政府信息網上公開與公民知情權保障
——以環太湖區域五個市政府為例①

□ 費麗芳

政府信息網上公開與公民知情權保障
——以環太湖區域五個市政府為例①

□ 費麗芳*

環太湖區域是我國東部經濟發達地區之一,民主政治建設也應當走在全國前列。《政府信息公開條例》施行至今已有兩年,環太湖區域政府在政府信息網上公開方面已積累了不少經驗,但也存在著不平衡現象。環太湖五市的政府信息公開情況對于研究其它地方相關情況具有重要樣本意義。本文介紹了環太湖五市政府信息網上公開的基本情況,并提出了進一步促進政府信息公開的意見建議。

知情權;政府信息;網上公開;環太湖區域

《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)已于2008年5月1日起施行。認真貫徹施行《條例》,保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息是行政機關的重要職責。政府信息公開不僅是保障公民知情權實現的重要途徑,是推進我國法治政府建設的一項重要內容,而且也是推進民主政治建設的一項重要舉措。據統計,80%的社會信息資源都掌握在政府機構的手中。將政府掌握的信息通過網上公開,不僅有利于建立和社會公眾溝通交流的渠道,樹立“陽光政府”的良好社會形象,而且對于公民知情權的有效保障具有十分重要的現實意義。政府信息網上公開是社會發展的必然趨勢,我國現在還處在起步階段,環太湖區域是我國東部經濟發達地區之一,在《條例》頒布實施之后,應當積極推進政府信息網上公開,從而能夠在全國起示范作用。本文以環太湖區域五個市政府網站2008年-2009年公開的政府信息為調查樣本②下文中關于五個市政府信息公開方面的有關規定以及相關的數據均來源于五個市政府網站公布的信息。,通過對《條例》實施兩年來五個市政府以網絡為平臺推進政府信息公開情況的比較分析,探討其具體實施過程中的不同特點,認為進一步完善政府信息網上公開,環太湖區域五個市政府應當相互借鑒、取長補短,才能實現整個區域的政府信息網上公開走在全國前列,從而使政府信息充分服務于整個區域的經濟、政治、文化、社會的全面發展。

一、環太湖區域政府信息網上公開的基本情況

(一)政府網站已成為政府信息公開的第一平臺

主動公開是政府信息公開的主要方式,也是《條例》設定的一項重要制度。①《中華人民共和國政府信息公開條例注解與配套》,中國法制出版社2008年9月,第10頁。《條例》規定,行政機關應當將主動公開的政府信息,通過政府公報、政府網站、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。②參見《中華人民共和國政府信息公開條例》第15條。國務院辦公廳為貫徹施行《條例》,專門發布《通知》明確要求各級政府要充分發揮政府網站公開政府信息的平臺作用,要求“各級政府網站要成為政府信息公開的第一平臺。”③參見《關于做好施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉準備工作的通知》(國辦發〔2007〕54號)。實際上,通過政府網站公開政府信息,在環太湖區域的無錫市、常州市和蘇州市早在2005年就已制定了制度規范。2005年8月11日,無錫市政府辦公室就公布了《關于在政府網站公開政務信息的若干意見》,同年9月5日,常州市政府公布了《常州市政府信息網上公開試行辦法》,專門就政府信息網上公開事項作了詳細規定。同年11月2日,蘇州市政府以政府規章的形式發布了第86號市政府令《蘇州市信息公開規定》,由此互聯網上的政府網站和各政府部門專業網站成為蘇州市政府發布政府信息的重要平臺。④參見《蘇州市信息公開制度規定》第28條、第29條。

