建立城鄉一體化最低生活保障制度的路徑選擇

張祿，王海燕

（沈陽師范大學管理學院，沈陽110034）

建立城鄉一體化最低生活保障制度的路徑選擇

張祿，王海燕

（沈陽師范大學管理學院，沈陽110034）

最低生活保障制度在我國經濟轉型和體制改革的過程中應運而生，它既是對傳統社會救濟制度的發展與補充，也成為我國當前以及今后較長時期內進行扶貧減貧的制度保障。然而，隨著低保制度全面普及工作的開展，城鄉之間的制度差異日益凸顯，嚴重制約了該制度的保障效果。為此，要建立以完善農村低保制度為重點的城鄉一體化最低生活保障制度；準確定位救助理念、強化管理制度；實行階梯模式救助和差異性資金籌集；建立專業化的管理崗位和人才隊伍，績效與監管并重。

低保制度；社會救助；城鄉一體化

最低生活保障制度（以下簡稱“低保”）作為我國社會救助制度的核心項目和社會保障制度的“最后一道防線”，是政策制定者和專家學者較為關注的熱點問題。概括國內學者的研究，主要聚焦在三個方面：一是從反貧困的角度論述了建立低保制度的迫切性與可行性，呼吁把農村低保納入國家統籌視野（王思斌，2007；[1]洪大用，2005；[2]楊宜勇等，2006[3]）；二是探索適合地方及城鄉特點的低保對象識別方法，目的在于為該制度的全面推進提供必要的技術儲備（張時飛，2007；[4]關信平，2006[5]）；三是從對貧困進行評估的視角探討了貧困階層生活狀況的改善策略（徐月賓等，2007；[6]王祖祥等，2006[7]）。從學者的研究成果看，主要集中在低保制度建設的必要性、可行性及政策效果上，對經濟發展不平衡的區域如何進行差異性救助的研究尚顯不足。本文通過對城鄉低保制度實施現狀的比較分析，探討如何實現地區差異性原則基礎之上的低保制度城鄉一體化。

一、我國城鄉低保的政策推移

（一）傳統社會救濟的替代產物

計劃經濟時期，我國城市企事業單位職工享有普遍的“就業保障”，農村由生產隊負責農民的生老病死，社會大多數成員都能通過就業或勞動獲得相應的保障，余下的貧困群體有一大部分通過家庭和互助維持生存，再余下的僅是少數的無依無靠的邊緣群體，如“三無”人員、“五保戶”等，這些人群構成了傳統社會救濟的主要對象。然而，隨著計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變，以下崗失業人員為主體的城市新貧困群體大量涌現，企事業單位集體福利的保障功能也越來越弱，城市社會救助的任務明顯加重；在農村，家庭聯產責任制取代了集體經濟，農民生活風險增大，“五保”制度也因缺乏資金保障面臨嚴重困境。在此背景下，亟須建立新的救助制度替代傳統的救濟制度，以緩解日益突出的貧困問題。于是，1993年，低保制度在上海首創，并拉開了中國城市社會救濟制度改革的序幕，其后，在民政部的推動下，各地紛紛開始試點探索。[8]這一地方性試驗與探索階段一直持續到1999年國務院頒布《城市居民最低生活保障條例》并開始從中央預算對城市低保進行投入為止。

（二）扶貧減貧的全新制度保障

1999年《城市居民最低生活保障條例》的正式發布和中央財政對絕大多數省份低保補助的下撥，標志著低保制度的建設結束了地方試點與探索階段，開始進入以中央為主導的嶄新時期。具體而言，這一時期的低保制度又可以劃分為兩個發展階段：第一階段是指從1999年到2006年，中央主導下以城市為核心的制度建設階段。在此期間，城市低保取得跨越式突破，保障對象和資金投入都大幅度增加，較短時間內基本實現了“應保盡保”，并通過“分類施保”等措施逐步規范、完善與提高。同期的農村低保卻成為被遺忘的角落，一度停滯甚至倒退，雖然2004年《中共中央、國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》重申“有條件的地方，要探索建立農民最低生活保障制度”，但仍是地方各自為戰，中央既無政策也無資金支持。第二階段是指從2007年至今，中央主導下邁向城鄉一體的制度建設階段。隨著2007年《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》的發布，全國性農村低保制度確立并和城市低保制度一起，向著城鄉一體的方向不斷邁進。[9]這不僅對我國社會保障制度的完善和城鄉協調發展產生了積極作用，而且標志著國家開始重視全體公民的生存權，對維護和促進社會公正也意義重大。由表1可以看出當前我國城鄉低保制度的普及情況。

