地方政府債務審計的作用分析

蔡飛

一、強化監督檢查，預警地方政府債務風險

根據審計“免疫系統”論，預防保護功能是審計的基本功能，審計部門通過審計監督，及時發現國家經濟社會運行過程中存在的各種隱患，預防危害的發生。保護國民經濟健康持續的發展。就地方政府債務而言，審計發揮的首要作用就是防范預警地方政府債務風險。

目前，我國地方政府債務統一管理機制尚未形成。多頭管理的局面導致地方政府無法對債務進行統籌規劃，同時也加大了債務的統計難度，地方政府難以準確掌握債務的總體情況并及時預警債務風險。通過進行地方政府債務審計，可以獲取較為全面而且真實的數據，徹底摸清地方政府債務的總體規模、債務結構、舉債方式、資金投向等情況，并在此基礎上，對地方政府償債能力進行分析，客觀評估償債風險。及早地提出風險預警。2010年6月審計署披露了地方政府債務總體規模較大、融資平臺公司債務占比較高、部分地方政府償債壓力較大等問題，引起了相關部門的重視。

地方政府債務不可低估。要預防地方政府債務風險，審計部門還應進一步強化監督檢查，對地方政府債務進行全面、連續、動態的審計，及時識別、評估、預警債務風險。從而促使地方政府牢固樹立防范風險意識，及時采取措施化解舊債，在舉借新債時，權衡地方經濟社會發展的需要和地方財政的可承受能力，制定科學的政府債務舉借規劃或債務收支計劃，做到審慎舉債，嚴格控制債務規模，增強政府舉債的可行性和安全性。

二、嚴格查錯糾弊。揭示政府債務管理問題

政府部門和金融監管機構是地方政府債務的主要監管部門，但出于自身利益驅動以及信息不對稱等因素。兩者均不可避免的存在監管缺位或監管失靈。審計部門作為第三方，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉，依照法律獨立行使審計監督權。兼具獨立性和強制性的審計監督能夠更為客觀和公正的行使審計監督職權，更為全面深入地反映和揭露地方政府債務管理中存在的問題，對重大違法犯罪問題予以嚴厲查處，從而對地方政府債務形成有效的監督。

地方政府債務審計主要關注地方政府債務管理制度建立、資金使用及管理、政府融資平臺管理等方面存在的問題。一是審查地方政府債務監管制度的建立和執行情況，看地方政府是否建立了歸口管理制度，是否出臺地方政府債務管理辦法，是否建立了嚴格的審批程序，是否建立了財政預算管理約束機制，是否建立了政府債務報告制度，是否建立了財政性債務風險預警和風險控制機制，是否建立了償債(還貸)準備金制度等：還要看相關部門在實際工作中是否按制度、管理辦法和各項規定執行。二是審查債務資金投向、使用及管理情況，看債務資金投向是否符合國家產業政策規定，是否按照核準用途使用，是否有截留、擠占、挪用，是否存在資金結余或閑置、使用效率低等情況；三是審查融資平臺公司管理情況，看融資平臺公司是否存在虛報注冊資本、虛假出資、虛報收入等問題，是否存在資產負債率高、缺乏收入來源、利潤率低等問題，是否存在虛假或不合法貸款等情況；四是審查貸款擔保情況，看地方政府、人大或有關部門有無違規以承諾函、寬慰函等形式為企業(包括融資平臺公司)提供貸款擔保的情況。

從近年審計的結果來看，我國地方政府債務管理還不夠嚴格和規范，上述提到的問題均有涉及。審計部門揭露的地方政府債務管理中存在的問題，引起相關部門的重視，并促使其及時整改，進一步加強管理，較好的起到了防范地方政府債務風險的作用。

三、注重績效審計。提高債務資金使用效益

地方政府債務資金是地方建設的主要資金來源，在一定程度上緩解了地方政府投資需求與自身財力不足的矛盾。債務資金的使用范圍相當廣泛，涉及基礎設施建設、農業、教育等方面，但債務就如同一把“雙刃劍”，倘若使用的好，則會加快地方經濟社會的發展，產生良好的經濟效益、政治效益和社會效益：倘若使用不當，不僅不會帶來效益，相反還會造成地方政府債臺高筑，引發財政危機、金融危機，進而影響國家安全和社會穩定。

為了提高債務資金的使用效益，審計部門開展地方政府債務績效審計十分必要。地方政府債務績效審計主要是從債務資金的支出投向人手，重點審查使用債務資金的項目，看項目建設是否符合地方經濟社會發展需要，項目舉債是否合理，債務資金的投向是否與最初舉借債務的目的相一致，項目債務資金管理是否規范，是否存在舉債資金與項目建設進程用款不配套而出現資金沉淀或逾期情況等。此外，還要對竣工項目的經濟效益、社會效益、功能作用以及償債能力等進行績效評價。通過績效審計，促進地方政府建立政府債務資金使用監督機制，避免地方政府債務的低效擴張，同時也促進地方政府加強對項目建設的監管，確保項目建設的質量，保證債務資金使用的安全性和有效性。

四、融入經責審計。制約地方政府行政權力

目前，我國地方經濟的發展，地方GDP的增長主要是靠投資需求的托動，地方政府領導干部想要做出一定的政績，僅依靠地方財力是遠遠不夠的，必定會多方融資，但由于行政管理體制缺乏約束機制，地方政府領導干部可能存在短期化行為，導致債務規模難以得到控制，地方政府債務規模與地方政府領導干部的決策有著直接關系。地方政府領導干部任期內形成的債務、償還的債務，以及對地方政府債務的管理，均反映了地方領導十部任期的執政理念和執政能力。因此，地方政府債務審計應作為地方政府領導干部經濟責任審計的一個重要方面。

在對地方政府債務進行審計時，摸清領導干部任期內債務規模，正確分析債務形成的原因，看領導干部是否負有領導責任；對于重大經濟決策事項形成的債務，領導十部負有直接責任，要作為重點審計對象：通過審查地方政府償債能力、債務資金使用效果，看領導干部是否重視地方政府債務管理；嚴厲查處違規舉債、違規擔保、截留挪用債務資金等問題，明確責任主體，依法追究相關責任人。通過審計監督，制約地方政府的行政權力，嚴格控制地方政府領導干部非理性的舉債行為，同時促進地方領導干部高度重視債務風險，規范政府債務管理。

五、提出審計建議，促進債務管理機制完善

審計在地方政府債務管理機制中的作用不僅體現在揭示、查處問題，還體現在審計后的工作，即分析總結、提出建議、轉化成果。一是分析地方政府債務形成的主客觀原因、地方政府融資模式的不足、地方政府債務管理機制的缺陷等，在在分析的基礎上總結歸納體制、機制方面存在的問題。二是向地方政府及相關部門提出審計建議，根據審計調查情況，有針對性的提出切實可行的審計建議，督促職能部門及時整改，研究制定政府債務管理的具體細則，促使地方政府完善機制、改進管理，規范地方政府的舉債行為。三是通過對審計結果跟蹤檢查、實行結果落實反饋制度和審計回訪制度，確保查出的問題得到整改，提出的合理化建議得到采納，充分發揮審計的建設性作用。

(作者單位：審計署駐武漢特派辦)