環保能正當化車船稅調整嗎?
——兼論車船稅調整的法理問題

蔣 莉

(江蘇技術師范學院環境科學系，江蘇常州213001)

環保能正當化車船稅調整嗎?
——兼論車船稅調整的法理問題

蔣 莉

(江蘇技術師范學院環境科學系，江蘇常州213001)

以環保名義進行車船稅調整存在內在的缺陷，以排量為標準征收車船稅難脫重復征稅之嫌，環保難以正當化車船稅調整。車船稅調整必須回應汽車稅費負擔過重問題、立法程序合理性問題以及與國家鼓勵汽車消費政策相協調問題、征收的稅款用途及其監督等問題。本次車船稅方案調整過程中出現的問題，以及公眾對之的質疑，凸顯了中國法治國家建設進程中的一些深層次問題。

車船稅；低碳；節能減排；法治建設

2010年10月12日國務院常務會議討論并原則通過《中華人民共和國車船稅法(草案)》，根據草案，我國車船稅將分為7個梯度按照排量進行征收，排量在1.0升及以下的乘用車車船稅有所降低，1.0升以上各檔乘用車的車船稅都將不同程度提高，排量越大所繳車船稅越多。但是，自車船稅草案向社會公布之后，公眾對車船稅的“梯度征稅”草案變相加稅的質疑不斷。據媒體報道，全國人大常委會討論車船稅草案時，各委員即對車船稅調整意見不一。新華社10月31日更發表文章針對該草案“是調節財富分配還是加稅”發出質疑。緊接著，在11月1日和3日，新華社又連續尖銳指出，目前車船稅漲價是不合時宜的。眾所周知，汽車是重要的污染源，以崇高的環保名義對汽車征稅，似乎理所當然，更何況節能減排、低碳經濟是當前最時髦、強勢的話語，在環保強大的話語體系下，有關部門以環保為名調整車船稅似乎理由充分。但筆者認為，稅收是國家的基礎，征稅涉及公民財產權保障，本次車船稅方案調整過程中出現的問題，以及公眾對之的質疑，凸顯了中國社會主義法治國家建設進程中的一些深層次問題。

一、環保名義下的汽車負擔——征收排量稅難脫重復征稅之嫌

目前，規范我國車船稅征收的《車船稅暫行條例》是于2007年1月1日開始施行的，該暫行條例將原“車船使用牌照稅”和“車船使用稅”合并為車船稅，在稅目分類、稅額標準等方面進行適當調整，并且隨交強險征繳。合并使得原來的車船使用行為稅變成了車船財產稅，從而呈現出相對穩定的特征。草案車船稅調整的理由是：我國約20%的城市大氣污染嚴重，30%的重點城市空氣質量達不到國家二級標準，其中機動車排放是這些城市大氣污染的主要來源。而目前的車船稅由于征收未與乘用車排量掛鉤，使得該稅種在引導節能減排方面的作用并不明顯，草案將征稅額與排量直接掛鉤，以期起到節能減排保護環境的作用。

環保是響亮的旗號，但對汽車環保問題而言，目前在銷售階段已經征收了消費稅、車輛購置稅，這兩個稅種的征收即含有環保的作用，而在使用階段則有燃油稅，稅負和車輛使用完全相關，也完全和能耗、排放對應。事實上，保護環境已成為政府從車主手中斂財的“合法化”的理由。[1]目前車船稅的調整方案明顯不符合邏輯：

1.以排量為依據對汽車征收固定的車船稅不盡合理。眾所周知，作為一項基本的常識，車輛排量大并不等于其對環境的污染就大，汽車對環境的污染大小，還要看其使用狀況，節能減排的導向作用，實際上應該通過燃油消費稅調節，車多跑、多排放就要多交稅。正基于此，2009年燃油稅改革的時候已經將環保因素考慮在內了。節能減排的任務燃油稅足以承擔，如果在車船稅的環節再以“節能減排”為名進行所謂的“梯度征收”，很顯然是重復征稅。

