當前服務(wù)業(yè)發(fā)展面臨的體制政策障礙及其對策建議（下）

文/浙江省發(fā)改委課題組

當前服務(wù)業(yè)發(fā)展面臨的體制政策障礙及其對策建議（下）

文/浙江省發(fā)改委課題組

關(guān)于人才政策

（一）主要問題

企業(yè)人才住房保障體系不健全。許多企業(yè)反映，現(xiàn)有的住房保障政策難以滿足高房價時代的人才居住需求，成為影響企業(yè)引人留人的關(guān)鍵。與居民收入相比，浙江房價普遍偏高，11市房價收入比都在8倍以上，溫州和杭州更是高達27.8和21.2倍。而廉租房、經(jīng)濟適用房等保障性住房只面對低收入階層，不適用于年薪達到一定收入水平的人才；人才公寓房源有限，難以滿足眾多“夾心層”人員；企業(yè)又不能直接在其土地上自建人才公寓。住房需求難以滿足，導(dǎo)致人才大量流失。

高端人才所得稅稅負偏高。目前個稅起征點是2000元/月，而香港地區(qū)起征點為10.8萬元/年，是大陸的4倍多。我國個稅稅率也偏高，年收入在起征點以上到6萬元/年的部分，我國稅率為15%，而香港平均約為5%。如果某員工在內(nèi)地年薪為10萬元，在香港年薪為20萬元，則該員工在內(nèi)地一年應(yīng)繳個稅為10699元，而在香港一年應(yīng)繳個稅為5040元，即工資是香港的一半，應(yīng)繳個稅是香港的兩倍。

人才評價機制不健全。服務(wù)業(yè)人才與工業(yè)人才具有較大差異，以學(xué)歷、職稱和研究成果為標準的評價方式，難以適應(yīng)服務(wù)業(yè)發(fā)展需要。電子信息、動漫游戲等產(chǎn)業(yè)中，相當一部分技術(shù)開發(fā)、設(shè)計人員都是低學(xué)歷、低職稱，但卻在工作崗位上承擔(dān)著重要角色。會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所等商務(wù)服務(wù)業(yè)，多以從業(yè)經(jīng)歷和專業(yè)資格證書作為人才評價依據(jù)，較難享受人才引進政策。

（二）有關(guān)建議

推進人才公寓等政策支持性住房建設(shè)。把公共租賃房作為解決各類人才住房問題的主要渠道。采取直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等多種方式加大公共租賃住房投入，鼓勵結(jié)合城市危舊房和“城中村”改造統(tǒng)籌推進公共租賃房建設(shè)，支持各類園區(qū)以及住房困難職工較多的單位自建公共租賃房。轉(zhuǎn)變?nèi)瞬抛》勘Ｕ现攸c，在關(guān)注高端人才住房問題的同時，著力把解決具有一定技能的新就業(yè)大學(xué)生住房問題作為重中之重。

探索個人所得稅稅收返還機制。為降低服務(wù)業(yè)高端人才個稅負擔(dān)，國內(nèi)部分城市已開始探索個人所得稅地方留成部分返還政策。武漢市東湖區(qū)出臺高級人才獎勵實施意見，對于符合條件的高級人才，按其上一年度所繳工薪個人所得稅省、市、區(qū)三級地方留成部分100%的標準予以獎勵。金華市出臺政策，對電子商務(wù)企業(yè)引進和培養(yǎng)的高層次管理人才（副總以上及技術(shù)總監(jiān)）和技術(shù)人才（碩士以上學(xué)歷、副高以上職稱），其上交個人所得稅留地方部分通過建立財政專戶予以全額返還，定向用于在金華購房和再投資。省內(nèi)其他城市也可借鑒這一做法，以納稅貢獻為依據(jù)建立人才獎勵機制，鼓勵各類高級人才來浙創(chuàng)業(yè)和工作。

