福建省高等教育投資體制改革研究

方曉斌

（福建江夏學(xué)院 教務(wù)處，福建 福州 350108）

福建省高等教育投資體制改革研究

方曉斌

（福建江夏學(xué)院 教務(wù)處，福建 福州 350108）

本文概述了福建省高等教育發(fā)展情況，分析了公辦高校、民辦高校、獨立學(xué)院投資體制現(xiàn)狀及投資體制改革存在的問題，最后提出了福建省高等教育投資體制改革的政策建議。

福建省；高等教育；投資體制；改革

2009年5月4日召開的國務(wù)院常務(wù)會議，討論并原則通過 《關(guān)于支持福建省加快建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的若干意見》，明確福建在海西建設(shè)中的主體地位。站在新的歷史起點，必須清醒地看到，福建省高等教育與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和人民群眾接受良好教育的期盼還不相適應(yīng)。福建省高等教育總體水平不高，教育服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的能力較弱；投入總體不足，產(chǎn)權(quán)不明，優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位尚未得到完全落實。福建省是著名的“僑鄉(xiāng)”，集資辦學(xué)和捐資助學(xué)的傳統(tǒng)由來已久，在全國具有代表性。如何有效進(jìn)行高等教育投資體制改革，從根本上解決福建省高校辦學(xué)經(jīng)費上的困難，同時使高校和畢業(yè)生更好地度過金融危機的難關(guān)已經(jīng)是當(dāng)務(wù)之急。因此，對于福建省高等教育投資體制改革的研究就顯得更為必要。

一、福建省高等教育投資體制的基本情況

（一）福建省高等教育發(fā)展概況

表1 ：2010年福建省高等教育院校一覽表①單位：所

1.高等院校辦學(xué)規(guī)模迅猛擴(kuò)張。改革開放以來，尤其是“十五”時期，福建省高等教育迅猛發(fā)展。全省普通本科院校數(shù)量由2003年的17所增加到2010年的35所；高職高專院校由2003年的36所增加到2010年的56所；普通高考升學(xué)率由2000年54.3%上升至2010年82.4%；普通高等教育在校生75.05萬人；高等教育進(jìn)入大眾化階段，2009年毛入學(xué)率達(dá)24.4%②；2009年完成福建省各市都設(shè)有本科高等教育的布局。

2.高等教育投資體制改革不斷深化。福建省現(xiàn)有獨立設(shè)置的民辦普通高校25所，其中本科高校2所；普通本科院校舉辦獨立學(xué)院10所；民辦高校本、專科在校生15.87萬人，占全省普通高等教育本專科在校生總數(shù)的26.17%③。中國民辦大學(xué)社會貢獻(xiàn)各省市排名福建省排第4名④。民辦高等教育已經(jīng)成為我省高等教育事業(yè)的一個重要組成部分，民辦高校迅速發(fā)展，打破了單一由政府舉辦高等學(xué)校的格局。

3.高等教育服務(wù)社會的能力逐漸增強。福建高校的社會研究能力、科技創(chuàng)新能力和科研成果轉(zhuǎn)化水平進(jìn)一步提升。目前，已建成了國家級重點學(xué)科16個、省級重點學(xué)科190個⑤、國家級重點實驗室10個⑥、大學(xué)科技園2個。福建發(fā)揮“中國海峽項目成果交易會”平臺作用，促進(jìn)高校科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化，開發(fā)了一批具有自主知識產(chǎn)權(quán)的核心技術(shù)和重點產(chǎn)品，形成了一批社會科學(xué)、自然科學(xué)研究成果。

（二）福建省高等教育投資體制的現(xiàn)狀

福建省整體上較為發(fā)達(dá)，市場化程度相對較高，高等教育出現(xiàn)了除公辦、民辦之外的第三類高等教育機構(gòu)——獨立學(xué)院。

1.公辦高等教育投資體制的現(xiàn)狀。福建省公辦高等教育可分為三類：中央直屬高校（廈門大學(xué)和華僑大學(xué)）實行的是三級（中央、省、市）共建；省屬院校中大多（福州大學(xué)、福建師范大學(xué)等）實行的是兩級（省、市）共建，極個別的（集美大學(xué)）實行的是三級共建；市屬院校（閩江學(xué)院、龍巖學(xué)院等）實行“省、市共建、以市為主”。