2.與車船稅的財產稅定位不符。目前，我國車船稅的定位是財產稅。所謂財產稅，就是對財產本身所征收的一種稅。作為一種財產稅，車船稅理應從財產關系角度進行立法。而財產稅征收，其標準要么按照其價格征收，要么按照數量征收。現行車船稅調整方案以排量來征收，一方面不符合財產稅的基本法理；另一方面，車船稅作為財產稅，計稅的依據應該按照評估價值，逐年遞減，對同一輛車始終以同一稅率、同一稅基征稅明顯不科學。事實上，目前車船稅的定位，自身內在邏輯即存在矛盾：調節貧富，已經有財產稅性質的車輛購置稅，而推進節能減排，已有使用稅性質的燃油稅，以環保名義來提高車船稅，其內在邏輯是混亂的。對此，學者尖銳地指出，“在設立一個新的稅種的時候，我們總是能找出很多的理由予以佐證其必要性，但事實上，每一個稅本身承擔不起那么多的政策期待。比如，車船稅這么一個小小的稅種，既要讓它承擔調節收入分配的功能，又要讓它為節能減排做貢獻，還要它與國際接軌，而其真正作為財產稅的本來政策目的，卻被人遺忘。”[2]“在保有環節征收車船稅，試圖既體現財產稅性質，又體現節能減排目標，結果是既不能和財產稅契合，有難以和節能減排對應。”[3]

引導節能減排，構建低碳社會是每個人都應擔負起的社會責任，但是倘若這樣一個宏偉目標淪為政府部門變相漲價的理由，無疑是一件令人遺憾的事。當前，在福布斯納稅人痛苦指數榜上，中國納稅人的負擔連年名列前茅。隨著汽車社會來臨，汽車事實上已成為我國政府增加收入、與民爭利的一大“抓手”，車主所繳稅費負擔非常沉重。資料顯示，日本、英國、法國、德國等國家的汽車稅收為5至6種，而中國汽車稅費達20多種，有的地方多達40多種。車輛購置階段所繳稅費占車價的比重，高達30%至35%。在車輛使用階段，數不清的稅費讓汽車變成了“唐僧肉”。筆者認為，在目前汽車稅費負擔沉重，汽車稅費邏輯混亂的情況下，再對汽車征收排量稅實難逃脫重復征稅之嫌。調整車船稅的前提應當是：一方面必須對當前以環保名義征收或包含環保內容在內的各稅種進行系統的整合，以合并稅種、簡化稅收。從汽車發達國家的經驗看，車船稅被合并到燃油稅中更為合理；另一方面，必須對車船稅進行明確的定位，厘清車船稅內含的邏輯。

二、環保之名難以正當化車船稅調整

車船稅改革打的是環保的旗號，并與當前整個社會“低碳”、“節能減排”的形勢相契合，改革初衷是通過經濟手段來“抑大揚小”。但是，通過冷靜的、理性的分析，可以發現改革后的車船稅難以起到這樣的作用。

1.車船稅選擇以排量為切入口作為征稅標準缺乏科學性。目前，渦輪增壓、可變進氣等技術已經在汽車發動機上廣泛運用，汽車的節能減排與排量之間的必然關聯性已大大降低。從節能減排的技術方面分析，現在的豪華車型在發動機、尾氣過濾等方面使用了大量的新技術，比如在渦輪增壓、混合動力等技術的支持下，排量較大的汽車完全可以擁有和小排量汽車相媲美的燃油經濟性。因此，簡單地以排量為標準征稅不僅不能起到應有的引導作用，而且不利于企業推廣應用新技術。

2.車船稅調整不會減少汽車使用率。首先，車船稅改革，未將數量龐大的大排量公務用車列入征收范圍；其次，當前隨著經濟與社會的發展，汽車正從原來的“奢侈品”演變為“必需品”，車船稅調高，能買得起豪華車的一族，對稅負和價格的敏感度不高，根本不會在乎增加的車船稅，故很難通過車船稅的增加來降低他們對大排量車的“剛性需求”。而使用中小排量汽車的人往往對此敏感度很高，但即使如此，對一般的有車一族來說，也很難因此而放棄汽車，至于小排量車的車主一般也不會因車船稅降低而增加使用率。這意味著，調整車船稅并不能從根本上減少用車量，實現節能減排因此也就無從談起。

3.車船稅調整方案將使車船稅事實上演變為“車頭稅”。當前，我國車市主流車型皆為1.6排量左右的中型車，被稱為“黃金排量”，1.0—1.6升排量車型是市場的銷售主力，在總銷量中的比例超過六成。至于1.0升以下車型品種則很少，而且技術含量偏低，很多車型事實上并不環保，在整個乘用車銷量中所占比例很小，只有5%左右的份額。因此，真正能從車船稅改革草案“排量在1.0升及以下的乘用車稅負減輕”中受益的只是極少數人，絕大多數私家車主的車船稅稅負將因此上升。