完善服務(wù)業(yè)人才評價機制。完善人才評價機制有兩種思路。一種思路是，根據(jù)服務(wù)業(yè)行業(yè)特點，建立更加全面的服務(wù)業(yè)高端人才評價體系。可以借鑒寧波市江東區(qū)的做法。江東區(qū)從創(chuàng)新能力、行業(yè)引領(lǐng)、業(yè)績貢獻、榮譽和服務(wù)年限四個方面，明確了服務(wù)業(yè)人才的選擇細則和評分標準，對評選出的人才給予多方面的政策獎勵。另一種思路是，將服務(wù)業(yè)人才認定權(quán)力下放至企業(yè)，建立以企業(yè)為主體的服務(wù)業(yè)人才評價機制。金華市的做法可供借鑒。金華市按照信息服務(wù)業(yè)企業(yè)的營業(yè)收入確定用人單位的人才認定名額，即企業(yè)年營業(yè)收入每1000萬元給予1名人才名額，具體人選由企業(yè)自行決定。在完善服務(wù)業(yè)人才評價體系基礎(chǔ)上，建議設(shè)立服務(wù)業(yè)人才專項資金，對引進的服務(wù)業(yè)人才及人才引進單位實施多個層面的資金獎勵。

關(guān)于市場環(huán)境

（一）主要問題

部分服務(wù)業(yè)領(lǐng)域存在事實上的行業(yè)壟斷和區(qū)域壟斷。目前某些中介機構(gòu)與主管部門之間，特別是在商務(wù)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，仍然存在著“千絲萬縷”的關(guān)系。如企業(yè)登記注冊、勞動糾紛協(xié)調(diào)等事務(wù)，國外大都交由律師事務(wù)所等專業(yè)第三方機構(gòu)處理，而浙江一些企業(yè)反映，相關(guān)主管部門更傾向于企業(yè)選擇主管部門下屬中介機構(gòu)服務(wù)；環(huán)評報告編制、施工圖審查、財務(wù)會計報表審計等專業(yè)服務(wù)，交由主管部門下屬機構(gòu)處理，則通過審批的概率更高、審批的時間更短。另外，部分中介服務(wù)行業(yè)存在條塊分割和地方保護等現(xiàn)象。

公共機構(gòu)和國有企業(yè)缺少服務(wù)外包的有效激勵。企業(yè)反映比較突出的一個問題是，由于部分機關(guān)事業(yè)單位在財政資金使用效率和服務(wù)質(zhì)量約束較少，導(dǎo)致政府購買服務(wù)意識不強，不利于培育服務(wù)業(yè)市場需求。如杭州某醫(yī)學(xué)檢驗中心反映，基因診斷和染色體核型分析單個醫(yī)院由于業(yè)務(wù)量小，需要兩三天才能檢驗一次，而該中心每天都可進行檢驗且一天內(nèi)出結(jié)果。醫(yī)院將檢驗業(yè)務(wù)外包給獨立檢驗中心是市場的雙贏。但在實際推廣中，民營醫(yī)院對檢驗業(yè)務(wù)外包接受度較高，而公立醫(yī)院由于有財政撥款支持，對業(yè)務(wù)外包積極性往往不是很大。另外在資質(zhì)評估、法律咨詢業(yè)務(wù)方面，政府也沒有較強的動機外包給專業(yè)組織。國有企業(yè)相對于私營企業(yè)，服務(wù)外包意識也較弱。

部分行業(yè)監(jiān)管不到位。重事前審批、輕事后管理也是企業(yè)普遍反映的一個問題。行業(yè)主管部門主要通過設(shè)置行業(yè)門檻來指導(dǎo)行業(yè)競爭與發(fā)展，對退出機制不夠重視，容易導(dǎo)致無序競爭，發(fā)生“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。如會計事務(wù)所有設(shè)立注冊要求，但卻未明確相關(guān)退出規(guī)定。會計事務(wù)所行業(yè)由于門檻不高，員工跳槽現(xiàn)象頻繁，部分事務(wù)所未能維持辦所條件，導(dǎo)致中小事務(wù)所大量存在，價格競爭激烈，優(yōu)秀事務(wù)所難以得到反映其質(zhì)量的價格，從而影響整個行業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和有序發(fā)展。