可以看出，由初期救濟政策的替代措施發展成為后來扶貧減貧的制度保障，低保制度由城市擴展到農村，使狹隘的、不穩定的道義性救助發展成為廣覆蓋的、穩定的制度性救助，有其明顯的進步實效。但是，隨著我國城市化進程的加快和社會轉型的深化，現行制度在若干環節顯得力不從心，尤其是城鄉低保的制度失衡問題突出，要想實現該制度的可持續發展，必須要盡快解決相應問題，并促成制度的城鄉一體化。

表1 截至2010年第三季度我國城鄉低保制度普及情況

二、現行城鄉低保制度的比較分析

我國的社會結構、政治及經濟制度的失衡導致了低保制度的城鄉不協調。這種非均衡的社會救助模式不但難以發揮其應有的保障功能，反而進一步加劇了二元社會的惡性循環，對經濟和社會發展極為不利。其主要表現為：

（一）救助理念與政策執行問題

1.救助理念欠妥當。長期以來，我國社會保障資金投入重城市輕農村。城市低保受以城市工業發展為中心的經濟指導思想的影響，得到了更多的關注和較多的資源分配，而農村低保受制于農村土地制度、農村生產方式及生產關系的影響，沒有得到足夠重視。尤其是一些地方領導在多出政績觀念的影響下，認為農村低保沒有城市低保緊迫，農村居民的風險承受力比城市居民強，工作重心應投注在城市而非農村，因而對農村貧困人口的救助理念施舍重于脫貧。

2.政策落實顯乏力。在低保資格審查過程中，甄別低保對象需要經過嚴格的申請、調查、評議、公示和審批的程序。政府作為政策制定者和執行者往往處于家庭收入信息獲取的劣勢一方，對申請者的真實收入難以把握。因此，一個可能的結果是，該保的和不該保的都進入了保障體系，或者都沒有進入保障體系。另外，由于農民收入大部分表現為非貨幣的形式（如農產品銷售收入），農民工進城務工取得的收入也比較隱蔽、不太穩定，在低保對象的確定過程中，難免會產生道德風險，很難實現收入審查的完整性和準確性。

（二）救助標準與資金配套問題

1.城鄉救助水平有差異。受歷史與現實諸多因素影響，城鄉低保標準存在適當差距是正常的，但是，目前即便把農村支出水平低于城市的客觀因素考慮在內，低保標準城鄉差距依然不小。例如，2009年城市低保開支是農村的1.2倍，低保標準約是農村的2.3倍，人均補差約是農村的2.6倍，農村低保的給付水平明顯低于城市（參見表2）。另外，在實物救助和日常生活服務方面，城鄉之間也有顯著差異，這主要因為城市配套設施相對完善，低保管理部門的審查和執行工作相對容易，發放和實施工作省時省力，而農村地區受到客觀環境和各方面條件的制約，低保水平在實際工作層面上又降低了一個層次。

2.財政援助厚城薄農。2009年，全國城市低保人數是2348萬，全年各級財政共投入低保資金461億元，其中中央財政投入323億元；農村低保人數是4759萬，全年各級財政共投入低保資金345億元，其中中央財政投入216億元（參見表2），城市財政資源明顯好于農村。農村低保資金的籌集實行市、縣、鄉三級財政合理負擔，但在實際配套過程中，受農村稅費改革的影響，鄉鎮財政普遍吃緊，無力承擔較大的配套資金，而越是貧困地區，財政配套就越難以落實，資金不足嚴重制約了農村低保工作的順利推進。

表2 2007-2009年城鄉低保制度的發展狀況

（三）規范救助與專業管理問題

1.法律法規缺失。當前，城鄉低保管理除了以國務院出臺的綱領性文件作為指導外，地方的政策執行主要依據市、區出臺的文件、通知、規定等，這些實施細則往往帶有政策制定者的主觀判斷和標準制定的隨意性問題，多從有利于管理的角度出發，而不是從有利于向貧困者提供應有的基本生活保障出發，從而無形之中對部分貧困者的利益造成了損害。

