理順市鄉財政體制 提高財政保障能力

胡賢良

國家實行分稅制財政體制改革和農村稅費改革以來，地方財政收入總體上增長迅速。但處于基層的鄉鎮一級財政的運行質量卻每況愈下，這一狀況在某種程度上已經影響了部分地方的社會穩定和基層政權的正常運行。為此，改進我市鄉鎮財政運行質量，化解財政風險，維護農村社會穩定，成為我市財政理論與實踐的重要課題。

現階段我市鄉鎮財政運行的基本情況

一、財政支出超常增長，收支矛盾突出，公用經費難以為繼，事業發展緩慢；經濟運行質量低下，鄉鎮財政運行缺乏強有力的經濟支撐。

鄉鎮政府作為我國基層政權組織形式，負有鄉鎮區域內的公共產品與服務的提供職責。但近幾年來，我市一些鄉鎮財政已經“收不抵支”，甚至連保“吃飯”都成問題，按照“一級政府一級財政”的原則，以及為了自身能維持下去，鄉鎮政府又不得不投身經濟建設的“戰場”，招商引資，引企業、拉項目等，而這必然又需要人力物力財力的投入，從而增加鄉鎮負擔。

2010年我市22個鄉鎮辦事處有80%需要市級以上財政和有關部門資金補助。而且絕大多數鄉鎮都不同程度地存在著擠占專款和拖欠養老保險、醫療保險、住房公積金、工資及各項補貼等現象。在得不到上級財政轉移支付資金的條件下，鄉鎮財政公用經費難以為繼，鄉鎮社會事業發展欠賬嚴重。

經濟決定財政，財政運行質量取決于總體經濟運行質量。近年來，由于受社會有效需求不足的影響，鄉鎮經濟發展遇到前所未有的矛盾和問題：經濟結構失調、農民增收速度放緩、鄉鎮財政自籌資金增收難度加大等。現在鄉鎮財政主要依靠向上級有關部門爭取到的資金維持著。

二、財政赤字規模巨大，債務負擔過重，鄉鎮財政債務不斷累積；鄉鎮政府短期行動，人為加重財政負擔。

在我國省、地（市）、縣、鄉鎮四級政府中，處于基層的鄉鎮財政因回旋余地小，遇有風險往往難以往外釋放，因而在各種因素的作用下累積了大量赤字與債務。鄉鎮財政收入已不能維持一級鄉鎮政府正常運轉所需資金的局面，為維持一級政府正常運轉只好先把有關專項資金挪用，以后等有收入了再補上的做法。部分鄉鎮財政雖賬面或報表無赤字，卻普遍存在巨大的隱性赤字，即以當年應付未付的各種支出拖欠，或以負債、寅吃卯糧等形式存在的赤字。所以，實際發生赤字鄉鎮財政的數量和赤字規模可能會更大。在財政赤字不斷累積的同時，各鄉鎮政府負債也日益加重。

現行政治制度一般依據鄉鎮政府領導的短期“政績”對其予以考核、晉職提升。濃厚的功得思想和政績意識，常常導致鄉鎮政府領導為追求短期政績而犧牲經濟發展戰略目標。比如一些鄉鎮政府為了謀求主導產業結構調整、推動城鎮化、開發市場、招商引資等“政績”，推出了一系列政績工程、形象工程、達標升級工程，因缺乏調查研究，這些工程最后不了了之，既浪費了有限的人力物力財力，更使捉襟見肘的鄉鎮財政更加雪上加霜。在上下級政府間的競爭、攀比行為中，競爭一方面促進了鄉鎮經濟的發展與社會的進步，另一方面則由于缺乏統一規劃與引導及競爭中的急功近利行為，出現了大量簡單粗放的盲目投資行為，進一步加劇了資源的浪費與鄉鎮財政的困難。

三、鄉鎮財政收入質量低劣，鄉鎮財政預算外資金分散在有收費的部門，財政支出剛性增強；鄉鎮政府職責劃分粗糙，職責與財力矛盾突出；鄉鎮財政轉移支付資金根本享受不到。

我市鄉鎮財政收入每年的年終報表都有填報增值稅和其他各項工商稅收數字，實際鄉鎮國稅和地稅部門征收的稅款全額上繳市級國庫。市財政每三年確定一次鄉鎮財政支出基數，所定基數是按各鄉鎮政府在編工作人員的上年末實有人數工資總額為計算依據，超基數部分支出由各自鄉鎮財政自行解決。低劣的財政收入質量，伴隨著剛性的財政支出每年都在遞增，使鄉鎮財政背負了沉重的負擔。在國家實施積極財政政策的過程中，陸續推出一系列“政策性增資”項目，這些硬性規定強化了鄉鎮財政支出的壓力。另外，由于同期鄉鎮財政供養人員有增無減，加之工資制度改革，人員工資年年增加變動，而支出基數經確定后三年不變動，一些鄉鎮可用財力的100%均用于人員經費支出。

