門“尋租”和“不作為、亂作為”等不良現象得到有效治理。此外，中心還將各部門的審批收費納入到政府指定的統一的銀行賬戶，并實行行政事業性規費“即辦即減”，從而有效制止了審批“亂收費”和“搭車收費”的現象。因此，行政服務中心對于從源頭上預防和治理腐敗產生了積極效果。

在公共資源交易與招投標管理方面，行政服務中心通過采用網上招投標、市場準入制度、二次平均合理低價評標法等措施推動和規范招投標工作，一方面，較好地整合了招投標相關資源，確保了招投標市場的公平、公正、透明、有序，極大地提高了公共資源使用效率。以臨安市行政服務中心為例，從表二可以看到，公共資源交易平臺交易范圍越來越大，同時通過引入市場機制，節約大量公共資金，推動了政府增收節支目標的實現。另一方面，也有效預防和控制了招投標領域的腐敗問題的發生。

表二 臨安市行政服務中心公共資源交易中心2006-2010年政府采購統計表

（四）“網上行政服務中心”建設推動了行政服務方式變革。

“網上行政服務中心”建設是政府審批服務現代化的重要舉措，具備信息全面、操作便捷、公開透明的優勢，能夠使群眾辦理各項審批手續更加方便、快捷、高效。“網上行政服務中心”的開通運行，使個人和企業不僅可以在網上了解自己要辦理事項的相關信息，還能直接在網上虛擬服務大廳申請辦理。在服務項目上，除了政府服務外，還引入了公共事業單位提供的服務。在事項辦理上，以電子報件為基礎，全面實現事項的在線申報、跟蹤和查詢，注冊用戶賬務信息的整合和個人信息的自我管理，有效消除多口數據采集和重復填表的麻煩。在工作模式上，推行“外網受理、內網辦理、外網反饋”，外網服務于公眾，向公眾直接承接服務請求并及時反饋服務結果；內網服務于職能部門，承擔審批任務的各執行部門信息共享、政務協同。“網上行政服務中心”通過網上申報、數據交換、網上預審、網上審批和在線查詢等業務的一體化運行與統一式管理，使用戶“足不出戶”就可以在網上一攬子解決問題，享受真正的“一站式服務”。

二、縣級政府行政服務中心發展面臨的困境

在總結縣級政府行政服務中心建設成效的同時，還必須清醒認識行政服務中心面臨的發展困境。這些困境直接制約了縣級政府行政服務中心功能發揮，并最終影響“服務型政府”建設進程。

（一）行政服務中心法律地位不明確。

我國行政服務中心成立、運行的主要依據是《行政許可法》第26條關于聯合辦理的規定。①第26條規定：“行政許可需要行政機關內設的多個機構辦理的，該行政機關應當確定一個機構統一受理行政許可申請，統一送達行政許可決定。行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉告有關部門分別提出意見后統一辦理，或者組織有關部門聯合辦理、集中辦理。”事實上，該條法律僅是關于聯合辦理的規定，并沒有對行政服務中心的設置作出直接、明確的規定。“各地從實踐需要出發而創設行政服務中心，是對法律涵義的拓展”。[2]（p45-47）許多地方的行政服務中心之所以能在很短時間內建立并運行，得力于當地政府的強制命令和行政干預。這種做法在一定時間內對破除阻力、推動改革是行之有效的，但如果強力推動這一做法的領導未能建章立制固化改革成果，那么一旦他們卸任或工作重心轉移，辦事大廳流于形式就不可避免。可以看出，行政服務中心的存在和發展還缺乏有效的法律性依據和制度性保障。

從臨安市行政服務中心來說，盡管浙江省政府出臺了《行政服務中心管理辦法（試行）》，但沒有賦予行政服務管理機構明確的職責權限。2001年臨安市編委以臨編【2001】101號文明確了中心工作職責和管理權限；2005年又以臨編【2005】23號文進一步明確了中心職能配置內設機構和人員編制。可以看出，臨安市行政服務中心這一困境雖得到緩解，但仍沒有得到徹底解決。

