公車改革之前世今生

本刊編輯部課題組 執筆／華 青

公車改革之前世今生

本刊編輯部課題組 執筆／華 青

所謂公務用車（簡稱“公車”），是我國各級黨政機關、司法部門、事業單位和社會團體，利用政府財政撥款方式或動用單位“小金庫”購買、用于執行公務活動的機關內部車輛，司機工資、用油、修理等全部由公款支付。這一制度確立的本意在于提高政府公共服務水平，確保公務人員活動的時效性。但該制度運行到今天，卻出現了大量的公車私用、超編制超標準配備使用轎車、公車使用效率低下、浪費驚人等一系列問題。1993年，廣東東莞沙田鎮等單位開始取消領導干部公車，改發交通補貼，由此拉開了我國公車改革的序幕，至今已有18個年頭。

我國的公車改革持續時間如此之漫長。然而現實是，迄今為止，這項改革仍然沒有一個像樣的頭緒。據有關統計數字，早在“八五”期間，全國公車耗資720億元，年遞增27%，約為GDP增長速度的3.5倍。到了1990年代后期，全國約有350萬輛公車。汽車在政府采購物品中始終占據前三位，2005年全國政府采購公車花了600多億元，2006年則將一舉突破700億元，占財政部預計實現的3000億元全國政府采購規模的近1/4。2006年以后，公車采購規模依然在增長。

近十年來，中國財政收入平均每年增長約20%，約是GDP增速的兩倍。這就大大增強了公車的消費能力。尤其是一些原先財政困難的地方政府，在地價高漲的今天，土地收入的增長導致公車消費能力的增長。據國家財政部、國家發改委和國家統計局調研數據顯示，黨政機關及事業單位公務用車總量為200多萬輛，每年公務用車消費支出 1500－2000億元 （不包括醫院、學校、國企、軍隊以及超編配車），每年公務用車購置費支出增長率為20%以上。

前世之三波車改潮

自1993年廣東公車改革第一個吃“螃蟹”后。次年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合頒發了 《關于黨政機關汽車配備和使用管理的規定》，明確要求：“部長級和省長級干部按一人一輛配備專車；現職副部長級和副省長級干部，保證工作用車和相對固定用車。”1998年9月，國家體改委制定 《中央黨政機關公務用車制度改革方案》，啟動部分中央機關的車改試點，同時也在浙江、江蘇、北京、黑龍江、重慶等省市的部分地區試點，其中最為著名的為1998年大慶車改，在當時引起了全國轟動。此為中國的第一波車改。

到了2001年，江蘇省從單個鄉鎮車改試點開始，擴展到300多個鄉鎮。此后，湖南省資興市，浙江省杭州市、義烏市，江蘇省江陰市，重慶市經濟技術開發區等相繼開展了公車改革。2003年進行的重慶市經濟技術開發區車改、河南省鄭州市車改，2004年進行的黑龍江省齊齊哈爾市車改、山東省威海市車改，被視為第二波車改中的領軍者。

第三波車改，則于2004年6月在全國掀起。北京、上海、廣東、江蘇、湖北、黑龍江等20多個省 （區、市），以及國家審計署、國家宗教局等4個中央國家機關進行了公車改革試點。科技部、人事部、勞動和社會保障部、中國人民銀行、新聞出版總署等15個中央和國家機關實施了班車改革。

三波車改潮的形式多樣，最為民眾熟知的則為公車集中統一管理和貨幣化車補、鼓勵私車公用等措施。但這些改革基本無下文，相繼悄悄擱淺，又陷入沉寂。

車改之遼寧遼陽叫停，杭州強力推進

2009年的遼寧遼陽弓長嶺區車改、杭州市直機關車改再次把公車改革推上風口浪尖，但其結果卻迥然不同。

2008年4月，遼陽弓長嶺區正式啟動了公務用車貨幣化改革。凡是區直機關、財政全額撥款的事業單位和團體組織的公車和領導干部，都在改革范圍之內。除必須保留的執法車、作業車等，公車徹底取消。在該區的車改補貼方案中，區委、區政府正職8萬元/年，區人大、政協正職6.5萬元/年，區人大、政協副職4.5萬元/年，享受副縣級待遇的領導、區長助理4萬元/年。正科級分為四類：2.6萬元/年，2萬元/年，1.5萬元/年，1萬元/年；副科級分兩類：6000元/年，5000元/年。機關里普通公務員差旅費補貼標準，從原來每年每人1100元提高到1600元。

輿論，自最高8萬車補一被公開，即沸騰難平。作為納稅人的民眾，對高額車補質疑不斷。2009年7月25日，遼陽市人民政府新聞辦公室發布通告，里面只有一句話：“鑒于遼陽市宏偉區、弓長嶺區公車改革一事引起網民廣泛關注，市政府已于7月6日通知上述兩區，停止車改補貼發放。”由此，已實行一年多的遼陽市弓長嶺區車改被叫停。