我國憲法對各級政府的支出范圍與責任只是作了原則規定，具體事務上的劃分及各級政府的職責權限并不明確，經濟性事務的劃分更為模糊，實踐中缺乏可操作性。1994年實行的分稅制財政體制改革，對于省、市、縣、鄉鎮各級的財權與事權，并未做出具體規定，客觀上迫使省市縣級政府利用行政權力加強對財政資金的集中力度。不僅如此，不甚明晰的事權還在不確定地上劃下移，致使事權與財力偏離，尤其是各級地方政府職責與財力矛盾突出。如，教育經費和計劃生育經費的承擔責任也是逐級下劃，越到基層可支配財力越薄弱，財政負擔比例越重。加之一些鄉鎮政府在鼓勵招商引資、發展經濟的同時，過分夸大各項優惠作用，為財源流失打開缺口，導致財政虛收，形成風險隱患。

化解市鄉財政困難對策

一、加快鄉鎮地方經濟發展，改善鄉鎮經濟運行環境；結合鄉鎮非稅收入統一由財政所開票的要求，把鄉鎮各部門預算外資金收入全部集中到鄉鎮財政所統一管理。

我國鄉鎮財政的經濟發展基礎是農業和農村經濟。化解鄉鎮財政困難、改善鄉鎮財政運行質量的根本出路在于加快經濟發展，增強財政實力，走出“三農”困境。因此，從全局著眼，必須調整經濟發展思路與政策，調整農業結構，減輕農民負擔，加大對農業的補貼力度，強化對農業、農民的投入支持，改革農村管理體制。通過增加農業基本建設投資，擴大農業公共品（如鄉村道路、電網改造等農村小型基礎設施）供給范圍的投入，進一步改善農業生產條件。

為了進一步推進和完善財政票據管理，鄉鎮政府所屬的有收入的職能部門，需要到鄉鎮財政所開具非稅收入票據，其收入納入鄉鎮財政統一管理，所需經費由鄉鎮長審批后財政按有關支出科目核拔列支。

二、合理劃分市鄉財政收入。一是嚴格按照上級文件要求執行增值稅，所得稅，耕地占用稅，城鎮土地使用稅，國有土地有償使用收入，土地增值稅等稅種的分成比例，并把能征收的稅種盡量留給鄉鎮。二是根據鄉鎮事權范圍，每年確定鄉鎮支出基數。按當年預算超收確定一定比例進行市鄉分成，鄉鎮留足剛性支出基數和超收分成的部分后，余下的上繳市財政；屬收不抵支的鄉鎮，由市級財政轉移支付定額補助。三是不直接向鄉鎮下達財稅收入任務。年底預算仍劃分市級收入和鄉級收入，鄉鎮年度財稅收入任務，由市級征收部門負責組織完成，市對市級征管部門按預算確定的總任務建立財稅收入目標責任制考核體系，鄉鎮政府由于招商引資，利用當地資源等開辟新的財源而增加的收入，在超額完成年度財稅收入任務的前提下，市對鄉鎮在一定時期內繼續實行超收分成獎勵辦法。

三、完善轉移支付力度，研究鄉鎮發展扶持政策。一是建議扶持經濟薄弱鄉鎮的政策。能通過轉移支付的辦法，得到繼續貫徹，努力實現鄉鎮之間的平衡。市財政在制定轉移支付政策時，要更多考慮貧困鄉鎮，加大支持力度，保證貧困鄉鎮財力不斷增強，努力實現鄉鎮之間的基本平衡。二是關注鄉鎮用于改善民生等方面的投入。鄉鎮近年來在改善民生方面面臨的壓力比較大，既費神又花錢，想做點事，財力又不充許，壓力比較大，市財政在財力充許的情況下，適度進行幫扶。三是盡力實現財力下移。對于上級財政部門增加的轉移支付資金，本級財政增加的可用資金，盡可能地向鄉鎮傾斜，緩解鄉鎮財力的不足，解決鄉鎮實際困難，支持鄉鎮發展。

四、增加基層財政公用經費。近幾年來，國家支持“三農”的政策不斷出臺，這些惠農政策的實施，充分調動了農民增收的積極性，而這些資金的操作和監管，全部由鄉鎮財政所承擔監管職能，加大了工作業務量，而這部分資金根本無公用經費，工作經費不足，已嚴重影響財政干部服務職能的履行，影響了干部工作的積極性，只有充分保障公用經費，才能實現鄉鎮財政財權與事權相統一。

五、減少鄉鎮事務負擔。用體制激勵鄉鎮發展經濟，但也要注意在當前鄉鎮收入來源渠道非常少的情況下，要盡可能減輕鄉鎮事務負擔，給鄉鎮減壓松綁，讓鄉鎮休養生息，以利今后發展。收入任務不與鄉鎮掛鉤，不向鄉鎮，特別是以農業為主鄉鎮下達不切實際的經濟指標任務，讓經濟增長順應經濟規律，同時減輕鄉鎮負擔和壓力。

六、加大對鄉鎮的支持力度。要按照“簡放政權，理順關系，規范分類，加強基層”的原則，將能下放的權力盡量下放鄉鎮，加大對鄉鎮的財力支持，逐步提高人頭經費標準，確保鄉鎮政府正常運轉和職能充分發揮。提高基層福利待遇，推進鄉鎮干部合理流動，讓想做事，能做事，做成事的同志得到提拔重要，要讓吃苦的人吃香，實干的人實惠，有為的人有位，讓他們在經濟上有享頭，政治上有奔頭。努力營造一個良好的工作環境。

（作者單位：湖南省湘鄉市財政局）