（二）行政審批程序性法律法規不健全。

《行政許可法》只是對行政許可的設定、實施機關、實施程序、費用、監督檢查和法律責任做出原則性的規定。目前，仍缺乏行政程序法律法規對包括行政審批在內的行政行為的主體、方式、步驟和時限等予以嚴格限定，以監督和控制行政權力的行使。

就臨安市行政服務中心來說，臨安市出臺了《臨安市人民政府關于公布臨安市級行政許可事項的通知》，對臨安市級行政許可事項名稱及法律依據、承諾時限、受理和辦理地點進行公布，但沒有將申報材料、許可程序、收費依據、收費標準等操作性內容以地方法規形式向社會公開。臨安市行政服務中心也于2007年1月編撰了《臨安市行政審批辦事指南》，盡管該指南內含部門行政許可事項名稱、申報材料、許可程序、收費依據、收費標準等，但由于是一個部門的內部規定，其效力不可與法律規章同日而語，強制力和影響范圍非常有限。實際上，即使是臨安市政府制定了相關的地方性法規，因為法律效力的限制，職能部門也可以“堂而皇之”拿出部門法來規避執行。這無疑加大了部門的自由裁量權，也為部門權力“尋租”創造了有利條件。

此外，行政審批制度改革的直接目標即通過減少不符合社會需要的審批項目、壓縮審批時間、優化審批流程、創新審批方式，從而提高審批效率。在現實運行過程中，這一直接目標也因為沒有從法律法規意義上對行政許可權力具體使用做公開、明確、細化的規定，只能依賴于行政服務中心領導對部門業務的熟悉程度來推進實現，推動目標實現的力度被大大削弱。

（三）“兩歸并、兩集中”改革難去部門利益。

實施行政審批職能歸并改革，推進“兩歸并、兩集中”改革，②“兩集中、兩到位”：指為建立規范、高效的審批運行機制，提高行政服務效能，推進一個行政機關的審批事項向一個處室集中、行政審批處室向行政服務中心集中，保障進駐行政服務中心的審批事項到位、審批權限到位。涉及到部門間審批權力的調整和部門內部的權力分配，這就可能引起一部分部門利益濃厚人員的抵觸和反抗，就會出現體外循環、雙軌運行等規避集中審批的行為。如相關部門選擇進駐事項時“避重就輕”、“進瘦留肥”，象征性地把一些含金量較低的事項進駐中心，而把含金量較高的事項以種種理由不進駐中心，導致進駐不到位。由于窗口無權辦理，使窗口僅具收發功能，許多審批事項還得回原單位辦理。如果存在“暗箱操作”，群眾辦理審批事項還得托關系、找熟人。這造成中心審批存在“體外循環”、“雙軌運行”的現象，同時也為部門“尋租”創造了條件。

就臨安市行政服務中心來說，目前中心正在以部分職能部門為試點單位，推進職能歸并改革。改革的本意是通過將部門審批權力集中到行政許可科、行政許可科成建制進駐到中心，建立批管分離機制，提高審批服務效率和工作透明度。從現實運行情況來看，改革雖然取得了一些成績，但確實也一定程度上存在體外循環、窗口授權不充分、行政許可權力未實質集中等問題。在調研時，一些部門領導人坦言了擔憂：職能歸并改革后，原有單位這么多人到哪里去，難道都到中心辦公？單位的大樓怎么處理？部門內部科室權力如何重新配置達到平衡？一些部門工作人員也透露，職能歸并改革意味著部門內部科室之間權力失衡、領導者之間權力失衡。可以看出，“重審批、輕監管”的慣性思維以及審批權力意味著利益的現實思維是縣級政府行政服務中心推行“審批職能歸并”改革必須跨過的一道坎。

