論我國的農村集體土地征用補償制度

摘要：隨著我國城市化進程的加快，大量農村集體土地逐漸被征為國有。當前，一些地方違法征占農民土地，而不給農民以合理的征用補償，由此引發的農村群體性事件時有發生，成為影響農村乃至整個社會穩定、和諧的突出問題。應當盡快完善相關立法，嚴格依法執法、司法，才能解決這些問題，才能適應我國社會、經濟發展的需要。本文擬就我國現行農村集體土地征用補償制度的缺陷、原因及其完善作一初探。

關鍵詞：農村集體土地；征用補償；制度完善

文獻標識碼： A

隨著我國城市化進程的加快，大量農村集體土地逐漸被征為國有。由于我國相關現行法律、法規不完善及一些地方利益驅使等因素的影響，一些地方違法征占農民土地，而不給農民以合理的經濟補償和生計安置，由此引發的農村群體性事件時有發生，成為影響農村乃至整個社會穩定、和諧的突出問題。應當盡快完善相關立法，嚴格依法執法、司法，才能解決這些問題，才能促進社會主義新農村的建設和發展。本文擬就我國現行農村集體土地征用補償制度的缺陷、原因及其完善作一初探。

一、我國現行農村集體土地征用補償制度構架及缺陷

1. 我國現行農村集體土地征用補償制度構架。農村集體土地征用是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規定的批準權限和程序批準，將農民集體所有土地轉變為國家所有，并給農民集體和個人補償的制度。我國《憲法》第十條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”［1］這是我國土地征用補償的憲法依據。我國目前還有其他一系列法律、法規也對土地征用補償作了明確規定。《土地管理法》第二條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”［2］《物權法》第一百二十一條規定：“因不動產或動產被征收、征用致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的，用益物權人有權依照本法第四十二條、第四十四條的規定，獲得相應補償。”［3］《農業法》第七十一條規定：“國家依法征用農民集體所有的土地，應當保護農民和農村集體經濟組織的合法權益，依法給予農民和農村集體經濟組織征地補償，任何單位和個人不得截留，挪用征地補償費用。”［4］《農村土地承包法》第十六條規定：“承包地被依法征用，占用的，有權依法獲得相應補償。”［5］這些法律法規的相關規定共同組成我國現行農村集體土地征用補償的法律制度構架。

2. 我國現行農村集體土地征用補償制度設計及其施行的主要缺陷。① 農村集體土地征用的相關征地補償程序缺乏透明度，農民參與程度低。《土地管理法》第四十八條規定：“征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征土地的農村集體經濟組織和農民的意見。”［6］然而在征地過程中，許多地方政府并沒有嚴格執行“兩公告一登記”（指征地方案公告、補償安置方案公告和補償登記）制度，農民對哪一塊土地需要征用、征用的目的和范圍、補償標準等信息缺乏了解；一些地方政府與被征地方協商補償安置標準時，往往只同集體經濟組織的少部分領導人接觸，沒有傾聽廣大農民的意見。農民參與程度很低，無法以獨立權利主體的地位參與到征用協商談判中來。② 農村集體土地征用貨幣安置的標準偏低、且不統一，農民的基本生活難以保障。《土地管理法》第四十七條規定“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。”第四十七條第六款規定：“依照本條第二款的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年、平均年產值的三十倍。”［7］但在實踐中，各地標準不一。許多地方政府按照《土地管理法》的最低標準來確定征地補償費；還有些地方政府雖然確定了最低的征地補償標準，但實際上是在最低標準以下發放征地補償費，導致失地農民的基本生活沒有保障。③ 農村集體土地征用貨幣安置的補償費種類較少，支付對象不夠明確，存在嚴重弊端。農村集體土地征用貨幣安置的補償費包括土地補償費、安置補助費、地上附著物以及青苗補償費三個部分。《土地管理法實施條例》第二十六條規定：“土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。……不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。”［8］在實踐中，目前，地上附著物以及青苗補償費部分爭議不大。現在產生矛盾糾紛較多的是安置補助費及土地補償費。安置補助費的問題最大，主要是歸屬問題。很多地方政府及農村集體經濟組織都認為不管需要不需要統一安置的，安置補助費都應歸農村集體經濟組織所有，不肯發放給承包者農民個人。導致大量的此類糾紛成訟。土地補償費的問題主要是土地改良增值部分如何認定及歸屬問題。很多地方政府及農村集體經濟組織都認為不管土地有無增值，土地補償費都應歸農村集體經濟組織所有，不認可土地增值情況，不肯將土地增值部分發放給承包者農民個人。也導致此類糾紛成訟。④ 農村集體土地征用補償糾紛行政、仲裁、司法解決機制不完善。《土地管理法實施條例》第二十五條規定“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”［9］該法條僅對“補償標準”爭議的行政解決作出規定。而在仲裁解決方面，目前基本處于空白狀態。司法解決方面，目前僅有最高人民法院《民事案件案由規定》第55條（2）項規定將“承包地征收補償費用分配糾紛”［10］列入人民法院受理民事案件的范圍。

二、造成我國現行農村集體土地征用補償制度設計及其施行缺陷的主要因素

1. 相關立法不完善、缺位。① 制定征用土地補償標準的權力被輕意下放。《立法法》第十條規定：“被授權機關應當嚴格按照授權目的和范圍行使該項權力。被授權機關不得將該項權力轉授給其他機關。”［11］然而，《土地管理法》第四十七條雖然對土地征用的補償費、安置補助費規定了具體的計算標準，但對其它方面則下放了權力。導致各地補償標準不統一，且補償標準層層降低，嚴重侵害了農村集體組織和農民的合法權益。② 農民在集體土地中享有的各種使用權（用益物權）的財產權性質沒有被正確認識和界定，導致被征地后得不到相應補償。土地使用權是我國農村土地產權制度的重要組成部分，是法律直接賦予農民的法定財產權。土地征用不僅剝奪、限制了原土地所有權的行使，也使地上使用權人喪失了其財產收益的來源。按照權利平等保護的原則，應當將被征土地中的土地使用權納入征用對象，并與土地所有權共同受償。

