略論政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)度量與控制

關(guān)軍慶

一、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基本概念

政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要指政府在及時(shí)足額償還到期債務(wù)、適當(dāng)成本融資、合理調(diào)配財(cái)政資金、確定償債規(guī)模等方面存在的不確定性，有損于國家信用、不恰當(dāng)?shù)卦龃笳畟鶆?wù)成本和額外增加償還壓力等負(fù)面效應(yīng)。從財(cái)政角度看，是指財(cái)政支付危機(jī)發(fā)生的可能性，在既定財(cái)政支出條件下，政府融資能力越強(qiáng)，債務(wù)的本息償還越有保證；從宏觀經(jīng)濟(jì)角度看是指政府債務(wù)負(fù)效應(yīng)發(fā)生的可能性及程度，政府融資能力越強(qiáng)。債務(wù)的償還義務(wù)越可能履行。債務(wù)價(jià)值也就越有保證。

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)無疑是政府財(cái)政、宏觀經(jīng)濟(jì)管理中的重要問題。政府債務(wù)是建立在平等契約關(guān)系的借貸，不會(huì)引起貨幣供應(yīng)總量的改變，債務(wù)籌款可能會(huì)對(duì)利率產(chǎn)生向上推的壓力，但引發(fā)通貨膨脹可能性很小、至少不嚴(yán)重。更多地是通過市場(chǎng)利率的變動(dòng)影響籌資成本。進(jìn)而影響投資。其程度決定于社會(huì)的儲(chǔ)蓄——投資轉(zhuǎn)化機(jī)制和一定時(shí)期金融市場(chǎng)的供求態(tài)勢(shì)。政府債務(wù)還本付息的負(fù)效應(yīng)是否存在，決定于政府債務(wù)的投入產(chǎn)出效益。政府債務(wù)發(fā)行使用。促進(jìn)了社會(huì)生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為后代造了福，則負(fù)效應(yīng)不存在；反之，負(fù)效應(yīng)就存在。政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不限于償還風(fēng)險(xiǎn)。還涉及整個(gè)金融體系甚至國民經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)，因此，要高度重視政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的度量與控制。

二、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的度量

(一)從政府債務(wù)負(fù)擔(dān)程度度量風(fēng)險(xiǎn)。政府債務(wù)負(fù)擔(dān)分為經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)與財(cái)政負(fù)擔(dān)。經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)是政府債務(wù)發(fā)行給整個(gè)經(jīng)濟(jì)帶來的負(fù)擔(dān)。可將政府債務(wù)余額與GDP、儲(chǔ)蓄存款余額和金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)相比較。政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)率越高，越容易超出債務(wù)清償能力，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)越高：居民的政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率越高，居民可用于繼續(xù)購買債務(wù)的儲(chǔ)蓄就越少，政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)越高。債務(wù)負(fù)擔(dān)率衡量出政府債務(wù)積累給國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來的負(fù)擔(dān)和政府再融資、債務(wù)清償?shù)哪芰ΑＸ?cái)政負(fù)擔(dān)是政府債務(wù)發(fā)行給財(cái)政部門帶來的支出壓力。可將政府赤字規(guī)模或者還本付息額與財(cái)政收支相比較。政府債務(wù)償債率越高。說明政府償還債務(wù)所需的流動(dòng)性越難以得到滿足，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越高；政府債務(wù)依存度越高，反映財(cái)政支出對(duì)債務(wù)的依賴程度越高，一旦政府債務(wù)發(fā)行困難，對(duì)財(cái)政支出的沖擊就會(huì)越大。

(二)從政府償債能力狀況度量風(fēng)險(xiǎn)。主要應(yīng)考慮政府債務(wù)償還的資金來源。一是財(cái)政的穩(wěn)定性。如果政府能夠長期保持財(cái)政收支平衡；或者盡管在相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)，財(cái)政收支不能實(shí)現(xiàn)平衡，卻能通過發(fā)行債務(wù)為財(cái)政赤字融資：或者當(dāng)財(cái)政脫離穩(wěn)定狀態(tài)后，政府依靠機(jī)制可以使財(cái)政狀況恢復(fù)或趨于穩(wěn)定狀態(tài)，反映了政府償還債務(wù)有足額資金保障，也說明政府債務(wù)效率高。通過債務(wù)使用，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長，帶動(dòng)了稅收增加，有利于財(cái)政收支平衡，增加了財(cái)政穩(wěn)定性。二是投資者的信心。即政府債務(wù)持有者或潛在購買者對(duì)政府債務(wù)償還能力的信心。政府債務(wù)是居民的一種儲(chǔ)蓄方式，經(jīng)濟(jì)主體會(huì)對(duì)政府是否履行本息支付的約定、未來的本息支付價(jià)值如何做出判斷，其信心變化導(dǎo)致既定成本下的政府債務(wù)的可發(fā)行數(shù)量發(fā)生變化。假如投資者對(duì)升息產(chǎn)生強(qiáng)烈預(yù)期、對(duì)政府債務(wù)保值能力信心下降，居民對(duì)政府債務(wù)的購買意愿就會(huì)下滑，政府融資能力就會(huì)變?nèi)酰瑐鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)就容易形成。

