城鎮化戰略推進一年回眸

■ 文/本刊記者 喻 丹 吳文仙

城鎮化戰略推進一年回眸

■ 文/本刊記者 喻 丹 吳文仙

城鎮化動力來源于工業化，著力點在產業化，本質在市民化。

2010年，是貴州“三化”同步的第一年。

在1978-2010年貴州與全國城鎮化水平增長比較圖上，可以清晰地看到，在2009-2010年區間，貴州的線段在最后那里，揚起了俏皮的尾巴，有一個明顯上升的幅度。

這一年里，貴州城鎮化建設處于什么態勢？取得哪些進展？存在什么問題？本刊記者采訪了相關部門的領導、專家、學者。

從他們的表述里，我們感受到了貴州城鎮化進程中逐漸增加的溫度。

貴州城鎮發展現狀及特征

當前貴州城鎮化總體特征是城鎮化水平低，速度慢，本省城鎮就業吸納能力不強，異地城鎮化明顯。1978年以來，全國城鎮化年均增長0.96個百分點，而貴州僅為0.61個百分點。

貴州省內非農就業崗位增長速度慢、城鎮就業參與率低，根本原因是城鎮支撐能力不足。

貴州省住房和城鄉建設廳總規劃師陳維明認為，貴州城鎮的支撐能力不足，表現在以下五個方面：

城鎮組織模式單一，高等級城鎮形態培育不足。貴州城鎮動力機制缺乏多元化，城鎮吸納能力不足。貴州的工業發展主要依靠礦產資源推動，單一的產業結構在城市吸納和農村非農化的可能性都較小，尚未形成具有針對性的城鎮發展模式。比較而言，周邊省區如四川、湖南、廣西依靠內外多重動力發展，構建了具有較強就業吸納能力的城市體系，通過城市化來轉移農業人口。而云南則依靠內生性動力形成靈活的城鎮體系，通過農村非農化來轉移農業人口。

城、鎮功能聯動薄弱，生產服務網絡尚未形成。縣域經濟特征突出，城鎮體系內部結構松散，中心城市的帶動能力不強，缺乏對區域經濟的有效銜接和組織。

黔中地區城市群發育不完善，綜合承載力不足。中心城市職能過度復合、功能外溢不顯著；城鎮二元分化顯著，縣鎮兩級功能扁平，大城市和縣鎮產業聯動關系尚未建立。比如：貴陽第二產業類型高度復合，農副產品、造紙、橡膠等產業占全省份額高達30%以上，同時服務業以基本公共服務和消費型服務業為主，生產服務和文化服務功能相對滯后，僅在房地產和居民生活服務上相對突出。遵義和安順二產發展以設備制造業為主，服務業發展整體滯后，產業結構與腹地關聯薄弱。

西翼地區縣域經濟突出，大中城市未發揮引領地區多元化發展的作用。從產業分布看，貴州西翼地區各層級城鎮功能雷同，地州首府、縣城和鄉鎮均以煤炭和煉焦為主要行業，縣城服務功能發揮不足，地州首府過度聚集冶煉化工環節，在專業機械等接續產業上發育不足。

東翼地區城鎮化尚處于起步階段，以農特產業和旅游業為核心的城鎮網絡尚未形成。東翼地區縣城和地州首府存在一定程度的產業空心化問題，旅游組織和農產品深加工功能力都極其不足，缺乏生產組織節點。地州首府具備一定城市型產業基礎，但門類少、規模小，后勁不足。縣城在特色輕工上作用初顯，但是資源利用停留在初級階段。鄉鎮仍主要依靠開采冶煉，與區域整體經濟板塊不協調。

推進城鎮化的根本動力是工業化，長期以來，貴州城鎮化步履緩慢，根子在于工業發展勁頭不足。貴州工業過度依賴能礦產業，主要依靠礦產資源推動，目前能礦產業占貴州規模以上工業總產值比重超過40%，產業多元化程度低。能礦產業就業容納能力有限，就業、城鎮化帶動弱，對城鎮化直接帶動不大，單一的產業結構在城市吸納和農村非農化的可能性都較小，由能礦主導的工業化難以促積極就業與城鎮發展。

