如何推進新形勢下的農(nóng)村土地綜合整治
——杭州市農(nóng)村土地綜合整治調(diào)研報告

杭州市國土資源局 鄭鳴潮 樓曉明 陳 東

如何推進新形勢下的農(nóng)村土地綜合整治
——杭州市農(nóng)村土地綜合整治調(diào)研報告

杭州市國土資源局 鄭鳴潮 樓曉明 陳 東

近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)村土地整治工作，2009、2010年連續(xù)兩年中央一號文件提出要有序開展農(nóng)村土地整治，將農(nóng)村土地整治作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和推進農(nóng)村土地管理制度改革的重要抓手。為貫徹落實黨中央國務(wù)院有關(guān)精神，國土資源部于2009年提出實施“萬村整治”示范工程。浙江省委辦公廳、省政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于深入開展農(nóng)村土地綜合整治工作扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的意見》（浙委辦〔2010〕1號），我省農(nóng)村土地綜合整治工作正式拉開序幕。2010年8月，杭州市市委提出要以農(nóng)村土地綜合整治為主要切入點，推進城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展一體化。如何推進農(nóng)村土地綜合整治，是新形勢下城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展和農(nóng)村土地管理制度改革的重大探索和實踐。2010年以來，我們認真研究了國家和省有關(guān)政策文件，多方考察學(xué)習(xí)，深入調(diào)研，形成了如下調(diào)查報告：

一、農(nóng)村土地綜合整治的基本內(nèi)涵

農(nóng)村土地綜合整治是指以土地開發(fā)整理和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺，整合各類涉農(nóng)資金，采取綜合措施，對農(nóng)村“田、水、路、林、村、房”實施全面整治。通過農(nóng)村土地綜合整治，實現(xiàn)“耕地占補平衡有良方，土地節(jié)約集約有增量，農(nóng)民安居樂業(yè)有保障，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有希望”的目標(biāo)。農(nóng)村土地綜合整治主要包含兩方面內(nèi)容：一是土地開發(fā)整理 ， 即通過開展建設(shè)用地復(fù)墾、農(nóng)田整理、土地開發(fā)等，增加耕地面積、提升耕地質(zhì)量，落實最嚴格的耕地保護和節(jié)約用地制度；二是村鎮(zhèn)建設(shè) ， 通過落實城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度，加快培育中心鎮(zhèn)、中心村的建設(shè)，大力推進基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村住房改造，促進農(nóng)村人口適當(dāng)集聚和生產(chǎn)生活方式改變。

開展農(nóng)村土地綜合整治，是今后一個時期我市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展工作的一項戰(zhàn)略性任務(wù)。組織實施好農(nóng)村土地綜合整治，對改善農(nóng)村生產(chǎn)條件、提高耕地質(zhì)量、嚴守耕地保護紅線、確保糧食安全，對改善農(nóng)村居住環(huán)境，提高農(nóng)民群眾生活質(zhì)量，對優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，促進土地節(jié)約集約利用，破解土地供需矛盾的都具有十分重大的意義。

二、我市農(nóng)村土地綜合整治形勢分析

我市推進農(nóng)村土地綜合整治工作具備四大優(yōu)勢：一是整治潛力大。根據(jù)第二次土地調(diào)查，全市村莊用地達110萬畝，占城鎮(zhèn)和村莊用地總和的58.6%，農(nóng)村人均用地高達170平方米。若按照城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，將大量農(nóng)村人口引導(dǎo)到縣城（城區(qū)）和中心鎮(zhèn)，同時從嚴控制農(nóng)村人均建設(shè)用地，全市農(nóng)村可騰出建設(shè)用地空間至少20萬畝以上，可有效緩解決我市用地空間和用地指標(biāo)不足的矛盾。二是政府決心大。市委提出將農(nóng)村土地綜合整治作為我市推進城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展、破解用地空間和用地指標(biāo)難題的主要切入點，各級政府開展農(nóng)村土地綜合整治的決心和信心很足。三是群眾基礎(chǔ)好。以往實施的農(nóng)村土地開發(fā)整理，特別是宅基地整村整理讓農(nóng)民嘗到了甜頭，廣大農(nóng)民通過開展農(nóng)村土地綜合整治改善住房條件愿望強烈。四是經(jīng)濟實力強。按常住人口計算，我市2009年底人均GDP已達9292美元，已基本達到中等富裕國家和地區(qū)水平，政府財力和民間資本都比較雄厚，為深入開展農(nóng)村土地綜合整治奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。