市場支撐體系亟需完善。一是信用體系不健全。浙江征信市場仍然處于發(fā)展初期，征信服務(wù)落后于浙江市場經(jīng)濟發(fā)展，有實力提供高質(zhì)量信用產(chǎn)品的機構(gòu)還很少，征信行業(yè)監(jiān)管也有待完善。二是行業(yè)標準不能適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求。目前服務(wù)業(yè)普遍缺乏現(xiàn)代化的行業(yè)標準，標準化覆蓋程度遠不如工業(yè)領(lǐng)域，已有標準的部分指標也已落后，不再適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新形態(tài)。三是知識產(chǎn)權(quán)保護問題突出。由于知識產(chǎn)權(quán)保護實踐經(jīng)驗不足，靈活運用知識產(chǎn)權(quán)制度的能力不夠健全，部分地區(qū)存在執(zhí)法不嚴以及地方保護問題，企業(yè)和個人假冒侵權(quán)行為較為普遍，軟件盜版現(xiàn)象遏制程度有限，作為部分服務(wù)行業(yè)核心競爭力的知識產(chǎn)權(quán)難以有效保護。

（二）有關(guān)建議

建立公開、平等、規(guī)范的服務(wù)業(yè)準入制度。一是消除服務(wù)業(yè)市場準入中對民間企業(yè)過多、過嚴的限制，放寬對民間服務(wù)企業(yè)在經(jīng)營范圍、經(jīng)營方式上的要求。二是制定統(tǒng)一的市場準入程序，減少行政壟斷。統(tǒng)一同一行業(yè)不同地區(qū)的市場準入要求和程序，實行統(tǒng)一的服務(wù)標準，破除政府對下屬中介機構(gòu)市場經(jīng)營的行政保護。三是加強市場準入的法制建設(shè)和監(jiān)督制度。市場準入制度的執(zhí)行應(yīng)當以地方性法規(guī)的形式予以認定和保障，使其程序化、制度化，減少政府權(quán)力行使的隨意性和人為性。

加強公共機構(gòu)購買服務(wù)意識。寧波市已出臺《寧波市政府服務(wù)外包暫行辦法》，明確了培訓(xùn)教育、課題咨詢、法律顧問等11項事務(wù)的服務(wù)外包范圍和外包程序。下一步全省要加大政府采購對服務(wù)業(yè)發(fā)展的支持力度，擴大服務(wù)業(yè)市場需求。通過深化財政體制改革，引導(dǎo)政府部門、企事業(yè)單位、社會團體等將一些服務(wù)項目，如醫(yī)療檢驗、設(shè)備采購、教育培訓(xùn)、法律咨詢等，委托給服務(wù)業(yè)企業(yè)完成。完善政企信息交流平臺，促進省內(nèi)企業(yè)重大技改項目、重點基礎(chǔ)建設(shè)項目與服務(wù)業(yè)重點企業(yè)之間信息共享，提高政府采購效率，完善采購市場。

加強對部分服務(wù)業(yè)行業(yè)的監(jiān)管。要從偏重行業(yè)審批向行業(yè)監(jiān)管和審批并重轉(zhuǎn)變，建議行業(yè)主管部門會同行業(yè)協(xié)會，加大對企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量檢查和懲戒力度，建立健全行業(yè)誠信系統(tǒng)，不斷豐富和創(chuàng)新行業(yè)自律手段。鑒于部分行業(yè)執(zhí)業(yè)質(zhì)量參差不齊，可考慮制定行業(yè)等級標準，根據(jù)企業(yè)服務(wù)質(zhì)量水平劃分企業(yè)等級，促進企業(yè)不斷提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量。