（四）網上行政審批普及條件不成熟。

“網上行政服務中心”有便民、公開、高效等特點，但也面臨著老百姓素質沒有跟上、網絡沒有普及、權力運行不夠透明等難題。一些縣域農村人口多，很多農村居民不知道如何上網，農村的網絡基礎設施條件也不如城市好，因此，對于全面快速推進的“審批事項網上預受理”而言，很多縣尤其是以農村人口居多的縣的現實條件還不充分。此外，實行“網上受理——網上審批——網上反饋”后，數字監察逐漸從邏輯監察到內容監察過渡，公眾和數字監察系統都能監督到行政審批的具體過程與具體內容，公眾知情權、監督權得到了充分行使。但這遇到了有關部門和工作人員追求“自由裁量權”、部門權力運行不愿公開透明的阻滯。

（五）部分窗口工作人員服務素質較低。

窗口工作人員由職能部門抽調、派駐到“中心”辦公，接受雙重管理。他們的勞動人事關系仍保留在原部門，變動的只是黨組織關系，業務上接受原職能部門的指導，日常工作接受中心的管理與考核。可以說，窗口工作人員的人事關系、工資福利待遇以及職位升遷等與工作人員自身利益密切相關的方面仍歸原單位管理。正由于當前我國大多數行政服務中心采用的均是PPR①即“受理—處理——反饋”模式。該模式中，一站式行政服務機構與既有的行政組織之間是一個矩陣結構，其工作人員要受到來自于原主管職能部門和一站式行政服務機構的雙重管轄。模式,原有職能部門對進駐中心的辦理項目和工作人員仍享有絕對的控制權，致使中心的調控能力極為有限。[3]（p333-337）因此，行政服務中心服務的質量和水平高低明顯依賴于部門的配合程度。按照《行政許可法》的相關規定，服務中心窗口人員應是具有審批權限的國家正式公務員；服務中心也希望各部門選派政治素質好、業務能力強的工作人員來窗口辦公，展示良好的服務態度和服務能力。實際運行過程中，有些部門將本部門業務能力較差、人際關系不協調的人派送到中心，或是將本部門的編外人員或臨時工派駐中心承擔審批服務工作，行政審批服務質量大打折扣。

三、新公共服務理論視野下縣級政府行政服務中心發展的目標模式

縣級政府行政服務中心在建設和發展中面臨的困境與挑戰，實質上是政府職能轉變與傳統行政管理體制矛盾的表現；是部門作風轉變與狹隘部門利益矛盾的表現；是社會公眾對公共服務需求期望與政府服務資源配置體制性障礙矛盾的表現；是中心建設所需體制環境與當前行政結構和法律環境矛盾的體現。這些矛盾的焦點是傳統權力和利益結構與公共利益的博弈和沖突。要破解這些問題，根本是把行政服務體系改革從技術層面的改革提升為理念層面的改革，從注重提高行政審批效率提升到注重提高群眾對審批工作的滿意度上來，確保改革始終以維護和提高公共利益為根本。

因此，接下來的改革發展應該更加突出和有效地將公共利益、社會需要放在首位，秉持“服務”理念，推進行政服務中心的建設與發展。新公共服務理論為我們分析問題提供了理論依據與路徑安排。②新公共服務理論強調：“公共行政官員在其管理公共組織和執行政策時應該著重強調他們服務于公民和授權于公民的職責。換言之，將公民置于首位(因為公民處在最前線)，強調的重點不應該放在為政府這艘航船掌舵或是劃槳上，而應該放在建立明顯具有完整性和回應性的公共機構上。”（參見珍妮特·登哈特,羅伯特·登哈特.新公共服務:服務,而不是掌舵[M].北京:中國人民大學出版社，2004.第8頁）在新公共服務理論視野中，行政服務中心應該供給哪些服務，如何供給服務等問題不能由行政服務中心單方面決定，應該在廣泛征詢公民意見基礎上確定。這就牽涉到行政審批制度改革問題。行政服務中心是否能夠存在，如何存在，與行政審批制度的內容和方式都有關系。而行政審批制度改革，既要突出內容方面的變革，也要強調方式方面的變革。政府應以社會為中心，以社會需要為標準審查行政審批項目、選擇行政審批機制和方式等。因此，對于行政審批而言，服務的原則不僅要體現在審批過程中，也要體現在實體性的規定中，體現在審批項目是否應當設立的原初行為上。[4]（p42-45）

