返鄉農民工權益損失原因分析
——以武漢市返鄉農民工為例

◆黃寧陽 葛 俊

(華中農業大學經濟管理學院)

返鄉農民工權益損失原因分析
——以武漢市返鄉農民工為例

◆黃寧陽 葛 俊

(華中農業大學經濟管理學院)

受金融危機的影響，武漢農民工回流人數不斷增多，2009年春節達到最高峰3．83萬人。因此，武漢市返鄉農民工權益損失原因探究，對縮小城鄉差距，促進城鄉統一勞動力市場的形成，以及對武漢市經濟社會的發展都具有積極作用。通過問卷調查和文獻查閱方法，定性分析與定量分析相結合的方法，本文從制度、經濟和社會三個角度分析武漢返鄉農民工權益損失的原因，并提出有針對性的建議。

返鄉農民工 權益損失 原因分析

隨著市場機制逐步形成和傳統二元社會結構體制的松動，中國的市場化、城市化與現代化進程加快，曾經被固定在土地上的農村勞動力開始大規模進城務工，實現自身職業的轉換，成為中國市場化進程中獨特的社會經濟現象。然而長期以來由于一系列制度的安排，農民在中國更多的是一種身份的象征，而不是一種職業的稱謂，身份上是農民，職業上是工人，從而出現了不被現行制度認可的具有雙重身份—亦工亦農。這種身份和職業的矛盾使他們并沒有同工業化和城市化同步，沒有真正融入城市的主流社會和主流生活，而是演變成為一個日益被邊緣化的新弱勢群體。農民工處在城市底層勞動力市場上，在非正規勞動力市場上從事著臟、苦、累、差和技術含量低的職業，收入低且工作沒有保障，他們的合法權益屢遭侵犯，成為城市中的弱勢群體。為保障農民工的合法權益，加快農民工市民化進程，促進農民工群體盡快融入城市社會生活，構建社會主義和諧社會具有現實意義，本文從制度、經濟和社會三個方面對農民工權益受損的原因進行分析。

一、制度原因分析

1．戶籍制度

1958年實施的《中華人民共和國戶口登記條例》，把人口分為農業人口和非農業人口兩類，它是在特定的歷史時期為推動傳統工業的起步和發展，控制農村人口向城市遷移，減輕城市壓力的背景下制定的，是計劃經濟體制的產物。把公民分為農業戶口和非農業戶口兩類，實際是兩種不同的社會身份。現在的戶籍管理制度成為城市農民工所面臨的勞動就業、技能培訓、義務教育和社會保障等方面的差別與歧視的制度基礎，這一制度是造成農民工受到不公平待遇的根本原因。雖然經過三十多年的改革開放，一些地方的戶籍制度進行了改革，對農村人口進入城鎮的限制有所松動，但效果不明顯。流入城市的農民工在城市工作后，仍然受到戶籍制度的阻礙而無法融入城市的社會經濟組織內。農民工是隨著我國經濟體制改革而出現的一個社會群體，他們不得不在體制外生存，在城市的邊緣徘徊，變成漂泊不定的流動人口，并在婚嫁、幼托、教育、住房和社會保障等方面遇到一系列困難，城鄉勞動力市場上的二元勞動力市場分割的根本原因亦在于城鄉分割的二元戶籍制度。

2．就業制度

農民工就業制度的歧視是發生在具有同等競爭能力的人受到不平等的對待，或具有不同平等競爭能力的人受到同等的對待。包括在進入勞動力市場前、進入勞動力市場中以及退出勞動力市場過程中遇到不平等的待遇，如對城市農民工的總量控制、職業和工種限制，先城后鄉控制，強制性收取管理費和用工調節費，等等。市場前就業歧視，農民工在城市或流入地的職業身份，是通過進入勞動力市場獲得的，在與戶籍相連的就業制度作用下，城市管理部門制定了對于職業進入的種種限制，提高了農民工就業門檻和務工成本，加上農民工自身素質普遍低于城市居民，使農民工被排斥到了次屬勞動力市場上，從事一些城市居民不愿干的工作，成為城市社會的底層。農民工在職的時候也會受到就業待遇歧視、就業培訓歧視和就業保障歧視等，“同工不同酬”“同工不同時”的現象越來越普遍。農民工離職時，沒有失業保險金，沒有社會保障，也沒有退休金。