為了切實貫徹實施《條例》的有關規定⑤參見《政府信息公開條例》第4條、第19條。,五個市政府均編制了政府信息公開目錄和指南,明確了公開方式要以網絡為主。政府網站無疑已經成為環太湖區域五個市政府信息公開的第一平臺。首先,從各市網站公布的信息公開數量來看(見附表1),各市每年都依照《條例》規定通過政府網站主動公開相關的政府信息,統計的口徑大多以全市和市級兩方面進行。其次,從公眾獲取信息的途徑來看,通過政府網站獲取政府信息的人次,遠遠高于公共查閱點、《政府公報》、新聞發布會等其他平臺。2008年,常州市通過政府門戶網站的政府信息公開專欄和窗口查閱政府信息的有12000多人次,點擊次數達41萬次;2009年增到35000多人次,點擊次數達65萬次。2008年無錫市政府信息經由政府網站公開的占公開總數的80%以上,查閱人次達1228萬人次;2009年無錫市(全市)發布的100183條政府信息中,經由政府網站政府信息公開專欄公開的有82589條,查閱達539萬人次。2009年湖州市政府信息公開網站的訪問量達645萬余人次。再次,各市充分利用電子手段,將政府公報、新聞發布會的視頻和主要的文字內容納入了政府網站。目前,蘇州市、常州市、嘉興市均實現了可以類似電子期刊的方式在網上閱讀政府公報,常州市、蘇州市、無錫市、湖州市均實現了網上新聞發布會的鏈接,借此可獲悉所發布政府信息的主要內容。第四,無錫市、蘇州市、常州市還分別在政府信息公共查閱點檔案局設立了電子文件查閱中心。2009年,蘇州市在其現行文件查閱中心已收集了86個職能部門12000余份文件及匯編,無錫市匯總了市級各部門主動公開的政府信息2萬余條,常州市匯總了8270件電子文件。通過這些途徑,將《條例》第15條規定的“通過政府公報、政府網站、新聞發布會等便于公眾知曉的方式公開”和《條例》第16條規定的“應當在國家檔案館、公共圖書館設置政府信息查閱場所,并配備相應的設施、設備,為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利”之各種公開方式,以網絡平臺為統一載體,實現了不同載體間的融合。

附表1 2008-2009年各市政府主動公開政府信息數量統計⑥ 表中數據均來自于五個市政府在網上發布的2008年和2009年《政府信息公開工作年度報告》。表中空白處為該市年度報告中未指明。

(二)公民網上申請政府信息公開逐年增加

所謂依申請公開,是指對于只涉及部分人和事,不必要讓社會公眾廣泛知曉或參與的事項,公民、法人和其他組織根據自身需要向當地政府或政府行政部門提出申請,政府或者政府行政部門根據有關法律法規的規定,按程序向申請人公開。⑦《中華人民共和國政府信息公開條例注解與配套》,第15頁,中國法制出版社,2008年9月。行政機關“要采取多種方式,方便公民、法人和其他組織申請公開政府信息。”①《關于施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》(2008年4月29日發布國辦發[2008]36號)第11條。根據《條例》規定,五個市政府均在政府信息依申請公開方面作出了相關規定,而蘇州市、常州市和嘉興市政府的制度比較健全,其中常州市、嘉興市就政府信息依申請公開專門制定了規范。除湖州市政府外,其他四個市政府均規定了可通過互聯網進行申請。一是按照依申請公開制度編制了依申請公開政府信息的工作流程,對依申請公開政府信息的渠道、環節、申請方式等進行全面梳理,固化申請流程,明確答復時限,規范受理和告知文書格式,促進了政府信息依申請公開的法制化、規范化。二是多渠道開辟依申請公開途徑,在政府網站專門設立“政府信息依申請公開”專欄,多點設立政府信息公開查閱點,各公開單位普遍設立政府信息依申請公開受理機構,對外公布機構地址和電話,為申請人依法申請政府公開信息提供良好條件。

從統計數據來看(見附表2),無錫市、常州市、嘉興市網上申請政府信息公開的比重逐年上升,數量也比較多。從五個市政府的政府信息公開年度報告來看,申請的信息內容較為集中,表現出趨同性,即房屋拆遷、土地征用、城市規劃建設、養老保險、勞動就業、財政預、決算等成為公眾最關心的問題。