加快推進城鎮化，基礎在產業、關鍵在產業、著力點在產業。貴州城鎮動力機制缺乏多元化，城鎮吸納能力不足，非農就業崗位增長速度慢、城鎮就業參與率低，表現在農民工資性收入低、經營性收入不足，這與貴州省內產業路徑趨同有直接關系——全省絕大部分地區工業化路徑都選擇了資源能源型和重化工型模式，資源型（煤炭、重化工）工業全省開花，很多不具備資源優勢地區也以小規模生產方式發展，規模以下經濟生產效能低、環保壓力大。

“城鎮化是工業化的‘溫度計’和‘結晶體’。”貴州省委政策研究室副主任吳祖平這樣形容工業化和城鎮化的關系。工業化是城鎮化的發動機，城鎮化是工業化的加速器。吳祖平說，城鎮化只有與產業成長相結合，與新型工業化發展相融合，帶動非農產業不斷做大做強，在國民經濟中所占份額不斷增大，才能使城鎮真正成為聚集人流、物流、帶動區域經濟社會加快發展的增長極。除此之外，若沒有產業支撐，人為地提高城鎮化率，或在數字上做文章，無疑是“捏起鼻子哄眼睛”，將貽害無窮。

三年內將實現城鄉規劃全覆蓋

從總體上看，當前貴州城鎮規劃水平還不夠高，城鎮規劃覆蓋率低，滯后于城鎮建設，全省600多個鎮、700多個鄉、1萬多個村，大部分都沒有進入規劃。

陳維明介紹，由于目前我省社會經濟及城鎮化發展的內外環境發生了較大變化，現行省域城鎮體系規劃確定的規劃內容和目標已不能適應新形勢下發展的需要，我省于2008年開始組織對《貴州省城鎮體系規劃（2001-2020年）》進行評估，并經過相關程序，于2010年2月展開省域城鎮體系規劃修編工作。編制單位通過多次調研及資料收集，2011年3月，完成了《貴州省省域功能定位和區域關系專題研究》、《貴州省綜合交通發展專題研究》和《貴州省人口與城鎮化專題研究》等四個專題研究，并提交規劃綱要初步成果。此后，項目組又經過資料補充，廣泛征求意見、梳理和吸納反饋意見、修改完善等工作，于今年11月形成了《貴州省城鎮體系規劃綱要（2011—2030年）》（送審本），上報住房和城鄉建設部。

今年12月9日至10日，由住房和城鄉建設部組織的專家審查工作組在貴陽審查并原則通過了《貴州省城鎮體系規劃綱要（2011—2030年）》。

中國城市科學研究會副理事長李兵弟代表審查組反饋審查意見，他認為貴州的核心問題是脫貧問題，貴州沒有脫貧，國家也不可能全面完成小康。如何結合城鎮化、工業化來脫貧，是貴州城鎮體系規劃應該重點考慮的問題。

李兵弟建議，要在綱要的基礎上進一步探索空間開發管制，將管制分區和分區管制相結合，明確提出實施規劃辦法，提出重大發展建議，落實規劃要求，明確省政府和各地州市的責任。

在審查會議上，北大副教授陳耀華提出，貴州城鎮規劃體系要與國家大的方針政策，和國際背景、國際發展趨勢結合起來，要放在大的背景和趨勢中長遠來考慮規劃。如節能減排的問題，2016年新的空氣指標的提出，對產業要求更加嚴格，對產業發展將有新的影響。因此貴州在城鎮化和工業化，產業的選擇、產業轉移承接上等要提前考慮選擇節能減排的問題，不要等到新標準出來之后再考慮，要先做考慮，要未雨綢繆。