與此同時，開展農(nóng)村土地綜合整治工作還面臨五大難題：一是鎮(zhèn)、村積極性不高。不少縣（市、區(qū)）財政在涉及農(nóng)村土地資源利益分配時不合理，沒有真正落實統(tǒng)籌城鄉(xiāng)理念，導(dǎo)致鎮(zhèn)、村工作積極性不高。二是整治難度不斷加大。經(jīng)多年開發(fā)整理，我市易復(fù)墾資源日趨減少，隨著整治工作的推進，工作難度將不斷加大。同時由于土地資源分布很不均衡，地區(qū)之間發(fā)展?fàn)顩r不平衡，如何有效調(diào)動各方工作積極性，政策調(diào)整較難。三是引導(dǎo)人口集聚制約因素多。農(nóng)村人口向縣城、中心鎮(zhèn)、中心村集聚是根本上促進土地集約利用的有效途徑。但是目前縣城、中心鎮(zhèn)、中心村對農(nóng)村人口的吸引力還不強；農(nóng)村人口故土情結(jié)濃厚，生產(chǎn)方式、生活方式更改難，同時受戶籍制度、后續(xù)生活保障等影響，向縣城、中心鎮(zhèn)、中心村集聚的難度很大。四是資金籌措難。農(nóng)村土地綜合整治需要大量資金投入，但由于整治中農(nóng)村建設(shè)的需要，整治產(chǎn)生可用于有償調(diào)劑的建設(shè)用地指標(biāo)較為有限，如何保障整治資金是該項工作深入持續(xù)開展的關(guān)鍵。五是基本農(nóng)田調(diào)整難。農(nóng)村土地綜合整治的主要目的是解決用地空間和用地指標(biāo)，但由于對城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展中的人口轉(zhuǎn)移、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村撤擴并等不定因素預(yù)測難度很大，即便土地利用總體規(guī)劃修編后，該項工作本身涉及的村鎮(zhèn)建設(shè)仍將不可避免的面臨占用部分基本農(nóng)田的問題，難以有效解決。

三、我市開展農(nóng)村土地綜合整治的總體設(shè)想

農(nóng)村土地綜合整治工作涉及農(nóng)村發(fā)展改革的方方面面和各方利益，是一項難度很大的系統(tǒng)工程，但也是破解土地資源要素制約，加快我市經(jīng)濟社會發(fā)展的重大機遇。根據(jù)國家和省有關(guān)工作要求，結(jié)合我市實際，為有效開展農(nóng)村土地綜合整治工作，提出如下總體設(shè)想：

（一）加快農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，解決“地從哪里來”和“人往哪里去”的問題

國家對城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模實行嚴格控制，根據(jù)我市新一輪土地利用總體規(guī)劃，至2020年，我市城鎮(zhèn)增加建設(shè)用地規(guī)模為40.46萬畝，其中至少14.72萬畝用地要通過城鄉(xiāng)增減掛鉤實施，占用地總量的36.4%。特別是從2010年開始，土地整理折抵指標(biāo)地方糧票已經(jīng)取消使用，國家下達的土地利用年度計劃指標(biāo)將遠遠不能滿足我市經(jīng)濟社會發(fā)展的用地需要，如2010年計劃指標(biāo)新增建設(shè)用地總量為4.48萬畝，而用地需求達6萬畝以上，缺口很大。如不抓緊深入推進農(nóng)村土地綜合整治暨城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的實施，我市經(jīng)濟社會發(fā)展將面臨嚴重的用地束縛。而要從根本上解決我市土地資源要素瓶頸和“三農(nóng)問題”，防止重復(fù)建設(shè)，必須實施農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移工程，為農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾騰出更多空間。