2.專業管理失范。（1）專業化管理欠缺。基層低保工作多由民政部門臨時聘用公益崗位人員，這類人員一般缺少專業訓練，缺乏對制度的深入了解，加上電子信息管理條件不完備,上級主管部門掌握的是統計報表的數據，而缺乏低保對象的第一手材料，當有救助需求的人員不符合條件時，利益訴求與政策把關的矛盾凸現，工作難以進行。（2）檔案、信息管理不盡完備。街道及社區的低保檔案重于上級領導檢查，輕于準確記錄和及時分類保存管理，日常審核或者調查時資料短缺，不僅影響了低保工作的質量，也不能真正實現低保對象的動態管理。（3）農村基層低保工作缺乏獨立的管理機構。村一級沒有單設機構和專業管理人員，大多由村主任等村干部兼管，既缺乏專業性也沒有高效率，制約了低保制度的實施效果。（4）考核、檢討機制不健全。低保工作者業績考核尚未實現工作效率與績效管理的有效掛鉤，低保工作人員基本處于只進不出、只升不降的狀態。

三、建立城鄉一體化低保制度的路徑選擇

城鄉“分割”的低保發展模式，在實踐中矛盾凸顯。究其原因，很大程度上是由于中國國情和政府財力所限，但也不乏制度本身在理念上的偏差和落實過程中的管理漏洞等原因，如何切實有效地予以修正，彰顯公平與效率原則，意義重大。對此，筆者嘗試探討建立城鄉一體化低保制度。具體而言，應從以下三個方面展開：

（一）救助理念的定位與制度化管理

1.轉變救助理念。更正“農村貧困問題不如城市貧困問題緊迫”、“農民對貧困有更強承受力”的錯誤觀念，要認識到，社會和政府救助貧困者，并不是向窮人施恩，而是為了維護社會穩定，實現經濟良性發展和構建和諧社會。當前國民經濟整體發展較快，城鄉貧富差距、農民貧困問題已經變得相當緊迫，相關政府部門決不能繼續重城市輕農村，也不能還停留在低保標準只需維持基本生活的觀念上，而應著力保障城鄉低保對象都能夠有尊嚴地生活，使低保制度在城鄉之間彰顯平等施政、公平保障的救助理念。

2.加快立法進度。國家應盡快出臺《社會救助法》，明確中央和地方政府在低保管理過程中的具體責任、低保標準的計算方式、低保對象的認定程序、低保經費來源與救助方式等,明確提高低保制度的統籌層次,明確中央政府補貼各省農村低保的比例及依據。同時,還要盡快通過立法解決低保邊緣群體的救助問題,增強制度發展的可持續性。

（二）階梯式救助和差異性資金籌集

1.合理制定低保標準。政府同相關領域專家共同確立低保資格的認定原則，設置與物價指數掛鉤的動態補貼機制，以使低保標準的劃定更加合理。我國地域遼闊，經濟發展水平存在地域間的不平衡，各地低保標準應該因地制宜，先在全國統一建立階梯式救助標準，再按地區經濟狀況分類劃分并確定具體的救助標準。在設計低保政策調整機制和自然增長機制時，也應該考慮走城鄉一體化道路，并逐步縮小城鄉低保標準的實際差距。

2.多元籌集低保資金。首先，要優化財政支出結構，加大省級以上財政轉移支付的力度。中央財政不僅要傾斜于貧困地區，還要及早安排農村低保專項補貼，省級財政提供專項資金，市、縣提供資金配套,形成多級財政資金保障。其次，具體落實資金籌措渠道多元化的政策，通過社會捐贈、舉辦慈善事業、發行福利彩票等方式籌措資金,通過證券市場運作機制使資金保值增值。再次，盡早實現資金籌措由征費方式向征稅方式的轉變，為建立低保基金做好資金儲備。最后，中央、省、市級專項資金以及市（縣、區）的配套資金應采取預期撥付、年終結算的制度，以便最大限度地保證低保金發放的足額、按時、到位。