2.相關執法不嚴格、不依法。① 相關政府機關公務人員未能嚴格依法辦事，缺乏有效的民主監督機制，甚至大搞以權謀私、貪污腐敗。征用農村集體土地關系到被征地農民的切身利益。物權法第四十二條明確規定：“任何單位和個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費等費用。”［12］但在征用土地的實際過程中，相關公務人員收受回扣，扣發、侵吞征地補償費的現象時有發生。② 對違法征地、占地行為的打擊、懲處力度過輕，究責不力。很多地方對違法征地、占地行為熟視無睹、聽之任之，不及時依法查處，不嚴格依法打擊，從而助長了這些行為。

3.相關行政、司法不依法、不公正。① 由于相關農村集體土地補償糾紛行政解決機制沒有嚴格依法、公正的運作，致許多農民投訴無門。很多農民尋求不到合法有效的解決途徑，于是出現了大量的反復的上訪乃至不應該發生的流血事件。② 由于相關地方人民法院為了維護地方政府的不當利益，致相關農村集體土地補償糾紛司法解決機制也不能嚴格依法、公正進行。有的地方法院對應該受理的相關土地補償糾紛不予受理；有的地方法院對已經依法受理的相關土地補償糾紛予以駁回或作出不公正的裁判。

三、完善我國現行農村集體土地征用補償制度設計及其施行的建議

1. 要完善農村集體土地征用補償程序，加強民主監督。① 要進一步加強完善對農村集體土地征用的審批程序。② 要建立健全農村集體土地征用的聽證程序。以聽取被征土地的所有者和使用者的意見，保障他們的知情權。③ 要強化完善農村集體土地征用的民主參與制度。農村集體土地的所有者或使用者對征地補償的確定及補償費用的分配及使用，有權參與，發表自己的意見。這樣才能更好的監督、保證征地單位對所征土地的合法有效的使用。

2. 要提高土地補償標準，保障失地農民基本生活水平。要以市場價格作為土地補償的主要參照依據，要通過規范的價格評估體系來公正確定。可以根據土地的不同地域、不同類型以不同的評估方法確定補償標準。對于城市郊區的土地，由于土地市場比較發達，可以以市場價格為主。對于偏遠地區的土地，由于價格偏低，而農民的生活主要靠土地的收益，因此，除了按市場價格補償外，還應考慮為農民維持今后生活提供額外的經濟補償，以保障失地農民的基本生活水平。

3. 要增加、完善農村集體土地征用貨幣安置的補償費種類，明確相關支付對象。要增加、完善土地改良增值部分的補償費。《農村土地承包法》第二十六條規定：“承包期內，承包方交回承包地或者發包方依法收回承包地時，承包方對其在承包地上投入而提高土地生產能力的，有權獲得相應的補償。”［13］最高人民法院《關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定》（試行）第十二條規定：“承包方因承包經營的土地被依法征用或者被依法批準使用后，要求發包方按照有關法律、法規的規定給予補償或者要求發包方對其為改良土地的實際投入給予適當補償的，人民法院應當予以支持。”［14］并明確規定土地改良增值部分的補償費應支付給承包方。要明確規定對“不需要統一安置”的承包方，應將安置補助費支付給承包者個人。

4. 要完善農村集體土地征用補償救濟制度，如行政裁決、仲裁、訴訟制度。① 要完善行政救濟制度。在行政裁決和仲裁制度的設計中，要注意避免地方政府集決策者、標準制定者、征用者及糾紛的最后裁決者等多種角色于一身的做法。② 要完善司法救濟制度。要保證司法能真正充分發揮制約、監督行政的作用。

5. 要加大對農村集體土地征用補償中出現的違法行為的打擊、懲處力度。不僅要嚴厲打擊侵占、挪用征地補償費用的行為，還要依法追究違法征地的領導責任。對于征用后造成土地閑置的，要以土地閑置期間對農業造成的損失為依據，對征用單位給予相應處罰。

農村集體土地轉為城鎮建設用地的過程，應當是農民分享城市化成果的過程。只有進一步改革和完善我國農村集體土地征用補償制度，并嚴格依法執法、司法，才能充分發揮其法律制度設計的應有作用，才能更好的維護農村集體組織和農民的合法權益，促進社會主義新農村的建設和發展，才能適應我國社會、經濟發展的需要。

注釋：

［1］全國人民代表大會《憲法》（2004年3月14日）.

［2］［6］［7］全國人民代表大會常務委員會《土地管理法》（2004年8月28日）.

［3］全國人民代表大會《物權法》（2007年3月16日）.

［4］全國人民代表大會常務委員會《農業法》（2002年12月28日）.

［5］［13］全國人民代表大會常務委員會《農村土地承包法》（2002年8月29日）.

［8］［9］國務院《土地管理法實施條例》（1998年12月24日）.

［10］最高人民法院《民事案件案由規定》（2011年2月18日）.

［11］全國人民代表大會《立法法》(2000年3月15日).

［12］全國人民代表大會《物權法》（2007年3月16日）.

［14］最高人民法院《關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定》（試行）（1999年6月5日）.

作者簡介：

楊桂林（1954-），男，漢族，福建浦城人。中共福建南平市委黨校、福建省南平市行政學院、福建南平社會主義學院，副教授、主任；福建武夷律師事務所，律師。主要從事鄧小平理論、法學理論研究。