附表2 2008-2009年各市政府信息依申請公開數據統計② 表中數據均來自于五個市政府在網上發布的2008年和2009年《政府信息公開工作年度報告》。表中蘇州市的數據為市本級數據,其他市的數據為全市數據。

(三)信息公開的監督保障機制建設正在逐步健全

根據《條例》第29、30、31條的規定要求,各級人民政府應當建立健全政府信息公開工作考核制度、社會評議制度和責任追究制度,定期對政府信息公開工作進行考核、評議。政府信息公開工作主管部門和監察機關負責對行政機關政府信息公開的實施情況進行監督檢查。各級行政機關應當在每年3月31日前公布本行政機關的政府信息公開工作年度報告。在制度建設方面,常州市早在2007年1月就制定了《常州市政務公開考核辦法》,2008年4月嘉興市制定了《嘉興市違反政府信息公開規定行為責任追究辦法》,2008年1月無錫市制定了《無錫市政府信息公開社會評議制度》、《無錫市政府信息公開責任追究辦法》,2009年3月制定了《無錫市政府信息公開工作考核實施細則》,從而建立了完備的考核、評議和責任追究制度。在監督機制方面,探索運用現代信息技術,加大監督力度,提高監督效率。常州市在2008年底就建成了市級“三合一”網絡平臺,將行政服務、行政監察、法制監督三大功能合一,實現了38個行政部門,51個行政主體,341項行政許可事項和101項非許可審批事項的網上辦理和跟蹤監督,2009年又拓展了覆蓋范圍。市政府信息公開協調指導小組通過政府信息公開專欄隨機進行網上點擊,并定期匯總各級各部門公開服務數據及相關案例,對公開主體進行考核評價,督查督辦結果列入市級機關年度作風評議內容,并執行嚴格的獎罰措施。常州市還將依申請公開辦理情況在網上公布,列明了申請人、申請事項、是否按規定辦理、受理單位,直接接受公眾的監督。2009年蘇州市也建成了“蘇州行政權力電子綜合監察系統”,將政府信息公開、行政審批、行政處罰、行政事業性收費、政府采購、工程建設和便民服務納入電子監察范圍,通過實時監控功能,使監督關口前移。嘉興市著重從依申請政府信息公開的受理、答復和督辦三個環節,推行了依申請政府信息公開答復系統自動警示制度。為防止出現辦理超期現象,系統專門設置了提醒功能,受理后10個和13個工作日分兩次,分別用黃色、橙色進行提示,倒數第二天顯示紅色,進行警告。同時在政府信息公開欄實時公布73個機關和部門的政府信息公開數量。綜上所述,從《條例》規定“要建立健全政府信息公開工作考核制度、社會評議制度和責任追究制度,定期對政府信息公開工作進行考核、評議”的要求來看,環太湖區域有不少市政府與此要求相比,至今仍有較大距離。

二、進一步促進政府信息網上公開的建議

《條例》施行至今已有兩年,環太湖區域政府在政府信息網上公開方面已積累了不少經驗,但也存在著不平衡現象。如何尋求環太湖整個區域在政府信息網上公開方面的共同發展?筆者以為,應當以保障公民知情權有效實現為目的,嚴格遵循《條例》,通過相互借鑒,取長補短,來推動整個環太湖區域政府信息公開走在全國前列。