（三）績效監管并重與專業化管理

1.專業化的管理崗位和專業隊伍建設。低保工作不妨從高校的社會保障、社會工作專業吸收專業人才，充實到低保工作管理崗位。同時，對在崗的工作人員加強業務培訓，提升其救助管理的理念，使這些工作人員能夠向低收入群體提供高水平的服務，真正擁有為貧困者服務的愛心和耐心。此外，在農村鄉鎮一級設立專門負責低保工作的管理機構和專業的低保工作人員，以便定期走訪和隨時向村民提供服務，改變過去由村干部兼管低保工作的低效狀態。

2.績效與監管并重。一方面，建立標準統一和靈活掌控的資格審查、就業登記和勞動合同監管制度，將貧困人口的綜合信息作為申請低保時的審核依據，為低保人員建立誠信檔案，規避騙保行為，切實做到“應保盡保，應出盡出”；另一方面，落實責任追究制度，使低保工作者的考核與個人獎懲掛鉤，將民政部門內部的行政監督和外部的群眾監督、輿論媒體監督結合起來，保證低保工作更加透明的同時，也使公平與效率原則得到彰顯。

四、結語

我國現行低保制度在城鄉之間的分割分治，不僅不利于資源的整合，更不利于制度本身公平目標的實現，低保制度的城鄉一體化已是形勢所需。實現這一目標，需要在尊重我國城鄉差距的現實基礎上，使制度保有適應城鄉民情的靈活性，由對城鄉受助者設置適當差別的待遇標準逐步過渡到給予所有城鄉貧困人口平等受助的權利。而在一體化制度走向定型的過程中，完善農村低保制度理應成為重中之重：首先，要合理轉變“重城市輕農村”的救助理念，并盡快出臺城鄉統一的救助法規；其次，要因地制宜制定低保標準和通過多元化渠道籌集資金，并建立城鄉一體的動態補貼和自然增長機制；再次，要加強專業管理崗位與專業人才隊伍建設，彌補農村低保工作的崗位空缺與人員空白；最后，還需要進一步在城鄉低保對象的識別以及細分、救助金的管理與發放、工作人員的培訓與監管、人員綜合信息的共享等方面做出統一規范。在此基礎上，理順低保制度與其他專項救助制度的關系，讓低保制度在城市逐漸發揮出一定的就業激勵作用，在農村則與扶貧開發等其他反貧困政策更有效地銜接，最終，通過低保制度的城鄉一體化帶動整個社會救助體系的城鄉一體化。

[1]王思斌.轉型中的中國社會救助制度之發展[J].文史哲，2007，（1）.

[2]洪大用.當道義變成制度之后——試論城市低保制度實踐的延伸效果及其演進方向[J].經濟社會體制比較，2005，(3).

[3]楊宜勇，張英，顧嚴.構建城鄉統籌的最低生活保障體系[J].中國人口科學，2006，（6）.

[4]張時飛.農村低保對象≠農村絕對貧困人口[J].中國社會保障,2007，（5）.

[5]關信平.論我國農村社會救助制度的目標、原則及模式選擇[J].華東師范大學學報（哲學社會科學版），2006，（6）.

[6]徐月賓，劉鳳芹，張秀蘭.中國農村反貧困政策的反思——從社會救助向社會保護轉變[J].中國社會科學，2007，（3）.

[7]王祖祥，范傳強，何耀.中國農村貧困評估研究[J].管理世界，2006，(3).

[8]陳佳貴，王延中.社會保障綠皮書——中國社會保障發展報告[M].北京：社會科學文獻出版社，2010：70.

[9]張浩淼.轉型期中國最低生活保障制度發展研究[M].上海：上海交通大學出版社，2010：140、162.

D632.1

A

1002-7408（2011）04-0010-03

國家社科基金項目“農村最低生活保障制度的推進政策”（08SHB067）的階段性成果。

張祿（1989-），男，山西五寨人，沈陽師范大學管理學院社會保障專業碩士研究生；王海燕（1962-），女，遼寧沈陽人，沈陽師范大學管理學院教授、碩士研究生導師，日本北海道大學社會工程專業博士畢業，主要從事社會福利、社會救助研究。

[責任編輯：宇輝]