表2 ：2005～2007年福建省公辦高校的經(jīng)費來源構(gòu)成情況⑦

從表2可以看出：（1）政府財政投入仍占主導(dǎo)地位。從2005～2007年的數(shù)據(jù)中可以算出，這3年財政撥款占總收入的比例分別為:45.70%、44.54%、38.57%，如果再加上科研撥款、基建撥款和其他撥款的話，政府的投入比重會更大。我們也可以從表2中看出，財政撥款經(jīng)費總量持續(xù)增加，并沒有帶來比重的增長，反而這一比重呈現(xiàn)出總體遞減的趨勢。（2）學(xué)費收入逐漸增加。1997年，招生“并軌”，國家開始正式征收學(xué)費。福建省也在貫徹國家政策的過程中落實了學(xué)費收入。同樣，由表2的數(shù)據(jù)可以求得2005～2007年全省公辦高校學(xué)費收入占總收入的比例依次為：35.72%、37.02%、51.51%，由此可見，收入的比重基本上呈現(xiàn)出持續(xù)上升的態(tài)勢。

公辦高校主要是政府主導(dǎo)型。在資源配置的過程中，除計劃的作用之外，市場也發(fā)揮著重要的作用。地方政府根據(jù)高等教育快速發(fā)展的需求把一部分權(quán)力轉(zhuǎn)交給市場。政府撥款依據(jù)由“基數(shù)+發(fā)展”改為“綜合定額+專項補助”，總體上更加有利于經(jīng)費的合理配置，增加了高等學(xué)校安排經(jīng)費的主動性、自主性以及經(jīng)費管理的責(zé)任，在一定程度上反映了高校的成本行為規(guī)律，在撥款的透明性和公正性方面有明顯進(jìn)步。

2.民辦高等教育投資體制的現(xiàn)狀。福建省的民辦高等教育事業(yè)起步較早，早在1987年仰恩大學(xué)就成為我國第一所具有頒發(fā)國家本科學(xué)歷證書和授予學(xué)士學(xué)位資格的民辦高校。到90年代中后期，全省民辦高等教育機構(gòu)興起。（1）學(xué)費收入是其收入重要渠道，通常是支撐其發(fā)展的主渠道。以2006年的數(shù)據(jù)為例，全省民辦高校的學(xué)費收入占全部經(jīng)費來源的86.97%，舉辦者投入占8%左右。（2）企業(yè)、社會團(tuán)體及公民個人投入為重要渠道。福建省的民辦高校，利用非國家財政性經(jīng)費，面向社會籌集資金。

隨著高等教育市場化的發(fā)展，民辦高校獲得了更多的社會積累，國家也放寬了對民辦高校的限制，市場在資源配置中起到了主導(dǎo)作用。民辦高校以資本市場為資金的來源渠道，與市場的聯(lián)系更加緊密，市場所起的作用更加廣泛和深遠(yuǎn)。

3.獨立學(xué)院投資體制的現(xiàn)狀。普通本科院校舉辦獨立學(xué)院是國家辦學(xué)體制與投資體制創(chuàng)新的產(chǎn)物，由公辦高校按照新機制、新模式的思路建立起來的本科層次的二級學(xué)院，它們兼具了公辦高校資源豐富和民辦高校體制靈活的優(yōu)勢。（1）企業(yè)、社會團(tuán)體和個人的投入是經(jīng)費收入的主渠道。獨立學(xué)院的經(jīng)費主要由合作方承擔(dān)或者是以民辦機制籌措解決。（2）政府和相應(yīng)的公辦高校給予一定的支持。獨立學(xué)院的母體公辦院校對其在師資力量、教學(xué)設(shè)備等多種教育資源上提供了有力的保障。（3）學(xué)費是其經(jīng)費來源的重要部分。獨立學(xué)院借助了母體公辦學(xué)校的聲譽，每年都可以獲得較為充足的生源，學(xué)費成為其經(jīng)費收入的重要組成部分。

獨立學(xué)院是政府和市場共同作用型，計劃和市場都在資源配置中起作用。政府和母體公辦院校對獨立學(xué)院有資金的直接支持、土地使用上的優(yōu)惠等。同時，福建10所獨立學(xué)院的發(fā)展都與市場緊密聯(lián)系。

二、福建高等教育投資體制改革存在的問題

（一）公辦高等教育投資體制改革存在的問題

1.投資渠道不寬。福建省公辦高校的經(jīng)費來源仍以財政撥款和學(xué)費收入為主，盡管其他渠道收入數(shù)量不斷上升，但從表2我們可以看出其比重總和不足20%，尚未成為經(jīng)費來源中的有力支撐。