在審批職能承擔方面，是應該由行政服務中心承擔，還是由市場組織或是社會組織承擔，要結合具體的職能內容、職能狀態和組織特點、地域特點來確定。但無論如何改革，政府都應該在其中發揮重要作用，既要承擔某些審批職能，又要推動部分審批職能向市場組織或社會組織轉移。行政審批制度的改革與政府職能轉變之間可以視為手段和目的的關系，行政審批制度改革是手段，通過這一手段正是要達到政府職能轉變之目的，而且，是從管制職能轉變為服務職能。總之，行政服務中心推動行政審批制度改革決不能滿足于直接目標的實現，需要在推動政府模式從“管理型”向“服務型”變革方面發揮作用。可以用圖一表示上述邏輯關系。

圖一 新公共服務理論視野中縣級政府行政服務中心發展的目標模式

四、新公共服務理論視野下縣級政府行政服務中心績效改善對策

行政服務中心是行政審批制度改革的產物，是政府在施政理念、行政方式上的重大變革，已經觸及部門權力調整的“深水區”。矛盾的解決依賴于從更高的原則角度思考問題。因此，要始終把滿足公民和社會需要作為改革的行為起點和根本目標，以此來攻克深化改革中遇到的難題，推動行政服務中心建設和發展。

（一）建立健全法律法規，優化行政服務中心運行的法律環境。

要遵循行政組織“法定”原則，進一步明確行政服務中心的法律地位與職能定位。作為政府服務社會的窗口與平臺，行政服務中心承擔著對政府所屬部門及其窗口工作人員辦理審批業務的監督、管理與協調職能，而諸多審批項目是與公眾息息相關的，因此，承擔如此重任的行政服務中心這一組織本身的性質問題絕不能模棱兩可，否則有悖于憲政國家的理性訴求，同時也與現代法治國家所要求的行政組織“法定原則”相背。因此，我國應以法律形式對行政服務中心的機構性質、業務范圍、職責權限、設立的政府層級等做出明確規定，使行政服務中心成為一級政府的一個常設、獨立、專門行使行政審批權的行政執法部門（政府機構），享有實質性的行政審批權力，并能夠獨立承擔法律責任。[5]（p43-49）

要從省一級建立健全行政審批程序性法律法規。由于《行政許可法》對審批條件和標準等規定原則性較強，因此，行政審批程序要在嚴格遵守法律規定的基礎上加以細化，以加強實際可操作性。建議在充分調研、論證的基礎上至少從省一級規范同一行政許可事項、非行政許可事項名稱、政策依據、申報條件、許可程序、承諾時限、收費標準等。這樣既可以規范行政許可權力的使用，避免權力“尋租”和“搭車收費”現象的存在，也可以避免職能部門“堂而皇之”參照部門法而拒不執行較低位階地方性法律法規。