據(jù)2009年底統(tǒng)計，我市蕭山、余杭區(qū)、五縣（市）共有行政村2018個，村莊用地總面積為103萬畝，農(nóng)村常住人口為388.7萬人。根據(jù)市委城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展按中心城市要求規(guī)劃建設(shè)杭州市區(qū)、按中等城市要求規(guī)劃建設(shè)縣（市）城、按小城市要求規(guī)劃建設(shè)中心鎮(zhèn)、大力實施中心村培育工程的要求測算，至2015年，全市農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)、中心村轉(zhuǎn)移至少要達到80萬以上，其中縣（市）城、中心鎮(zhèn)、中心村分別為40萬、30萬、10萬人（見表1）。通過整治共可騰出建設(shè)用地空間21.1萬畝（見表2），將為我市經(jīng)濟社會發(fā)展提供有效的土地資源保障。按照向縣（市）城和中心鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，人均安置用地40平方米計算(包括公寓、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地)，可節(jié)約建設(shè)用地14.3萬畝；向中心村轉(zhuǎn)移，人均安置用地100平方米計算（包括住宅、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地），可節(jié)約建設(shè)用地1.1萬畝；共可節(jié)約利用建設(shè)用地15.4萬畝。

測算依據(jù)：1、根據(jù)市委工作目標(biāo)，到2015年五縣（市）城區(qū)人口規(guī)模超過20萬人，其中富陽、臨安城區(qū)人口達到30萬人以上；中心鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模2萬人以上。人口轉(zhuǎn)移數(shù)量以目標(biāo)人口減去現(xiàn)狀人口，再以適當(dāng)比例折算。2、中心鎮(zhèn)、中心村數(shù)量根據(jù)規(guī)劃確定。

在整治中，要制定到縣（市）城、中心鎮(zhèn)、中心村轉(zhuǎn)移的優(yōu)惠政策，加強安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共配套設(shè)施、農(nóng)民公寓和新村規(guī)劃建設(shè)，統(tǒng)籌考慮、積極引導(dǎo)。對此，我們認為必須將轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口宅基地和承包田的退出與戶籍、社會保障和住房的獲取相結(jié)合，建議接納地政府幫助解決轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口的戶籍、社保、住房與轉(zhuǎn)出地政府相關(guān)土地指標(biāo)的無償無條件轉(zhuǎn)讓相結(jié)合。通過“人減”、“地減”互動，大力提高城鎮(zhèn)化水平，妥善解決“三農(nóng)問題”，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標(biāo)。

（二）改革補充耕地指標(biāo)使用和土地級差地租分配方式，解決“錢從哪里來”的問題

1、向縣（市）城、中心鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移戶均成本測算

蕭山、余杭區(qū)戶均成本：（1）安置房建設(shè)。若按人均50平方米，戶均210平方米，每平方米成本約為1500元（包括小區(qū)配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不含大市政配套），農(nóng)戶申購價為910元/平方米（蕭山做法），戶均補貼為12.39萬元；（2）舊房拆遷補助。戶均10萬元；（3）復(fù)墾費用。戶均2.5萬元；（4）后續(xù)保障。根據(jù)海寧經(jīng)驗，人均養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)培訓(xùn)等福利人均11萬元，戶均38萬元。四項合計戶均約為63萬元。如果農(nóng)民不以承包田換社保，戶均25萬元。按照三分之二的農(nóng)戶同時選擇“兩換”，戶均約為50萬元。

五縣（市）戶均成本：（1）安置房建設(shè)。若按人均50平方米，戶均210平方米，每平方米成本約為1200元（包括小區(qū)配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不含大市政配套），農(nóng)戶申購價為750元/平方米（建德大洋鎮(zhèn)做法），政府戶均補貼為9.45萬元；（2）舊房拆遷補助。戶均5萬元；（3）復(fù)墾費用，戶均2.5萬元；（4）人均養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)培訓(xùn)等福利戶均30萬元。四項合計為47萬元。如果農(nóng)民不以承包田換社保，戶均17萬元。按二分之一的農(nóng)戶選擇“兩換”，戶均為32萬元。

2、向中心村轉(zhuǎn)移及其他整治戶均成本（不考慮換社保）測算

蕭山、余杭區(qū)戶均成本：（1）安置點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其他前期建設(shè)成本，戶均5萬元；（2）舊房拆遷補助，戶均10萬元；（3）復(fù)墾費用，戶均2.5萬元。三項合計為17.5萬元。

五縣（市）戶均成本：（1）安置點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其他前期建設(shè)成本，戶均4萬元；（2）舊房拆遷補助，戶均5萬元；（3）復(fù)墾費用，戶均2.5萬元。三項合計為11.5萬元。