2.利益機制不協(xié)調(diào)。公辦高等教育仍深受計劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛，市場經(jīng)濟(jì)機制的多元化投入與產(chǎn)出機制沒有得到實施。這是當(dāng)前公辦高等教育投資體制改革遇到最大的體制性問題，其最核心的部分是調(diào)配資源的權(quán)力。要讓地方政府和一些部門轉(zhuǎn)變職能，放棄一部分權(quán)力是十分困難的。因此，制約投資體制改革進(jìn)展的根本障礙還是體制，核心是利益機制。

3.投資體制導(dǎo)向不科學(xué)。建立科學(xué)投入機制是當(dāng)前投資體制改革的主要困難。（1）預(yù)算內(nèi)撥款不足與預(yù)算外撥款缺乏科學(xué)性的問題依然存在。（2）政府撥款方式缺乏激勵機制，不利于公辦高校合理競爭、提高效益和自主融資能力，也不利于縮小高校間固有的地區(qū)差距和改善發(fā)展不平衡情況。例如，近年來，由于非競爭性因素造成的廈門、閩西、閩北地區(qū)高校間的投入差距正在拉大。

4.成本結(jié)構(gòu)不合理。（1）后勤的運行成本過高，成為公辦高等教育可持續(xù)發(fā)展的沉重包袱。由于傳統(tǒng)的教育體制，公辦高校不得不承擔(dān)本應(yīng)由社會承擔(dān)的成本，如教師住房、離退休人員的社會保障等。（2）受現(xiàn)行人事制度的影響，政務(wù)繁雜、人浮于事的現(xiàn)象也十分普遍，造成人員成本長期居高不下。（3）在公辦高等學(xué)校的成本結(jié)構(gòu)中，存在著投資 “重物不重人”、“重官不重學(xué)”的失調(diào)現(xiàn)象。這種情況與迅速發(fā)展的勞動力市場化的現(xiàn)實形成強烈的反差，加劇了高等學(xué)校的人才流失。

（二）民辦高等教育投資體制改革存在的問題

1.產(chǎn)權(quán)不清晰。根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》的相關(guān)規(guī)定，民辦高校可以享有法人財產(chǎn)權(quán)。在法律意義上，民辦高校的產(chǎn)權(quán)是清晰的。在實際操作中，民辦高校并不能完全對產(chǎn)權(quán)進(jìn)行管理，尤其是在收益分配方面，還沒有實現(xiàn)清晰、規(guī)范的操作模式，處于比較混亂的狀態(tài)。

2.經(jīng)費短缺。近年來福建省經(jīng)濟(jì)一直保持著良好的發(fā)展勢頭，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，已經(jīng)形成了廈漳泉“閩南金三角”。以泉州為例，泉州民營經(jīng)濟(jì)已經(jīng)打造出了“安踏”、“七匹狼”、“富貴鳥”、“361°”等全國、全省知名品牌。福建省是我國有名的僑鄉(xiāng)，自古就形成了捐資辦學(xué)的優(yōu)良傳統(tǒng)。但是，民辦高校經(jīng)費短缺的矛盾依然比較尖銳。融資主體地位不明，使大有潛力的民間資金投入渠道不暢。

3.投資效益不高。（1）校均學(xué)生規(guī)模小，福建省民辦高校生均消耗的資源也高于國際標(biāo)準(zhǔn)。（2）民辦高校缺乏科學(xué)的成本核算機制與競爭機制，在制度安排中忽視了成本效益在高等學(xué)校經(jīng)濟(jì)運行中的重要性。

（三）獨立學(xué)院投資體制改革存在的問題

1.投資主體結(jié)構(gòu)簡單。獨立學(xué)院的經(jīng)費收入主要來自母體公辦高校和社會舉辦力量。同時，獨立學(xué)院學(xué)費較高，收取學(xué)費也是獨立學(xué)院維持現(xiàn)階段發(fā)展的重要手段。

2.產(chǎn)權(quán)尚不明晰。獨立學(xué)院在產(chǎn)權(quán)問題上始終處于被動的境地。同時，從政府主管部門到學(xué)校相關(guān)責(zé)任人，產(chǎn)權(quán)的觀念還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有深入人心。產(chǎn)權(quán)問題是獨立學(xué)院面臨的最大問題，獨立學(xué)院與其母體公辦高校的產(chǎn)權(quán)劃分都需要做出深入的研究和制定相應(yīng)的對策，否則將會導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失，以及影響民間社會力量的辦學(xué)積極性。