（二）深化“審批職能歸并”改革，建立“批管分離”審批機制。

“職能歸并”改革能否真正到位是行政服務改革面臨的最大挑戰。進一步推進職能歸并改革，既是行政服務中心真正發揮職能作用的關鍵保障，也是最終實現審批、監管分離的重要舉措。縣級政府應在深入調研摸清部門權力清單、部門內部權力運轉情況以及辦公需求等的基礎上，根據群眾需求的迫切性和重要性，由市委市政府擇要重點突破，精心組織、有序推進；同時各相關部門和領導要貫徹執政為民理念，破除狹隘部門利益和個人利益的思維阻滯，授權到行政許可科，支持行政許可科成建制進駐行政服務中心，其他業務（科）室則集中精力從事規則標準制訂、批后監管、政策研究，實現審批與監管分離；此外還需要通過體制機制創新固化改革成果，如將審批事項授權程度、進駐程度、工作人員業績表現等納入部門工作滿意度測評和領導政績評價體系中，并賦予行政服務中心一定的評價話語權。

（三）完善“網上行政服務中心”建設，推進網上審批方式。

網上行政服務中心是創新行政審批服務方式的重要平臺，相對于傳統形式，其便民性、透明性更強。推進“網上行政服務中心”建設，要對平臺建設的基本問題（技術和體制）進行總體的、全面的設計，總體實現理念趨同、資源共享、功能協調；要兼顧不同層次人群需要和城鄉區別，有序穩步推進；要進一步加強基礎性網絡工程建設，實現社區（村）、鄉鎮、縣、市網上行政審批系統之間的網絡對接，從應用、數據和安全等方面建立統一標準和規范，建設“橫向到邊、縱向到底”的網上行政審批體系；要強化工作人員的培訓，使之不但具有優良的業務素質，還擁有過硬的技術素質；要通過電視、報紙、網絡、宣傳手冊等行之有效的方式進行廣泛宣傳，讓行政審批創新服務家喻戶曉；要建立健全權力“陽光運行”機制，實現內部監督與外部監督、邏輯監察與內容監察有機結合。

（四）培育“民本位”組織文化，提升公務人員服務意識。

行政服務中心有非常明顯的扁平化特征，能夠在一定程度上提高其服務效率。但是，服務效率的提高單靠扁平化的組織形式是無法完全實現的。新公共服務理論認為，相對于生產率，更應該重視人，“只有重視了組織生活中的人，才有成功的基礎”。[6](p150)因此，當前最主要的不在于改變組織性質或者嚴格監管，而在于通過培育優秀的組織文化，破除“官本位”思想，樹立“民本位”思想，提升公務人員的服務意識。因此，要重視行政服務中心工作人員的招聘與選拔，開展行政倫理、業務素質、政務禮儀等方面的教育與培訓，使工作人員具有愛民情、責任心、效能感、親和力。要加強內部管理，通過制度規范、服務質量評估及評選先進等，激發工作人員的積極性與創造力，持續改進工作質量，提高服務水平。總之，要通過培育優秀組織文化，形成“以人為本”的服務理念、依法行政的行為規范、高效透明的工作機制、和諧親民的中心形象。

[1]溫家寶.在全國依法行政工作會議上的講話[DB/OL].http://www.xinhuanet.com,2010-8-27.

[2]艾醫衛，顏道成.地方行政服務中心建設的成績、問題和對策[J].中國行政管理，2007，（1）.

[3]馮光.行政服務中心的建設實踐與理論思考[J].天津大學學報，2010，12（4）.

[4]張康之.行政審批制度改革:政府從管制走向服務[J].理論與改革，2003，（6）.

[5]張銳昕,秦浩.行政服務中心:發展愿景、路徑選擇與趨近策略[J].吉林大學社會科學學報，2010，50（5）.

[6]珍妮特·登哈特,羅伯特·登哈特.新公共服務:服務，而不是掌舵[M].北京:中國人民大學出版社，2004.

D63

A

1003-8477（2011）06-0030-05

楊運姣(1984—)，女，浙江農林大學公共事業管理專業講師。侯經川（1967—），男，管理學博士，華東師范大學商學院信息學教授。黃曉明（1967—），男，臨安市行政服務中心主任。

浙江農林大學人才啟動項目（項目編號：2351000919）和上海市教委科研創新重點項目（項目編號：10zs38）的階段性成果。

責任編輯 申華