3、成本測算合計

若按照全市80萬農(nóng)村人口（24.76萬戶）向縣（市）城、中心鎮(zhèn)和中心村轉(zhuǎn)移計算，農(nóng)村土地綜合整治中政府需投入成本約860.64億元，戶均成本約34.77萬元（見表3）。

表2 中心鎮(zhèn)、中心村數(shù)量根據(jù)規(guī)劃確定

4、資金平衡

資金保證是順利開展農(nóng)村土地綜合整治的關(guān)鍵。一是要改革補充耕地指標(biāo)使用方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為農(nóng)村土地綜合整治的實施主體，農(nóng)村土地綜合整治獲取的土地指標(biāo)全部歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有，鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用節(jié)余指標(biāo)由市、縣回購或市場調(diào)劑。目前，建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)的市場價格在25萬元至30萬元左右。根據(jù)上述測算，按騰出的建設(shè)用地50%左右可用于復(fù)墾計算，可獲取建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)10萬畝，可獲取指標(biāo)收益250億元以上。建議隨著工作的不斷深入，逐步提高回購價格，盡量平衡農(nóng)村土地綜合整治資金。二是要改革土地級差地租分配方式。加快縣（市）城特別是中心鎮(zhèn)建設(shè)，提升土地價值，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，將農(nóng)村節(jié)約的建設(shè)用地置換空間用于城鎮(zhèn)經(jīng)營性土地出讓，將土地級差地租絕大部分返還農(nóng)村土地綜合整治實施的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，返還部分首先用于農(nóng)村土地綜合整治。根據(jù)上述測算，若節(jié)約的建設(shè)用地1/3可置換用于經(jīng)營性土地出讓，按每畝土地出讓收益120萬元計算，可獲取土地出讓收益620億元。據(jù)2008、2009年土地出讓統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我市蕭山、余杭和五縣（市）經(jīng)營性土地出讓平均價格為每畝445萬元，其中重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況為蕭山、余杭、富陽150萬元至350萬元左右，桐廬、淳安在60萬元至150萬元左右，臨安、建德在50萬元至100萬元左右。通過加強縣（市）城建設(shè)和中心鎮(zhèn)建設(shè)，全市絕大多數(shù)經(jīng)營性土地出讓收益能達到每畝120萬元以上。通過以上兩種途徑，共可籌措整治資金870億元左右，基本能保證整治資金平衡有余。同時，建議整合各類涉農(nóng)資金，做好發(fā)展村級集體經(jīng)濟、村莊整治、下山扶貧、農(nóng)民飲用水、小流域治理、萬里清水河道、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村聯(lián)網(wǎng)公路、農(nóng)村電氣化建設(shè)等各類涉農(nóng)項目與農(nóng)村土地綜合整治項目的銜接整合，將資金集中使用，即增加了農(nóng)村土地綜合整治資金投入，彌補不足部分，又有利于發(fā)揮各項資金的疊加效應(yīng)和規(guī)模效益。我們認為，只要牢固樹立經(jīng)營農(nóng)村理念，改革創(chuàng)新體制機制，農(nóng)村土地綜合整治資金平衡問題是可以圓滿解決的。

表3

（三）創(chuàng)新農(nóng)村土地綜合整治制度設(shè)計，探索農(nóng)村土地管理制度改革

農(nóng)村土地綜合整治要與農(nóng)村土地管理制度改革相聯(lián)動。一是用足用好農(nóng)村土地綜合整治相關(guān)政策。根據(jù)當(dāng)前政策，農(nóng)村土地綜合整治項目在滿足項目區(qū)內(nèi)耕地面積不減少、建設(shè)用地面積不增加等條件下，項目區(qū)內(nèi)建新地塊隨項目實行整體審批，不再辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)，在新一輪土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)前可按新規(guī)劃安排建設(shè)用地。上述政策有針對地解決了當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)的用地指標(biāo)和規(guī)劃布局問題。整治實施中，在符合相關(guān)前提條件下，充分拓寬政策應(yīng)用空間，為新農(nóng)村各類建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)提供便利、創(chuàng)造有利條件。二是根據(jù)農(nóng)村人口跨縣（市、區(qū)）、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移情況，積極探索建立相應(yīng)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)、基本農(nóng)田保護指標(biāo)、耕地保有量等轉(zhuǎn)移機制，統(tǒng)籌優(yōu)化人口轉(zhuǎn)出地和轉(zhuǎn)入地的土地利用結(jié)構(gòu)。集聚人口轉(zhuǎn)出地耕地、基本農(nóng)田等農(nóng)業(yè)發(fā)展的要素，增加人均生產(chǎn)資料，促進農(nóng)民增收；保障人口轉(zhuǎn)入地充足的建設(shè)用地，促進轉(zhuǎn)移人口的生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。三是積極探索開展農(nóng)村土地綜合整治項目區(qū)內(nèi)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點、建立農(nóng)村建設(shè)用地縮減補償機制，切實維護農(nóng)村和農(nóng)民的土地權(quán)益和發(fā)展權(quán)益。