3．社保制度

社會保障權是我國現代社會中社會成員應享有的一項基本權利，當社會成員遭遇就業、疾病、工傷和意外傷害等風險時，國家(政府)有責任為其提供物質援助及相應幫扶。現行國家社會保障制度存在很大的缺陷，表現在門檻高，覆蓋率低;社保金不能實現城鄉之間的有效對接;地方“障礙”導致社保金無法在城市之間轉移。城市職工普遍享受養老、醫療、失業、生育以及工傷五大保險和最低生活保障，農民工雖然實現了農轉非的職業轉變，但是，他們基本上被排除在社會保障之外。以目前的五大社會保險體系為例，保障農民工生命健康的工傷保險是與農民工無緣，因為他們不是工人;他們也沒有失業保險，因為他們在農村有土地保障;養老保險的參保形式是“企業”加“個人”，農民工必須自己承擔全部養老保險的帳戶支持，有的地方財政狀況不好，就根本難以落實。農民工不享受這些保險待遇，被排除在社會保障之外，一旦農民工在城市就業、生活遭遇風險與困難時，他們無權享受城市的最低生活保障制度，享受不到和城鎮居民相同的低保待遇。

4．土地制度

我國憲法和《土地管理法》規定:農村土地屬集體所有制，但是“集體”的邊界不清，《農村土地承包法》對農村土地使用權、承包權未明確界定范圍，是一種模糊處理。在現實中，集體所有權有時成為虛假的空殼，農村承包權似乎發揮著所有權的作用，當土地使用權發生變更時，土地所有者難以獲得應有的權益;同時，土地制度在城鄉之間存在的嚴重不平等性和不公平性一直沒有改變:城鎮國有土地可依法相對自由交易，而農村土地在處置時要受非所有者的干預和制約。我國農村土地產權基本虛置，農民的主體地位難以確定。《土地管理法》規定的補償標準將補償限于直接損失，間接損失的補償則不予考慮，并且目前土地征用具體補償標準主要是由行政機關裁量，法律賦予了地方政府征地的合法性和強制權，卻并未形成有效的監督，非常容易造成任意降低補償標準的現象，往往導致農民損失嚴重。同時，由于征地的決定權高度集中在政府手中，加之土地審批權重利大，容易滋生腐敗。

二、經濟原因分析

表1 返鄉農民工權益損失兩類對比

本文根據問卷調查的結果，農民工外出打工在廣東地區高達52．6%，返鄉期間失業率在6個月以上的占65．3%，因此本文計算農民工的損失以一年為基準，計算農民工權益損失的工資差異和失業保險金，均以廣東省城鎮職工和廣東省失業人員為參照物。

第一，與城鎮職工對比，農民工權益損失持續增加，由2002年的1530．17元增加到2008年的2816．5元，平均每年以12%的速度增長。金融危機造成農民工返鄉潮，企業出現“民工荒”，勞動力市場上勞動力供給小于需求，因此企業以提高工資為前提吸引勞動力。

第二，與農村務農人員對比，機會成本的損失逐年增大，并將持續上升，機會成本和農民工返鄉現象成正相關關系，機會成本越高，農民工返鄉人數越多。國家實施惠農政策，加大對三農的投入，提高對農業的補貼，加上農產品的價格上升，農民的收入增加。另外，政府提供就業崗位，創業補貼，崗前培訓指導，降低了農民工尋找工作的成本，從而提高了外出勞動力的機會成本。