差不多同時進行的杭州車改，命運卻不盡相同。

2009年 5月，浙江省杭州市政府出臺 《市級機關公務用車制度改革1+6方案》提出，3年分3批完成車改，首批確定21家市直機關試點。方案核心內容是：市局（副廳）級以下一律取消專車，大部分公車都向社會公開拍賣，讓公車回歸“工作車”的本色；實行貨幣補貼，按職務層級將車補分為9檔，最高2600元，最低300元，錢直接打入個人市民卡，只做交通費用，不能提現；單位設立公共交通經費，解決突發事件處理等公務用車，全市成立公車服務中心，統一用車。

如此大規模、高級別的“車改”在全國尚屬首例。杭州車改啟動以來，關于運行、補貼等的爭議一直不斷，但一直在持續強力推進中。杭州市更于2010年開始啟動新一輪公務用車制度改革，宣稱杭州公車改革按照“整體推進，分步實施，三年完成”的思路，到2011年，除公檢法等部門外，其他所有市級機關都將不留公車、所有人員參加公車改革。

今生熱議

在2010年全國政協十一屆三次會議上，針對公車改革遭遇的難題，民革中央提交了 《如何破解公車改革之困局》的提案。提案詳細描述了民革中央認為的公車改革優化方案，由此掀起了最新一輪的公車改革熱議。

民革中央的車改方案具體來看，主要涉及以下四個方面。一是控制公車總量和配備，廳局級以下官員全部取消專車，只有公務用車。保留公務用車的數量，按照當地經濟發展水平和常住人口核定，由人大批準控制。二是學習國外經驗，電子監控所有公務用車，監控機構不受當地政府領導，直接向上級負責，網上公開查詢記錄。三是大規模用車社會化，由政府向租車公司公開招標或租用，對駕駛員的安排可參照國有企業人員分流辦法進行；公務車的保養也向社會公開招標，結算由財務和維修點進行，司機個人不介入。四是對不配備專車的公務員按照一定標準實行適當交通補貼，制定優惠政策鼓勵公務員購買私車，私車公用。

針對民革中央的提案，國家發改委會同財政部研究后回復稱，目前該委正抓緊啟動中央國家機關公務用車制度改革相關工作，積極開展調查研究，促進此項工作加快推進。國家發改委稱，隨著經濟社會快速發展、收入分配制度改革不斷深化、社會化交通服務逐步改善以及家庭用車快速普及，推進公務用車制度改革的社會和客觀條件逐步形成。近年來，一些部門和地方在公務用車制度改革方面已經進行了不同形式的探索。國家發改委表示，國務院印發的 《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》中已經明確提出，要研究推進中央國家機關公務用車制度改革。民革中央提出的有關建議，對于積極穩妥推進公車改革、增強改革措施的科學性和可操作性具有重要的參考價值。在車改方案研制過程中，發改委將認真研究和吸收借鑒。

對此，民革中央表示，發改委的回復讓公眾看到了國家對公車改革的積極態度。希望有關部門能夠切實采取措施，穩步推進公車改革，讓改革方案盡早出臺，改革措施盡快實施，以回應社會各界的期待。

2010年3月溫家寶總理在國務院第三次廉政工作會議上明確指出，目前我國已經具備了公務用車配備使用制度改革的條件，要在嚴格規范公務用車配備使用的同時，加快推進公務用車配備使用制度改革。這番表態意味著，此前全國各地由下至上自發進行的公車改革試點得到了中央的認可。公務車改革終于列入國務院年度廉政工作計劃。中紀委也已經著手制定公務車改革指導性意見。

由此，新一輪的公車改革潮又開始涌動。

2010年年初，云南省昆明市率先在五華、盤龍、西山、官渡主城4區啟動“黨政機關公務用車專用卡定額包干管理”試點工作。4區列入管理范圍的所有公車已封停上繳，留用部分則用于組建區級機關公務交通服務車隊。今后，各單位公務出行需通過一張公車專用卡租用車輛，各試點區黨政機關的公車專用卡定額包干標準為每月人均400元，單位人員公務出行的全部支出將通過該專用卡結轉、支付，超支不補，剩余結轉。

2010年3月，湖南省對省級機關公務用車購置配備方式進行改革，以往主要由財政部門負責的公務用車購置配備權，被統一劃撥歸口到機關事務管理局，公務用車的預算撥款權、購置配備權和使用權實現了分離。這也被視為湖南從源頭上防止和遏制在公務用車問題上違規違紀的新鮮探索。

2010年5月，河南安陽縣試行公車管理“以租代購”，探索公車改革新措施。

2010年7月，山東省煙臺市紀委監察局日前會同市政府辦公室、市公安局、市財政局，對全市黨政機關和事業單位除警車、特殊業務用車以外的7千多輛公務用車，全部實行統一標識，亮明“身份”，接受社會監督。公務用車標識統一張貼在車輛前擋風玻璃右側明顯處，上寫“公務用車，歡迎監督”，并標明了編號和監督電話，便于識別和監督。未按要求張貼公務用車標識的，將嚴肅處理。