(一)嚴格遵循《條例》規定,重點公開公眾最關注的事項

《條例》第9條概括規定了應當主動公開的政府信息內容,其中涉及公民、法人或者其他組織切身利益的和需要社會公眾廣泛知曉或者參與的兩大內容。①參見《政府信息公開條例》第9條。《條例》第10條至第12條例舉規定了各級政府及其部門應當重點公開的政府信息內容:主要有城鄉建設和管理的重大事項;社會公益事業建設情況;征收或者征用土地、房屋拆遷及其補償、補助費用的發放、使用情況;搶險救災、優撫、救濟、社會捐助等款物的管理、使用、分配和發放情況;貫徹落實國家關于農村工作政策的情況;財政收支、各類專項資金的管理和使用情況;鄉(鎮)土地利用總體規劃、宅基地使用的審核情況;等等②參見《政府信息公開條例》第10條、第11條、第12條。。實踐中,政府對本行政機關機構設置、職能、辦事程序事項的公開上比較詳細,與公眾關注的與自己切身利益直接相關的政府信息存在一定的差距。因此,政府應當把公開的重點公眾最關注的事項上,這樣才能真正體現服務型政府的要求,公開的信息才能真正為民所用。從2009年的情況來看,無錫市、蘇州市、嘉興市重點公開的政府信息更符合了公眾的需求。如,無錫市加強了對財政性資金與社會公共性資金信息、行政事業性收費信息、政府集中采購信息、行政權力事項信息的重點公開,并細化了城市建設和管理、重大建設項目的批準及實施信息的公開。蘇州市按照市政府出臺的《蘇州市人民政府重大行政決策程序規定》,對由市政府依法定職權作出的涉及本行政區域經濟社會發展全局,社會涉及面廣,與公民、法人和其他組織利益密切相關的重大事項,認真做好決策公開,切實保障公民的知情權、參與權、表達權和監督權。同時一并加強了擴大內需、投資項目實施和資金管理使用信息公開,進一步健全了政府投資項目公示制,主動公開項目資金的種類、數量和使用及審計結果等信息。嘉興市重點突出了與公眾密切相關的重大事項、公共資金的使用和監督、重大決策情況信息的公開。因此,如何嚴格遵循《條例》規定,重點公開公眾最關注的事項,是一個應當引起高度重視的問題。因為它關系到公民知情權的有效實現。

(二)加快信息電子化的進程,提高政府信息發布和利用的時效

我國現在已是世界上網民最多的國家,雖然《條例》將政府網站作為信息公開的主平臺之一,但未就信息的電子化作出明確的規定。然而,環太湖區域是東部較發達地區,網民人數眾多,所以,應當充分發揮網絡的便捷功能,使公開的信息經由電腦就可方便查詢。目前,環太湖區域政府信息發布的時效問題仍然比較突出,主要表現在信息老化、更新慢,不少政府信息無法實現全文檢索。有的僅設置了政府信息公開的類別,但長期缺少內容,或隨意鏈接到其他網頁。因此,提高文檔的電子化率,不僅可以保證政府信息發布的時效,而且方便公眾的查詢與利用,易于保存,降低申請的成本。從實踐來看,蘇州市、無錫市和常州市在信息電子化方面走在了前列。如,常州市2008年為100%,2009年為98%;無錫市2008年為82.4%,2009年為87.3%。而蘇州市早在2006年就規定各級政府機關要以電子數據方式為公眾提供索引,方便公眾提出申請;并且要求政府機關的規范性文件應自發布之日起30日內將文件正文及電子版本報送現行文件查閱中心并在互聯網上的政府網站公開。至2008年,蘇州市實現了“主動公開政府信息”全文檢索功能。2009年嘉興市也基本實現政府信息全文檢索功能。因此,為加快信息電子化的進程,提高文檔電子化率,實踐中我們應當借鑒蘇州市的做法,即為公開信息的全文電子化設定一個時間表,經由一定的時間段,新創設的信息必須建立電子文檔,使全部信息經由電腦可查詢;蘇州市、常州市、無錫市在政府網站普遍設立電子閱覽中心的做法也值得其他市借鑒。此外,環太湖區域政府還應當適時解決歷史文件、資料、信息的電子化問題。因為,現行政府信息公開的內容以近5年內為重點,由于條件的限制,超出5年以上的很多文件缺少電子文檔,從而阻礙了許多政府信息的公開。