三、社會原因分析

1．對待城鄉發展的態度

城市對進城的農民工采取的是“經濟吸納”和“社會拒入”的雙重態度。農民工能否在城市得到身份認同，能否市民化與城市化，依托于城市現有的政策能否為他們提供最大程度利益，能否維護他們的合法權益，政策法律法規的不完善也是造成農民工權益損失的原因。由于歷史發展的不可分割性和延續性，先前不合理的政策措施所造成的不良后果又必然影響到后來的制度建設及其良性運行。人為的制定一些剝奪農民工就業權利和勞動權利的政策法規，使得農民工受到就業歧視和社會歧視，加上農民工自身與城市的文化差異背景，逐漸演變成城市邊緣一帶的人群。某些政府認為農民工的流動很大程度上是盲目無序的，組織大量人力管制外來流動人口，把農民工看成是擾亂城市管理秩序，造成社會不安的主要因素。限制性政策造成農民工受到社會歧視、經濟損失和人身自由權利的侵害。上海市對其用工政策確定為“先城鎮，后農村，先本市，后外地”。據不完全統計，城市限制農民工進入行業或領域最高可達60多種，一般中等城市也有40多種。政府制定的公共政策有失公平正義這一價值取向，沒有充分發揮公共管理的職能，監管、協調缺位，對侵害農民工權益的行為制止不力，政策偏差(尤其是財政政策)和政策機制某種程度上的失靈是導致農民工問題產生的主要根源。

2．城鄉文化融合程度

從文化的適應性來看，對于農民工而言，城市的生活方式、待人接物方式、看待事物的觀念、人際關系以及風俗習慣都有別于他們的鄉土文化習俗，這使得帶有濃厚鄉土文化氣息的農民工進入城市后會發生價值觀、生活方式以及思維方式上的沖突。但相應的由于農民工文化適應力較弱，使他們在城市生活中逐步形成了自我隔離的狀況，逐步與城市的主流社會、主流文化相疏離。人力資本存量低、從數量上看，農民工是一個巨大的群體，但農民工人力資本低是其勞動力的顯著特征。表現為文化素質和職業技能素質低。文化素質低決定了其法律意識、維權意識及抵御風險的能力弱。缺乏對相關勞動法律法規的了解，在權益受到侵害時，不懂得如何用法律武器來維護自身的權益。職業技能低，表現為職業設計模糊、就業意向盲目、就業突進狹窄、就業行業和工種范圍窄，導致了在勞動力市場中沒有競爭優勢，只能在次級勞動力市場尋找不需要太高勞動技能的工作。由于中國農村與城市長期隔離，農民與市民之間長期缺少必要的溝通，傳統的文化觀念仍將農民歸入缺乏教育、愚昧落后、迷信保守之列，使得我們社會還存在輕視體力勞動者，輕視基層勞動人民的思想。

3．政府立法執法與監管不力

我國的社會預警機制還有待健全，一些相關政策總是在問題十分嚴重后才相繼出臺，這種滯后性勢必使得農民工權益遭受長期的、極大的損害。其次，政策法規實施的滯后性。目前已出臺了很多保護農民權益的相關政策規定，但從實際情形看，農民工權益保障卻有每況愈下的趨勢。其原因正如有些學者認為的那樣，保障農民工權益的法律法規以及訴求侵犯權益制度的渠道“不具備有效性”。由于多種因素的影響和制約，特別是地方政府對私利的追求和強大的傳統文化的影響，官商結合與政府及行政人員的尋租活動使法律失去有效性。另外，《勞動法》明文規定，勞動行政部門監督檢查人員有權進入用人單位檢查，但現實中監察員的嚴重短缺已使該條文形同虛設，許多勞動侵權行為無從監控，只能依賴年關時節運動式的大檢查，而此時農民工的許多權益已經受損。

4．不完善的公眾利益訴求機制

作為社會的弱勢群體，農民工們具有提高工資待遇、改善工作環境、維持基本尊嚴和獲取基本社會保障等方面的利益訴求渴望，有恢復國民待遇的強烈訴求。但在現實生活中，由于沒有一個爭取自身權益的“代言人”，在公共政策決策中沒有話語權，他們缺乏較為暢通的利益訴求渠道。目前，我國各行各業都有工會組織，唯獨農民工這個數目龐大的社會群體沒有自己的工會組織，工會維權組織的邊緣化。農民工在權益遭到侵犯的時候，只能求助于政府，這也是出現“政府替農民工討薪”的原因之一。缺乏正規的工會組織，農民工沒有合法的權益訴求渠道，權益的訴求得不到政府、社會的重視，導致權益長期缺失而無人問津;沒有專門化的維權機構，農民工得不到維權方式的正確指導，使得個別農民工被逼無奈采取極端暴力手段，最終走上違法犯罪的歧路。

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