2010年9月，浙江省紀委等部門發出通知，全省推廣對公務用車實行定點保險、維修、加油、存放，并貼上統一標識，遏制公車私用，努力降低公務用車成本。

2010年11月，國家發改委新聞處處長文步高在接受記者采訪時表示，國家發改委經濟體制綜合改革司正在起草一份關于公務車改革的聲明，將擇期對外公布。

2010年12月，國務院新聞辦公室就 《中國反腐敗和廉政建設》白皮書舉行發布會，中紀委常委、秘書長吳玉良明確表示，公務車問題是2011年中央紀委監察部進行專項清理的一項重點工作。

社會各界建議

我國公車改革試點至今，改革力推的貨幣化方案以及其它幾種模式都遭遇了尷尬局面，2009年的遼陽弓長嶺區公車改革被緊急叫停便是典型例子。公車改革一度成為社會各界、專家學者熱議的話題，大家所提出的觀點可綜述如下。

1.深化配套改革，注重法制建設，從根本上建立和完善一套長效機制。

公車問題要靠整個國家服務型政府建設的深化和其他配套的改革措施予以解決。比如建立科學的干部考核考績制度、工作統計制度、公務活動公開制度、監督舉報制度、崗位責任制度、懲戒制度等。從這個意義上說，公車制度改革也不是可以“單兵獨進”的，它與其他改革是一個系統工程。我們的公車改革缺乏系統支撐，難以達到應有的效果。建議盡可能地對職務消費和非職務消費進行界定和規范，嚴格控制和懲戒非職務消費；改革公務員的工資薪酬制度，合情、合理地提高我國公務員工資收入，同時建立配套制度，對公務員工資收入進行公開、公示等。毫無疑問，車改需要相關法律支撐，比如信息公開法、財產申報法等，但是我們沒有。每級公務員的工資是固定的，是對外公開的，可是工資之外的其他收入，現在很多單位卻都不能公開，則改革無法讓民眾心服口服。而公車私用等現象實質上是公共權力的濫用，是利用職權謀取個人私利，與貪污受賄、非法占有公共財物沒有質的區別，應以法治的精神加以對待。

2.改革程序應當公開，車改方案應在人大審議。

現代社會是法治社會，作為納稅人的社會民眾有權知悉財政資金的使用運轉狀況，自然有權對公車改革的方案、規則的制定、執行實行監督。這就要求“國家公共事務的管理程序要公開，有較高的透明度，使其管理決策、決策的實施、法規和政策的執行、管理信息的反饋等，都能讓公眾參與、了解，并加以監督”。及時地讓群眾參與到車改中來，很大程度上有利于決策的科學性，規則的公正性，亦能有效地督促制度的真正實施，而非走形式化過程。

此外，公車改革與納稅人的利益密切相關，也涉及到巨量財政資金的使用，理應將其納入到我們的權力機關人民代表大會的議事程序中來。“人大代表來自于不同的社會階層，人大代表審議公車改革方案的過程，也是群眾參與的過程。改革方案在人大審議，能夠體現廣泛的民意”。人大機關也是不同的利益集團進行博弈的場所。而正是這種博弈，才會達到或者接近社會公正這個目標。建議各地“車改”方案經過黨委、政府討論通過后，以政府的名義，提請當地人大常委會審議同意后才正式實施。

3.建立嚴格的預算制度。

需要盡快把公車消費納入公共財政預算統一管理。國外很多國家的公車消費不僅實行層次分明的責任制，而且每年年初，所有花費財政資金的政府部門，都會向政府財政管理部門提出預算申請，政府財政管理部門匯總后，上報給行政首腦，最后再遞交給立法部門批準。財政預算得到立法部門批準后，必須嚴格執行，違反預算，就是違法。比較之下，如果我國也能夠建立嚴格的公車消費預算制度，建立一個類似的責任鏈條，那么，現有公車制度的諸多弊端實際上就可相對減少和避免。

4.貨幣化改革時，車補的范圍和標準要綜合考慮，盡可能科學、公正。

公務交通費補貼的發放屬于職務消費范疇，不是職工福利，既不能搞平均主義，又不能過于懸殊。不能僅僅滿足于改革帶來的行政總成本的降低，還必須要細化配套措施，要確保促進工作標準和辦事效率的提高。建議車改補貼標準的制定要請專門的社會機構和相關專家進行科學測評，要與建立科學的公共財政機制相結合，在人大、審計、司法等部門嚴格監控下，吸納各個層面的民意代表參與方案制定與討論，并按一定的法律程序制定初步方案。方案形成后要按照政務公開的要求，將車改的程序、標準、結果登報，并同時在相關單位公示，廣泛征求干部群眾意見，接受廣大群眾的監督，在充分聽取反饋意見后再進行調整，做出決策，讓老百姓和納稅人有知情權、參與權和監督權。

從總體來看，鑒于公車制度暴露出的種種弊端，公車改革是大勢所趨，而近些年改革的改改停停則需要引起我們的深思。公車貨幣化改革的方向值得鼓勵，但改革的細節問題需要進一步調整與改進。但是如果滿足于財政開支減少，不把公車改革的政策目標與公共財政體制建設和行政體制改革聯系起來，不建立有效的公車管理法律和約束懲罰機制，那么也都是治標而不治本，原有弊端極有可能死灰復燃。可見，我國的公車改革，任重道遠。

（華青，民革中央調研部副主任科員／責編 張海鴻）