三、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制

(一)控制政府新增債務(wù)。一是發(fā)行時(shí)盡量降低新增債務(wù)成本。要向發(fā)行市場(chǎng)化方向發(fā)展，控制新增債務(wù)的市場(chǎng)化利率，對(duì)債務(wù)市場(chǎng)有效管理。應(yīng)正確公布各種債券的到期收益率。增加債務(wù)流通市場(chǎng)網(wǎng)點(diǎn)，優(yōu)化債券流通市場(chǎng)傭金率，培育高素質(zhì)的債務(wù)市場(chǎng)工作人員。二是嚴(yán)格限制債務(wù)發(fā)行條件。用于財(cái)政領(lǐng)域時(shí)，只允許短期借貸，以克服暫時(shí)性的流動(dòng)性缺乏，或者緊急狀態(tài)下的債務(wù)作為一種應(yīng)急反應(yīng)能力。用于資源配置領(lǐng)域時(shí)。只能用于改善具有長期效用的公共投資的代際負(fù)擔(dān)，嚴(yán)格禁止用于消費(fèi)支出。

(二)限制政府債務(wù)規(guī)模。一是當(dāng)債務(wù)規(guī)模處于高位時(shí)，政府應(yīng)調(diào)整支出、減少財(cái)政赤字。減少政府預(yù)算赤字，直至出現(xiàn)預(yù)算盈余，是減緩債務(wù)規(guī)模增長，乃至降低債務(wù)規(guī)模的重要途徑。通過壓縮政府支出，避免稅收增長，可為未來留下潛在的征收空間與債務(wù)發(fā)行空間，增強(qiáng)未來時(shí)期的政府預(yù)算盈余預(yù)期，也不會(huì)增加居民稅收負(fù)擔(dān)。相反，若增加財(cái)政收入，會(huì)弱化政府預(yù)算約束，擴(kuò)張政府支出，增加稅收，也會(huì)使經(jīng)濟(jì)主體負(fù)擔(dān)加重，購買債務(wù)能力下降，導(dǎo)致債務(wù)發(fā)行空間萎縮。二是限制債務(wù)資金使用方向。要防止債務(wù)資金用于預(yù)算法規(guī)定范圍以外的項(xiàng)目，避免政府支出過度膨脹帶來債務(wù)規(guī)模過度上升。三是直接限制債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張。應(yīng)采取逐年審批年度債務(wù)發(fā)行額的債務(wù)管理措施，或者采取把未清償?shù)膫鶆?wù)存量數(shù)值作為發(fā)行債務(wù)的年度控制指標(biāo)的債務(wù)發(fā)行余額管理措施，限制債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張。

(三)維持投資者的信心。假如政府債務(wù)有長期平衡的結(jié)構(gòu)。能滾動(dòng)償還到期債務(wù)，政府的信用危機(jī)就不會(huì)發(fā)生，投資者就會(huì)保持信心。一是要優(yōu)化債務(wù)利率結(jié)構(gòu)。應(yīng)選擇較低的利率債券種類。降低債務(wù)利率的平均水平，遏制債務(wù)規(guī)模的積累速度，降低債務(wù)成本；使債務(wù)利率結(jié)構(gòu)與其它金融市場(chǎng)利率結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，確保整個(gè)金融市場(chǎng)利率結(jié)構(gòu)穩(wěn)定有序、不混亂。要通過同定利率、浮動(dòng)利率，優(yōu)化債務(wù)利率，降低債務(wù)認(rèn)購者承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，提升投資者對(duì)政府債務(wù)的信心，保證債務(wù)如期發(fā)行。二是要優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)。應(yīng)將長、中、短期政府債務(wù)合理搭配，使償債現(xiàn)金流量與各月的財(cái)政盈余現(xiàn)金流量相匹配，各年債務(wù)支出流量保持勻衡，避免某些年度形成償債高峰；相繼選擇債務(wù)期限進(jìn)行結(jié)構(gòu)搭配，發(fā)揮短期債務(wù)富有流動(dòng)性和長期債務(wù)可避免短期內(nèi)大規(guī)模償還債務(wù)的優(yōu)勢(shì)，保持政府債務(wù)流動(dòng)性與風(fēng)險(xiǎn)性的平衡。三是要優(yōu)化債務(wù)品種結(jié)構(gòu)。各種債券品種的比重安排，既要保證政府的用資需求，又要最有效的滿足投資者的需求，更有力的動(dòng)員和吸收社會(huì)資金；同時(shí)，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同情況，靈活調(diào)整債務(wù)種類變化，與債務(wù)管理政策的實(shí)施相適應(yīng)。