培育服務(wù)業(yè)發(fā)展良好外部環(huán)境。首先，可依托省信用中心，建立健全服務(wù)業(yè)企業(yè)信用信息歸集平臺、共享查詢平臺以及守信失信發(fā)布平臺，實現(xiàn)對服務(wù)業(yè)企業(yè)信用體系的長期實時跟蹤管理。其次，加強服務(wù)業(yè)企業(yè)標準化建設(shè)，鼓勵企業(yè)采用國際先進服務(wù)技術(shù)和標準，提高服務(wù)質(zhì)量。對暫不具備標準制定條件的服務(wù)行業(yè)，積極開展服務(wù)承諾、服務(wù)規(guī)范以及服務(wù)公約等行業(yè)自律。最后，鼓勵服務(wù)業(yè)企業(yè)加大研發(fā)投入，開展自主創(chuàng)新。加大對重點行業(yè)和領(lǐng)域的專利申請資助力度，促進知識產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)和推廣，建立健全各類知識產(chǎn)權(quán)交易市場，有效發(fā)揮知識產(chǎn)權(quán)在促進產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、技術(shù)擴散以及公平競爭等方面的作用。

關(guān)于價格管理

（一）主要問題

服務(wù)業(yè)用水用電與工業(yè)同網(wǎng)同價政策尚未全部落實到位。雖然省政府和省物價局發(fā)文規(guī)定“服務(wù)業(yè)用水（除桑拿、洗浴、洗車等高耗水行業(yè)外）、用氣價格實現(xiàn)與一般工業(yè)同價”以及“1—10千伏及以上一般工商業(yè)用戶一律執(zhí)行分時電價…自2009年11月20日起執(zhí)行”，但仍有部分地區(qū)反映服務(wù)業(yè)用水、用電與工業(yè)尚未執(zhí)行同網(wǎng)同價。

分時電價導(dǎo)致部分服務(wù)業(yè)行業(yè)用電成本不降反升。為改善服務(wù)業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境，降低用電成本，浙政發(fā)〔2008〕55號文件規(guī)定，服務(wù)業(yè)用電價格享受與一般工業(yè)同價，但服務(wù)業(yè)企業(yè)不像工業(yè)企業(yè)可以24小時開工、實現(xiàn)錯峰用電。不少企業(yè)反映，與工業(yè)用電同價政策，因?qū)嶋H操作時與工業(yè)企業(yè)一樣實行分時電價，企業(yè)用電成本不僅沒有降低，反而有所提高。據(jù)某百貨公司測算，今年7、8兩月執(zhí)行分時電價的電費要比執(zhí)行單檔電價的電費多支出10%。

商務(wù)服務(wù)政府指導(dǎo)價浮動空間過小。浙價服〔2005〕345號文件規(guī)定，會計事務(wù)所業(yè)務(wù)收費實行政府指導(dǎo)價，收費標準上浮不得超過基準收費的20%，下浮不得低于經(jīng)營成本。由于全省各地對會計服務(wù)的需求不同，服務(wù)質(zhì)量也不同，政府指導(dǎo)價浮動空間偏小不利于資源優(yōu)化配置。即使不考慮各地需求和質(zhì)量區(qū)別，浙江會計服務(wù)基準收費標準低于四川、貴州等經(jīng)濟發(fā)展水平較低的省份，而浙江商務(wù)服務(wù)業(yè)的運營成本要遠高于這些省份，這必然影響事務(wù)所發(fā)展積極性。

（二）有關(guān)建議

切實做好服務(wù)業(yè)用水用電與工業(yè)同網(wǎng)同價落實工作。由于工業(yè)用電和商業(yè)用電的輸配成本不同，企業(yè)和政府的利益未能一致。各地價格主管部門要高度重視商業(yè)用電、用水同價工作，積極與水務(wù)公司和電網(wǎng)公司進行溝通，探索成本平衡與分攤機制，統(tǒng)籌兼顧各方面影響，加大宣傳和解釋力度，對用水、用電同網(wǎng)同價執(zhí)行情況進行督促檢查，確保政策落實到位。