1978-2010年貴州與全國城鎮化水平增長比較圖 來源：《貴州省城鎮體系規劃綱要》

城鄉規劃司原司長、住建部科技委委員趙士修建議，要創新用地方式，貴州最大的特點就是山多，不要把貴州的這個特點破壞掉，開山要注意資源環境保護，土地資源用地要節約用地。向山要地要有區別，要根據各個地區的特點來向山要地。

中國城市規劃設計研究院院長李曉江提出，貴州過去城鎮化走的是單一路線，現在走城鎮化與工業化雙輪驅動的路線。在雙輪驅動新體系下，我們怎樣對城鎮體系建設進行規劃，雙輪又怎么驅動？兩者關系怎樣？他建議，在規劃中既要關注宏觀，又要關注微觀。

陳維明介紹，今年以來，省住建廳還組織編寫了《貴州省城鎮體系規劃》、《黔中經濟區核心區空間發展戰略規劃》、《黔中經濟區城鎮協同發展規劃》三個省級層面的宏觀規劃。制定了《貴州省城市規劃全覆蓋方案》和《貴州省村莊規劃全覆蓋實施方案》。將在2013年年末，完成城市規劃全覆蓋和村莊規劃全覆蓋。

規劃是政府在城鎮化建設中的“第一資源”，陳維明說：“我們的目的，是立足在貴州自然條件高度制約、城鎮發展基礎薄弱、缺乏動力的基礎上，探索、開創貴州多民族山地省區民生型發展的新型城鎮化道路，顯著提升省域城鎮化水平與中心城市的輻射帶動能力，構建與生態、資源、文化保護與傳承、城鄉統籌發展格局高效匹配的特色城鎮體系。”

除了規劃編制，今年以來，住建廳大力推動以路網為重點的基礎設施建設，以黔中經濟范圍內的城鎮為重點，在平壩、惠水、龍里等縣，一縣貸款500萬元人民幣，由住建廳貼息，通過道路開發，帶動路網周邊的發展。

在污水治理方面，全省縣（區）以上污水處理廠已經全部建成，下一步工作重點在于配套管網的建設。

這一年，城鎮化建設在垃圾處理上有很多新的探索，除了傳統的衛生填埋，貴定的盤江海螺水泥廠、興仁水泥廠正在探索垃圾處理與水泥聯產。

在供氣方面，陳維明透露，中緬油氣管道過境貴州，貴州燃氣結構將發生重大變化，供氣將更優質、高效，目前此項工程的前期工作已經啟動。

貴州廉租房租售并舉在全國屬于首創，在安順試點取得很好的成效，回籠資金再建再租，提高了保障力度，一定程度上解決了財力不足的問題。目前正在探索引進社會資本參與保障房建設。如何從制度層面通過制度設計和政策改革，把農民工的住房納入保障體系？陳維明說，這是城鎮化建設的難點，卻是繞不開的重點。

“這一年，我們做了不少工作，但是感覺成效不顯。城鎮化是一項復雜的系統工程，是一個牽涉方方面面的漫長的過程，不能畢其功于一役，但在每一個階段，都要扎扎實實為下一個階段奠定好基礎。”陳維明說。

城鎮化建設既要“趕”更要“轉”

“貴州城鎮化既要‘趕’更要‘轉’。”這是貴州省社科院城市經濟研究所所長胡曉登對當前全省城鎮化態勢的評價。

為何要趕？

“貴州城鎮化的規模、速度、質量，多年來在全國都是掛末的，與全國平均水準至少有10年的差距。”事實正是如此，第六次人口普查，2010貴州城鎮化水平33.81%，低于全國水平（49.68%）近16個百分點，僅高于西藏。

轉在何處？

轉內涵，轉實質。城鎮化的本質是減少農民、富裕農民。加快城鎮化進程的核心任務，是促進農民變成市民。

2011年8月25日，貴陽市委辦公廳、貴陽市人民政府辦公廳出臺了《關于加強和創新流動人口服務管理工作的實施意見》，從11月16日起，凡在貴陽居住了一個月以上并準備長期居住的外來人口，可以辦理貴陽市居住證。辦理人需要帶上本人身份證或其他有效證明的原件和復印件以及2張身份證照片，育齡婦女還需要帶上戶籍地出具的已審驗婚育證明資料，就可到所在街道（社區）流動人口辦理辦公室一站式辦理。