三、深化福建省高等教育投資體制改革的政策建議

（一）完善財政投入體制

1.“事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一”的原則。對教育主管部門和財政部門的分工做出明確規(guī)定，達(dá)到職責(zé)明確，各司其職的目的。本著公平、效率的原則，對高等教育經(jīng)費管理、撥款程序、分配方式做出具體規(guī)定，以規(guī)范經(jīng)費的管理、分配、利用，加強對經(jīng)費的監(jiān)管，提高經(jīng)費的使用效率。

2.加大財政對高等教育的公共投入力度。應(yīng)按照保證福建省高等教育事業(yè)快速、持續(xù)發(fā)展的需要，明確各級政府的投入責(zé)任，提高高等教育投入占GDP的比重；應(yīng)按照福建省高等教育事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，把投入增量、重點投入到重點學(xué)科建設(shè)、重點實驗室建設(shè)和引進(jìn)海內(nèi)外高層次人才等方面。

3.加快學(xué)校后勤社會化改革,推廣BOT投資模式（Build-Operate-Transfer）。鼓勵社會企業(yè)參與高校后勤服務(wù)的公平競爭，進(jìn)一步開放校內(nèi)市場，減輕高校的辦學(xué)壓力。

4.為民辦高校適當(dāng)?shù)靥峁┴斦a貼。民辦高校及獨立學(xué)院是我國高等教育的重要組成部分，國家應(yīng)進(jìn)一步鼓勵社會力量投入發(fā)展民辦教育。政府應(yīng)給予民辦高校一定的投資資助或財政補貼，如投放專項資金，幫助改善學(xué)校的基本教學(xué)設(shè)施；提供補貼，提高等教育師的待遇；無償或低價提供校地；發(fā)放低息貸款等。

5.理順政府與民間的教育投入關(guān)系。政府在承擔(dān)投入主體責(zé)任的前提下，應(yīng)鼓勵社會各界投資高等教育，充分利用福建省“五緣”和民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的優(yōu)勢鼓勵社會力量辦學(xué)，多方籌措教育發(fā)展資金。民辦高校在政府嚴(yán)格審查資質(zhì)條件的基礎(chǔ)上，采取民間主體自主興辦模式，依靠社會力量承擔(dān)相應(yīng)的投資任務(wù)，大膽進(jìn)行股份制改革或民營化轉(zhuǎn)制。

（二）深化高等教育投融資改革

1.對公立高校，實行法人治理。公立高校按照政事分開的原則進(jìn)行改革。同時，在加大政府投資力度的基礎(chǔ)上，依據(jù)個人受益程度相對較高的特點和投資、受益對稱性原則，適當(dāng)控制公立高校收費標(biāo)準(zhǔn)。

2.規(guī)范校辦產(chǎn)業(yè)建設(shè)，推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度建立。根據(jù)《公司法》建立現(xiàn)代企業(yè)制度的規(guī)定和要求，規(guī)范和管理高校的校辦企業(yè)，建立規(guī)范的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和法人治理結(jié)構(gòu)。同時，推行股東會、董事會、監(jiān)事會“三會”制度，建立科學(xué)民主的決策程序以及有效的激勵和約束機制。

3.鼓勵產(chǎn)、學(xué)、研合作，促進(jìn)校企聯(lián)合攻關(guān)。高校借助企業(yè)的資金、設(shè)備進(jìn)行應(yīng)用性科研項目試驗。同時，通過為企業(yè)解決現(xiàn)實生產(chǎn)中的實際問題，從企業(yè)獲得經(jīng)濟(jì)效益和科研經(jīng)費。

（三）完善產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)

《教育法》規(guī)定辦學(xué)“不得以營利為目的”；《社會力量辦學(xué)條例》限定教育機構(gòu)的財產(chǎn)“不得轉(zhuǎn)讓或用于擔(dān)保”，教育機構(gòu)的積累“不得用于校外投資”等。上述政策、法規(guī)沒有明確規(guī)定高等學(xué)校的產(chǎn)權(quán)，甚至根本上否定了教育投資主體和學(xué)校法人的財產(chǎn)所有權(quán)，不利于吸引教育投資，不能調(diào)動社會辦學(xué)的積極性。⑧因此，福建省應(yīng)利用海西先行先試的優(yōu)勢，加快完善高等教育的產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)。在法律和制度建設(shè)上，應(yīng)明確界定營利性和非營利性教育機構(gòu)的產(chǎn)權(quán)，保障兩類機構(gòu)法人主體所具有的產(chǎn)權(quán)關(guān)系的完整性，以及他們對財產(chǎn)的所使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、處置權(quán)和獲益權(quán)等。尤其是要明確哪些主體可以擁有指定的所有權(quán)、各主體又如何獲得“合理回報”，以及具體的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、來源途獲取方式等。