(三)充分發揮數據電文特別是網絡功能,方便公眾申請

《條例》第20條規定,公民、法人或者其他組織向行政機關申請獲取政府信息的,應當采用書面形式(包括數據電文形式)。在網絡化時代,通過網絡進行信息申請是最便民和最低成本的。從發展趨勢和公民的要求來看,網上申請的開通應成為政府信息公開的首要途徑。《條例》已經規定了申請的形式包括數據電文形式,雖然在條文中沒有進一步細化,但事實上“數據電文形式”就是指電報、電傳、傳真、電子數據交換和電子郵件等形式。這樣,信件和數據電文均可以成為信息申請的書面形式,只要公民愿意和手段可行,上述任何一種書面形式均應得到政府的認可和支持。目前,五個市政府信息公開申請方式上存在著比較大的差異,主要在于個別市政府至今還未規定公眾可以數據電文形式申請,而大多數市政府早已規定公眾可以自主選擇申請的方式。

(四)建立健全監督保障機制,完善信息公開年報制度

只有建立健全監督保障機制,才能使政府信息公開工作一以貫之、全面推進,從而保障公民知情權的實現。目前,五個市政府在監督方面存在的缺陷是,大多數市政府信息公開監督保障機制還不夠健全,應當依照《條例》規定加以充分重視并建立健全。在監督制度方面,應當借鑒無錫市的經驗,逐步加以完善;在監督機制方面,應當借鑒常州市和蘇州市的經驗,通過網絡讓公眾參與監督;嘉興市依申請政府信息公開答復系統自動警示制度也是值得借鑒的。同時,五個市政府應當依照《條例》規定,完善政府信息公開工作年度報告制度。政府信息公開年度報告的網上公開不僅有利于公眾查詢一個地區政府信息公開的概況,而且可以了解不同地區和不同行政機關之間實施的狀況及其差異,既可以促進行政機關提高信息公開的數量和質量,又可相互之間進行借鑒。從目前公布的政府信息公開年度報告內容來看,有的比較詳細,有的比較簡單;有的數據比較齊全,有的數據比較缺乏;有的內容缺乏連續性;報告內容缺乏統一性。這些方面還需進一步規范。相比之下,無錫市和嘉興市的年度報告由于內容具體、數據翔實,值得其他市仿效。

結 語

經過兩年多的實踐,環太湖區域五個市政府在實施《條例》,推進政府信息網上公開,保障公民知情權實現方面,取得了較大的進展,但同時也存在不平衡的狀態。這種不平衡既體現在同一省份行政區域內的各市政府之間的差異性,也體現在不同省份行政區域內的各市政府之間的差異性,同時又體現為兩省政府制度規范是否對下級政府行為規范進行統一所帶來的差異性。這些差異性,一方面,給環太湖區域政府如何進一步推進政府信息網上公開提供了可資相互借鑒、不斷完善的經驗;另一方面,也說明了環太湖區域政府在政府信息網上公開方面仍存在著不少需改進、完善的地方,公民知情權如何得以有效保障仍有許多值得探索、推進的地方。“以公開為原則,限制為例外”,這已是當下世界范圍內政府信息公開立法的基本原則。在這一基本原則之下,知情權可以具體表述為:公民有權知道政府持有、保存的,與其權力行使有關的一切信息,除非法律有例外的規定。①章劍生“:知情權及其保障——以《政府信息公開條例》為例”《,中國法學》2008年第4期。懂得與公民合作是政府治理好社會的一個基本前提;而公民愿意與政府合作,則需要一個良好的政府信息交流機制。②章劍生“:知情權及其保障——以《政府信息公開條例》為例”《,中國法學》2008年第4期。信息越公開,越容易實現歷史和解;社會越多寬容與和解,越能促進信息的更全面公開,③周漢華《:政府監管與行政法》,北京大學出版社2007年版,第336頁。社會也就越和諧穩定。因此,環太湖區域政府信息網上公開的實踐,迄今應當說是邁出了可喜的第一步。□

(責任編輯:吳錦良)

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1007-9092(2011)01-0041-05

費麗芳,中共湖州市委黨校法學教研室主任、副教授。