外來人口辦理貴陽市居住證后，可以享受諸多基本公共服務，如擁有平等的公共就業服務、子女在義務教育階段的收費和管理方面享受與本地學生同等的待遇。若符合條件，還可申請公共租賃住房或貸款購買住房，可參加城鎮職工基本社會保險，同時在傳染病防治、兒童預防接種、婦幼保健等方面享受與貴陽戶籍人口同等的服務。

貴陽市力爭到今年12月底使全市50%的外來人口持有貴陽居住證。

這是貴州城鎮化建設的歷史性拐點，胡曉登認為，這是“2011年貴州城鎮化建設最大的亮點”。和中東部外來人口集聚的大城市相比，乃至與周邊其他西部城市相比，“貴陽綠卡”有這樣兩個特點：

一是門檻最低，低到幾乎不設門檻，居住一個月以上即可辦理居住證；二是手續簡便，一站式免費辦理。

“這是貴陽在城鎮化建設方面邁出的最實質性的、歷史性的步伐。”胡曉登評價，貴陽同城化舉措堪稱城鎮化建設以轉帶趕的典范。

11月22日，省委常委、貴陽市委書記李軍來到烏當區和金陽新區流動人口綜合服務大廳，了解外來人口辦理貴陽市居住證情況，強調要努力提供均等的公共服務，讓外來人口融入城市，成為真正的貴陽人。

貴州工業產業結構與發展目標匹配程度示意圖 來源：《貴州省城鎮體系規劃綱要》

貴陽市目前共有外來人口125萬，是貴州流動人口主要流入地之一。近10年來，貴陽市流動人口連續8年以每年10萬人左右的速度增長。第六次人口普查數據顯示，貴陽市常住人口432萬，流動人口125萬，約占全市人口的28.9%。這125萬流動人口以農民工為主體，他們為貴陽市的經濟社會做出很大的貢獻，同時其權益問題、管理問題日趨突出。

而“貴陽綠卡”正是針對這一現實問題的破冰之舉。

“暫住證”和“居住證”相比，前者凸顯差別，后者強調融合；前者強調管理，后者則增加了社會服務和保障功能。“居住證”既體現了城市對外來人口的包容，也實現了戶籍改革的科學過渡，是貴陽城鎮化建設的一大舉措。

“‘轉’字當頭，以轉帶趕，貴陽的做法，對全省其他地區、乃至對于全國的城鎮化建設，都是有借鑒性和示范性的。”胡曉登認為貴陽同城化這一制定、執行、落實并舉的案例，值得肯定、提倡和推廣。

“我認為貴陽還可以往前走一步，設立標準和分層管理，逐漸讓外來人口入籍。”貴州省社科院區域經濟研究所所長宋明已經開始思考貴陽城鎮化建設的下一步舉措。

宋明預測，未來幾年內貴州戶籍人口總量仍會增加，將會出現務工人員養老返鄉潮，人口向城市集聚趨向明顯。他建議，創新戶籍制度，建立農民進城居家就業的土地處置機制和健全農民進城基本保障制度，提高農民進城居家樂業能力和抗風險能力。他認為，縮小城鄉差距，需要采取“三條”腿走路：一條是要做大分子，加快經濟發展；一條是要完備財政轉移支付機制，縮小公共服務、生活條件和生活水平的差距；還有一條就是縮小分母，減少農村人口，加快農村人口城鎮化進程。“加快城鎮化進程，關鍵是要加快農村人口城鎮化進程。如果我省農村人口不減少，城鄉間的差距將是永遠無法縮小的。”宋明說。

（責任編輯/ 蔣葉俊）