（四）政府出面，化解高校貸款危機

高校貸款問題廣受垢病，但是，我們不得不承認(rèn)，福建省高校貸款是多種因素作用下的產(chǎn)物。高額的銀行貸款已經(jīng)成了一些高校（尤其是建設(shè)大學(xué)城新校區(qū)的高校）發(fā)展的沉重包袱。因此，有必要對銀行貸款進(jìn)行“清理”。2006年，浙江省由省財政拿出40億元為高校貸款貼息，并償還部分本金。2007年，廣東省政府一次性出資解決了廣東省高校150億元的銀行債務(wù)。建議福建省仿效這兩個地區(qū)的做法，逐步解決高校貸款問題。針對日后的高校貸款問題，建議福建省政府盡快出臺規(guī)范高校銀行貸款行為的規(guī)范性文件，今后高校貸款要嚴(yán)格把關(guān)，每一筆貸款都要經(jīng)上級部門核準(zhǔn)。高校自身也要加強貸款管理，提高風(fēng)險意識，對貸款項目進(jìn)行科學(xué)論證，合理確定貸款規(guī)模及經(jīng)濟(jì)承受能力。

（五）拓寬社會集資捐勸渠道

1.優(yōu)化民間資本教育投資的環(huán)境。制定或完善民間投資高等教育的相關(guān)政策，落實企業(yè)或個人對高等教育的捐贈支出在所得稅前全額或部分扣除的優(yōu)惠政策，鼓勵民間捐贈；放寬國內(nèi)外民間資本的準(zhǔn)入限制，給予民辦高校充分的辦學(xué)自主權(quán)。

2.激勵社會捐贈。借鑒國外的做法建立福建省的捐資助學(xué)制度，積極拓寬社會捐資助學(xué)的渠道。鼓勵和提倡企業(yè)、社會團(tuán)體和個人按照自己的意愿、以個人名義設(shè)各種助學(xué)金、獎學(xué)金和其它捐贈，為教育提供各種資助。如田家炳先生向福建師范大學(xué)捐款興建田家炳書院，設(shè)立田家炳獎學(xué)金；黃如論先生慷慨捐資2.3億支持福建江夏學(xué)院基礎(chǔ)建設(shè)。應(yīng)以類似事跡為對象，全面揮市場、媒介、社會關(guān)系、行政等機制的作用，形成全社會的高等教育捐贈意識，并確保捐贈資金的使用透明、公正、到位。

注 釋：

①http://www.fjedu.gov.cn/html/links_fjgx.html

②http://www.fujian.gov.cn/zwgk/ghxx/ghgy/201102/t20110221_339985.htm

③http://www.fjzzjy.gov.cn/newsInfo.aspx?pkId=69806

④http://cuc.fjnu.edu.cn/office/InfoView.asp?TID=0&MID=45&SID=1378

⑤http://wenku.baidu.com/view/5e83171cfad6195f312ba673.html

⑥http://fjrb.fjsen.com/fjrb/html/2010-05/21/content_166599.htm

⑦《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2006-2008年版。

⑧潘憋元：《我國高校產(chǎn)權(quán)制度改革的若干問題——兼論公、民辦高校產(chǎn)權(quán)問題明》，教育發(fā)展研究，2005年版，第7期，17-22頁。

[1]周肖興,蔡柏良.江蘇省高等教育投資體制改革與政策選擇[J].改革與戰(zhàn)略,2007,(11).

[2]陳夢.我國高等教育投資體制改革及模式研究[D].廈門大學(xué)碩士學(xué)位論文,2009.

[3]中國教育和科研計算機網(wǎng),蔣國華.中國民辦大學(xué)也是改革開放事業(yè)的重要貢獻(xiàn)者[DB/OL].網(wǎng)址:http://www.edu.cn/yiwujiaoyu_1074/ 20100302/t20100302_452864.shtml.

[4]福建省教育廳關(guān)于支持民辦高校加強內(nèi)涵建設(shè)的若干意見[DB/ OL].閩教發(fā)[2010]11號.網(wǎng)址:http://www.fjzzjy.gov.cn/newsInfo.aspx? pkId=69806.

[5]福建省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要[DB/OL].網(wǎng)址:http://www. fujian.gov.cn/zwgk/ghxx/ghgy/201102/t20110221_339985.htm.