建立企業(yè)用戶自主選擇的電價機制。研究分析服務(wù)業(yè)各行業(yè)特別是商貿(mào)服務(wù)業(yè)的用電價格彈性。對用電價格彈性較小的服務(wù)業(yè)企業(yè)，試行由企業(yè)自行選擇執(zhí)行分時電價還是單檔電價。由于分時電價可以平滑用電需求，有利于降低發(fā)電和輸配電成本，也有利于電網(wǎng)穩(wěn)定，因此執(zhí)行單檔電價時要考慮發(fā)生的額外成本。對用電價格彈性較大的服務(wù)業(yè)企業(yè)，繼續(xù)執(zhí)行分時電價。

適度擴大商務(wù)服務(wù)收費標準浮動幅度。會計、審計等商務(wù)服務(wù)業(yè)收費標準，應(yīng)當既能夠規(guī)范商務(wù)服務(wù)企業(yè)的服務(wù)收費，又能較好地反映服務(wù)質(zhì)量差別，體現(xiàn)市場化運作，與當?shù)厥袌鲂枨蠛徒?jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。因此，除了及時科學(xué)的更新基準收費標準以外，也可以考慮逐步擴大上浮空間，讓企業(yè)可以有更大的空間進行相互競爭和自我提升。

關(guān)于管理體制

（一）主要問題

服務(wù)業(yè)綜合管理相對薄弱。物流、商務(wù)服務(wù)等企業(yè)反映，多個行業(yè)主管部門間由于綜合協(xié)調(diào)不夠，部門政策和管理辦法不夠銜接配套，導(dǎo)致企業(yè)難以適從。比如物流業(yè)不同運輸方式和流通環(huán)節(jié)有不同的行業(yè)主管部門，如果缺少綜合協(xié)調(diào)，則容易造成全社會物流過程的人為分割；再如商務(wù)服務(wù)業(yè)發(fā)展中，不同部門對從業(yè)人員和機構(gòu)有不同的資質(zhì)要求，一些中介機構(gòu)不得不設(shè)立多個相對獨立的機構(gòu)，分別取得不同的資質(zhì)許可來完成業(yè)務(wù)組合。

部分新興服務(wù)業(yè)行業(yè)主管部門不明確。比如電子商務(wù)業(yè)涉及商務(wù)、經(jīng)信、科技等多個管理部門，但行業(yè)主管部門卻不明確，導(dǎo)致企業(yè)較難享受財政、金融、土地等相關(guān)扶持政策。網(wǎng)絡(luò)游戲、會展、金融倉儲等行業(yè)也普遍存在同樣問題。再如融資租賃行業(yè)，銀行系融資租賃公司歸人民銀行主管，非銀行系融資租賃公司歸商務(wù)部門主管，導(dǎo)致企業(yè)在融資渠道方面存在較多不公平競爭。

行業(yè)自我管理作用發(fā)揮不足。一些服務(wù)業(yè)企業(yè)反映，當前服務(wù)業(yè)管理過于依賴行政手段，服務(wù)業(yè)標準制定、資質(zhì)認定、規(guī)范管理、教育培訓(xùn)主要依靠行政部門，行業(yè)組織作用發(fā)揮嚴重不足。由此進一步導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會職能定位不清、服務(wù)意識薄弱等，形成惡性循環(huán)，無法承擔(dān)起行業(yè)自我管理的重任。而一些服務(wù)業(yè)行政管理部門，一定程度上存在重審批、輕服務(wù)的傾向，關(guān)注重點還是在審批、規(guī)范和整頓上，而不是根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際情況，幫助企業(yè)解決實際困難，造成服務(wù)業(yè)行業(yè)管理滯后于服務(wù)業(yè)發(fā)展需要。