一個基本的常識是,汽車的排量小并不等于排放小，汽車排放大小還與使用的情況有關。西方發達國家也非常重視汽車環保問題，但都沒有采取固定稅額，而主要通過燃油稅來實現“多開多交、少開少交”的調節功能。車船稅作為一種保有環節年度征收的財產稅，特別是調整方案確立的“車頭稅”的本質，決定了其在引導消費，以期實現節能環保的潛力非常有限。事實上，兩年前取消養路費后，車船稅上漲了一倍，并隨交強險一并征繳，有關方面即稱這次調整“發揮了籌集財政收入、調節收入分配和一定程度上的調控車船使用的作用”。筆者認為，此次車船稅調整，所謂的“抑大揚小”、節能減排僅僅只是冠冕堂皇的理由，最多只是次要的目的，增加政府稅收才是主要目的。

三、車船稅調整方案難以回應公眾的合理性質疑

近年來，我國納稅人負擔沉重，很多稅費和公共服務不斷上漲，而且政府每次加稅或漲價均有動聽的理由，例如漲電價稱為“增進節能意識”，漲油價叫做“與國際接軌”，推出燃油稅稱符合“國際慣例”，這次車船稅調整則是以環保、節能減排的名義等等。但是，仔細地分析，卻發現其中往往存在著諸多問題。此次車船稅調整，即在事實上難以回應公眾的以下質疑：

1.實質合理性問題。隨著汽車社會的來臨，一些部門將汽車行業視作增加收入、與民爭利的領域。目前我國的汽車稅負水平名列世界第二，僅低于日本。5%的汽車消費稅、17%的增值稅、10%的車輛購置稅，此外還有車船稅、燃油消費稅、教育附加費、年審費、牌照費、養路費、過路費……2009年開征燃油稅時，雖然有關部門宣稱，將取消公路養路費、航道養護費、公路運輸管理費、公路客貨運附加費、水路運輸管理費、水運客貨運附加費等六項收費，但由于后五項收費并不常見，取消這五項收費對絕大部分車主并無影響。事實上，燃油稅開征后，養路費并未完全免除，車船稅增加了，高速過路費甚至國道費等還在繼續征收。面對目前道路交通狀況惡化和嚴重的排放污染，人們有理由質疑，汽車到底應當負擔多少稅？

2.形式合理性問題。據悉，此次車船稅法草案征求了30個中央部委、10個地方政府、6個相關行業和企業的意見。但是，調整車船稅牽涉到國內數千萬車主的直接利益，這筆錢并非政府補貼，亦非廠商支付，而是消費者買車后每年定期交納的。政府在作出利益機制調整時，必須全面聽取利益相關方的意見，這是自然正義原則的基本要求。“有關部門”作為車船稅總體調高后的獲益方，起草車船稅調整草案，本身即難脫借立法之機擴大部門利益的“部門立法”之嫌，更何況“有關部門”除了征求專家和廠商的意見外，并未征求與車船稅調整最大的利益相關群體——廣大車主的意見。筆者認為，車船稅調整涉及到眾多人的切身利益，只有在整個立法程序中進行更充分的博弈才能在政府、社會、公眾之間實現利益平衡。這樣做，不僅是“開門立法”的需要，也是發揚社會主義民主，建設社會主義法治國家，保障公眾話語權、參與權的需要。

3.與其它政策銜接問題。近年來，主管部門對于節能環保小排量汽車的技術標準一直沒有清晰的界定。但是，自2009年以來，為鼓勵消費者購置排氣量在1.6升及以下的小排量乘用車，國家對購買1.6升及以下的車輛實行購置稅減免，以刺激小排量汽車的生產和消費。2009年對1.6升及以下小排量車實施了車購稅減半征收，2010年繼續給予一定優惠，減征四分之一，雖然減免力度有所減小，但政策導向性的作用卻仍不容忽視。事實上，車輛購置稅減免政策的實施，確實促進了這一排量區間車型銷量大漲。筆者認為，政府減免1.6升及以下汽車的購置稅，即意味著政府默認1.6升以下的車均屬小排量車，可以受到鼓勵。但現在車船稅卻改頭換面，將標準提升到1.0升，這樣做的結果，一方面有違國家產業政策，與減免車輛購置稅鼓勵小排量汽車消費的政策無疑是自相矛盾的，另一方面還破壞了眾多為優惠的車輛購置稅所吸引而買車的消費者的信賴利益，這部分消費者將因此而大幅度增加車船稅的負擔。這種先鼓勵后限制的做法，被學者葉檀稱為“有釣魚式收稅之嫌”。[4]

