大檢察與小監督讀《不同權力結構模式下的檢察權研究》

文/于霄

大檢察與小監督讀《不同權力結構模式下的檢察權研究》

文/于霄

如果“一般的監督權”沒有具體和明確標準，或者檢察院沒有獲得更有效的監督措施，不管是因為法律規定的不足，還是行使職權現實的困難，都會使檢察權實際上只能是“小監督”。

著/王戩出版/法律出版社

王戩，女，1975年生。法學博士，華東政法大學副教授。2001年碩士畢業于華東政法大學，2004年博士畢業于四川大學，2006-2009年在中國政法大學博士后流動站從事研究工作。主要研究方向為在刑事訴訟法學、檢察原理與檢察制度。在《法學家》、《法學》等核心期刊發表學術論文五十余篇。

我國在建國之初，接受了蘇聯“大檢察”的觀念，認為檢察機關除了參與刑事、民事訴訟之外，還應當對政府和公民是否遵守法律行使一般的監督權。所以，1954年憲法第81條規定，人民檢察院對國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權。1978年憲法也沿襲了這一規定。

然而，因為這種規定過于模糊和寬泛，執行起來沒有標準，于是彭真在1979年《人民檢察院組織法草案》中指出：“檢察院對于國家機關和國家工作人員的監督，只限于違反刑法，需要追究刑事責任的案件。至于一般違反黨紀、政紀并不觸犯刑法的案件，概由黨的紀律檢查部門和政府機關處理。”這樣一來，檢察機關的職權主要限定在司法領域和訴訟活動之中，明確了檢察機關主要在訴訟活動中，通過訴訟方式行使法律監督職能這一基本格局。

“大檢察”的直接法理來源應當是列寧關于社會主義國家檢察機關職能的認識和闡述。《列寧全集》記錄了這樣的觀點：“檢察機關以法律監督為專職專責”；“檢察長的唯一職權和必須做的事情只有一件：監督全共和國內對法制有絕對一致的理解，不受任何地方上的影響”；“檢察長的責任是要使任何地方當局的任何決定都不與法律相抵觸”。列寧的“大檢察觀”因為意識形態的原因，在社會主義國家中影響深遠。新中國成立后，“大檢察觀”也隨著其他政治法律制度移植到了我國。

我國的“大檢察”觀念還可以在歷史上的監察制度中找到印證。只要有權力就要有監督，我國歷史上的統治者對這一點認識很早，比如奴隸社會時期的史巫都有監督權力的功能。時至秦漢，統治者更是建立了三公九卿的完備國家體系，其中直接對皇帝負責的三公，就有御史大夫一職專門掌管監督。那時御史大夫的職權范圍比現代的檢察權大得多，它大致可以包括檢察權、監察權、審計權、彈劾權等內容。之后，中國雖然改朝換代，但在國家體系中總有監察官的存在，并且占有重要地位。縱觀中國歷史各個時期，監察官的權力主要包括以下幾個方面：一是監督朝政，駁正違失；二是肅正朝儀，嚴明禮制；三是糾彈百官，察舉非法；四是推鞫獄訟，審錄冤枉。這種權力范圍不能不說比列寧的“大檢察權”還要廣泛。雖然我國對傳統上的監察制度主要抱著批判的態度，但這種歷史的影響至少也讓我們對蘇聯“大檢察”觀念更容易理解和接受。

在1979年我國對“大檢察”的制度設計根據自身的情況進行了一些改變，但直至今日，“大檢察觀”還是支配著我國的立法和司法實踐：一方面檢察機關仍然被定位為專門的法律監督機關，檢察權本質上仍被視為一種監督權；另一方面檢察機關對民事領域仍然行使著廣泛的監督權。

然而，20世紀90年代蘇聯解體，“大檢察觀”在它的產生地受到了巨大的沖擊。俄羅斯新刑事訴訟法典明確地廢除了檢察機關對刑事審判的監督。我國的檢察制度是借鑒蘇聯制度形成的，蘇聯的轉變當然也應該引起我們的注意。我國政治體制不是三權分立，訴訟模式也并非對抗式，所以盲目跟進改革顯然不是明智之舉。

我國根據自身的國情對“大檢察”進行了很多的改革和完善，徹底推翻并接受英美的“檢察即公訴”的理念非常困難。但是我國“一般性的監督權”體制內還存在著一些具體的問題，我們可以總稱為“小監督”，即監督力的弱小。“小監督”首先是在監督范圍上存在不足。比如，檢察院僅可以對公安機關的立案進行監督，而對于國家安全機關、人民法院、監獄和軍隊的刑事立案權沒有明文授權。并且根據《刑事訴訟法》，檢察院僅對公安機關“應當立案而不立案”的行為進行監督，而對“不應當立案而立案”或“不根據程序立案”的情況只能在事后監督。雖然事后監督有時可以進行一些補救，但在很多時候，檢察機關審查批捕時，嫌疑人已被超期羈押，強制措施已經發生了很長時間，監督的效果并不理想。其次“小監督”也是指在監督手段上缺少強制力。比如，檢察院在公安機關立案不作為中，只能通知公安機關立案，而公安機關接到通知后應當立案。但分析看來，這個“應當”并沒有強制性，因為如果公安機關沒有立案的話，檢察院也沒有后續的法律手段予以支持。又如，檢察院在行使監督權時，多數情況下只能發出糾正意見或通知，而沒有實體上的處罰處分權。雖然檢察院可以在存在刑事違法的情況下提起公訴，但刑事違法在一般性的監督中的確比較少見。最后“小監督”還表現在監督授權上存在不明確的情況。比如，根據法律規定，檢察院二審撤訴的事由是“認為一審判決、裁定確有錯誤”。而“確有錯誤”的界定非常不明確，實踐中掌握的標準也并不一致。像上面這樣檢察院監督權偏弱的例子并不少見，而其原因在與我國傳統上監察權的比較中可見一斑。我國的監察權是行政權的一個部分，并沒有獨立出來單獨行使。而監察權的存在也只有一個目的，就是監督行政權的正常行使。所以，監察官監察之權，如行政權一樣，上起朝廷下至地方，上起公卿百官下至地方小吏，無一不是其職權范圍。監察官的強勢地位不言自明。

人民檢察院的權力雖然根據憲法也來自于國家的最高權力機關，但它與行政權在國家體系中的地位差別是明顯的。更何況，不管是人員和資金，還是規模和權力，檢察機關與其他機關相比都沒有什么優勢。所以，從人民檢察院的現行設置來說，想完成“大檢察”所賦予的職責非常困難。總之，如果“一般的監督權”沒有具體和明確標準，或者檢察院沒有獲得更有效的監督措施，不管是因為法律規定的不足，還是行使職權現實的困難，都會使檢察權實際上只能是“小監督”。不過隨著我國檢察權的完善和擴大，檢察人員素質提高，相信“大檢察”與“小監督”這對矛盾最終可以解決。

編輯：黃靈 yeshzhwu@gmail.com