傳統(tǒng)的財政補助方式較難適應(yīng)服務(wù)業(yè)發(fā)展要求。受財政管理體制約束，服務(wù)業(yè)引導(dǎo)資金及行業(yè)性財政資金，主要面向?qū)嶓w經(jīng)濟項目，在資金撥付上要求必須有具體項目作為載體。而文化創(chuàng)意、研發(fā)設(shè)計等服務(wù)業(yè)行業(yè)以知識投入為主，實體項目少，某種程度上較難獲得財政扶持。

服務(wù)業(yè)品牌管理有待進一步完善。目前服務(wù)業(yè)品牌評定和工業(yè)采用同樣標準，即按照產(chǎn)值、稅收、行業(yè)排名等指標進行評定。但有些服務(wù)業(yè)行業(yè)如中介服務(wù)，受行業(yè)特點影響，較難達到工業(yè)的產(chǎn)值和規(guī)模。一些服務(wù)行業(yè)如律師事務(wù)所，因不在工商部門登記注冊，不能參與著名商標、知名商號等服務(wù)業(yè)品牌認定。“一刀切”的品牌評價標準影響了服務(wù)業(yè)品牌創(chuàng)建。

（二）有關(guān)建議

進一步強化和完善服務(wù)業(yè)綜合管理。一是完善統(tǒng)分結(jié)合的工作機制。發(fā)揮好服務(wù)業(yè)工作部門聯(lián)席會議制度的綜合協(xié)調(diào)職能，進一步明確部門責(zé)任分工，加強部門之間的協(xié)作和配合，形成合力推進服務(wù)業(yè)發(fā)展的工作格局。二是推廣服務(wù)業(yè)月度協(xié)調(diào)例會制度。杭州市已建立服務(wù)業(yè)月度協(xié)調(diào)例會制度，月度例會由市長主持，相關(guān)部門參加，從解決個案問題入手，推動服務(wù)業(yè)快速發(fā)展。其他市可參照杭州做法，建立相應(yīng)協(xié)調(diào)機制，著力提高政策落實的執(zhí)行力。三是建立服務(wù)業(yè)部門責(zé)任機制。針對服務(wù)業(yè)門類眾多的客觀現(xiàn)實，分行業(yè)確定服務(wù)業(yè)牽頭責(zé)任部門，部分產(chǎn)業(yè)融合程度較高的新興服務(wù)業(yè)行業(yè)，可由服務(wù)業(yè)聯(lián)席會議辦公室作為主管部門，會同相關(guān)部門共同做好管理和服務(wù)工作。

充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會在服務(wù)業(yè)發(fā)展中的作用。一是鼓勵具有條件的服務(wù)業(yè)行業(yè)建立協(xié)會、商會、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等中介組織。二是深入推進政府職能向行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移的改革，理順政府與行業(yè)協(xié)會關(guān)系，鼓勵行業(yè)協(xié)會在行業(yè)自律、品牌創(chuàng)建、標準制訂、教育培訓(xùn)等方面發(fā)揮更大作用。

完善服務(wù)業(yè)品牌培育機制。一是強化服務(wù)業(yè)品牌培育綜合管理。重點在現(xiàn)代商貿(mào)、金融、現(xiàn)代物流、信息服務(wù)、科技服務(wù)、商務(wù)服務(wù)、旅游、文化服務(wù)、房地產(chǎn)、社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域開展服務(wù)業(yè)品牌創(chuàng)建。二是完善服務(wù)業(yè)品牌認定標準。根據(jù)服務(wù)業(yè)行業(yè)特點，制定符合服務(wù)業(yè)實際的綜合性品牌認定標準，對商務(wù)、科技、文化等服務(wù)業(yè)適當降低經(jīng)濟指標認定條件，對行業(yè)龍頭企業(yè)可不考慮經(jīng)濟指標，進行優(yōu)先申報。積極開展多種形式的行業(yè)性品牌評選和認定。

（課題組長：黃勇；成員：徐滿平 周鴻飛 楊博野 李建中 王美君）