4.公平問題。如果人們認為現實稅制存在著偷漏稅或避稅的現象，納稅人的信心就會下降，很可能會千方百計地逃稅以至抗稅。這次車船稅調整方案，公平問題非常突出：（1）如前所述，由于技術的以及使用頻率的原因，以排量作為計稅依據難以客觀公正；（2）車船稅只對社會車輛征收，將引發新的不公，為什么社會車輛需要節能減排，而政府、軍隊等部門大量的2.0甚至4.0以上排量的豪華公務車卻不需要？如果要真正達到節能減排效應，首先就應當嚴格控制公車的數量與級別；（3）一些地方實施車輛尾號限行，以北京為例，私家車主每年平均要少開50多天，但限行天數車船稅的減免絲毫沒有在草案中體現。人們有理由質疑：為何北京奧運期間單雙號限行的車船稅就能退還車主，長期化、制度化的尾號限行車船稅反而就不能退還了呢？

5.征收稅款的用途及其監督問題。在現代法治社會，政府征稅的目的和前提是向公眾提供公共福利，因此，稅不僅僅是一個經濟問題，更體現了政治和政府道德，稅收必須真正地“用之于民”。作為納稅人，對所繳納的稅款派何用場應擁有知情權、監督權，各級政府及其職能部門必須做到財務信息公開透明，惟如此才能打消納稅人的疑慮，做到自覺、自愿納稅。但遺憾的是，這次車船稅調整，政府無法打消納稅人關于稅款用途及其監督的疑慮。

四、結語

現代法治社會，稅收的基礎必須是“同意”，它基于人民與政府之間平等的契約而產生，納稅人支付出去的是稅，“買”回來的是政府所提供的公共物品與服務。可見，稅是公民拿自己財產中的一部分為政府所提供的服務付出的“傭金”，其所反映的是個人與政府（國家）之間的自愿等價交換關系。因此，現代法治國家無不奉行“無代表無稅”，稅收由納稅人決定，任何稅的征收或調整，必須回應納稅人的種種質疑。人類歷史的經驗以及政治學的常識無不告訴我們，政府權力天生具有擴張的傾向，政府征稅權如果不受限制，將最終難逃治亂循環、王朝更替的“威權主義與黃宗羲定律”宿命。[5]雖然車船稅在我國財稅體制中是一個小稅種，即使新方案最終通過，每年將因此增加的30億元稅款在我國稅收結構中，所占比例亦甚小。但是，這次車船稅的調整過程，以及社會各界對車船稅調整的紛紛質疑，卻凸顯了中國民主、法治建設進程中一些深層次的問題。筆者認為，政府如果能正視社會公眾對車船稅調整的質疑，抓住機會及時厘清稅收的邏輯，建立以科學合理的稅收種類及與國民承受能力相適應的稅收負擔為基礎的稅收法律制度，或許可以成為推進我國財稅法治乃至整個社會法治建設的一個契機。

征稅必須合理、合法，必須符合程序正義，當前，我國“十二五”規劃建議將經濟增長方式的轉型、民生問題放在首位，在全球經濟依然低迷、降低稅負成為國際潮流的背景下，在物價上漲、居民生活成本壓力與日俱增的現實情況下，政府要做的應該是減稅退稅以刺激經濟、緩解民困，無論以何名義加稅均須慎重，以免引起合法性資源的流失。

[1]蔣莉，杜學文.我國開征環境稅之靜思[J].理論與改革，2010，(4).

[2]馬光遠.車船稅：一個加稅主義者的自白[DB/OL].http://blog.caijing.com.cn/expert_article-151268-12627.shtml.

[3]王長勇.取消車船稅有何不可?[DB/OL].http://finance.fivip.com/comment/201011/03-3164977.html.

[4]葉檀.車船稅有釣魚式稅收之嫌，無法實現節能[DB/OL].http://finance.icxo.com/htmlnews/2010/11/08/1423082_0.htm.

[5]秦暉.并稅式改革與“黃宗羲定律”[J].農村合作經濟經營管理，2002，（3）.

D922.220.4

A

1002-7408（2011）04-0101-03

教育部人文社科青年項目（09YJC820047）及江蘇省教育廳高校哲學社會科學基金項目（09SJB820007）研究成果。

蔣莉（1973-），女，江蘇徐州人，碩士，副教授，主要從事環境法研究。

[責任編輯：張亞茹]