四、政策建議

綜上所述，至2015年，若按蕭山、余杭、五縣（市）80萬農(nóng)村人口（24.75萬戶）參與農(nóng)村土地綜合整治，向縣（市）城、中心鎮(zhèn)、中心村轉(zhuǎn)移集聚計算，全市可盤活建設(shè)用地空間21.2萬畝，節(jié)約利用建設(shè)用地15.5萬畝，完成農(nóng)村住房改造2700萬方以上，政府直接投資達860億元以上，帶動農(nóng)民建房及各類消費預(yù)計可達近400億元，共可拉動內(nèi)需1200億元以上，占全市2009年 GDP總 量 的 23.5%（ 2009年 全 市 GDP總 量 為5098.66億元），平均每年可帶動GDP增長3個百分點左右，對全市經(jīng)濟社會發(fā)展將帶來不可估量的作用。我們建議市委市政府要花大代價下大決心深入開展農(nóng)村土地綜合整治，并提出如下政策建議：

1、成立市農(nóng)村土地綜合整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組。建議市領(lǐng)導(dǎo)任組長、市相關(guān)職能部門負責(zé)同志任成員。鑒于該項工作事關(guān)我市農(nóng)村發(fā)展全局，是一項綜合性極強的工作，因此借鑒嘉興、湖州做法，建議市農(nóng)辦為總牽頭部門，市農(nóng)村土地綜合整治領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在農(nóng)辦。各涉農(nóng)職能部門要提出與農(nóng)村土地綜合整治工作相應(yīng)的目標(biāo)任務(wù)和政策措施，確保形成合力，發(fā)揮綜合效益。

2、加快中心鎮(zhèn)、中心村發(fā)展。盡快明確中心鎮(zhèn)、中心村建設(shè)目標(biāo)，樹立“做地、做環(huán)境”意識，完善規(guī)劃體系，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)能力，提升中心鎮(zhèn)、中心村的品位和承載力，促進人口集中和產(chǎn)業(yè)集聚，加快中心鎮(zhèn)向小城市轉(zhuǎn)型升級。大力實施中心村培育工程，優(yōu)先鼓勵在中心鎮(zhèn)、中心村開展農(nóng)村土地綜合整治。縣（市、區(qū)）對中心鎮(zhèn)土地利用年度計劃指標(biāo)分配與其接納異地農(nóng)村人口和農(nóng)村住房改造任務(wù)完成情況相掛鉤。五縣（市）放棄宅基地農(nóng)戶到中心鎮(zhèn)、中心村安置落戶的，市、縣財政給予適當(dāng)補助。積極推進擴權(quán)強鎮(zhèn)、擴權(quán)強村改革，增強中心鎮(zhèn)、中心村的發(fā)展能力，適應(yīng)發(fā)展需要。

3、建立農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移機制。對農(nóng)村土地綜合整治中自愿放棄宅基地到城鎮(zhèn)安置落戶的農(nóng)戶，符合接納地政府有關(guān)條件的，可憑退出證明，享受到縣城和中心鎮(zhèn)購買經(jīng)濟適用房等保障性住房的資格。對放棄宅基地保留承包田（地）的到城鎮(zhèn)落戶的，辦理城鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)戶口；對放棄宅基地和承包田（地）的，辦理城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口，遷入地政府按城鎮(zhèn)居民標(biāo)準(zhǔn)負責(zé)解決其社會保障，納入城鎮(zhèn)居民社會保障體系。但到縣城和中心鎮(zhèn)以多層公寓方式或跨縣（市）安置的農(nóng)戶，應(yīng)當(dāng)同時放棄宅基地和承包田（地）。

4、明確指標(biāo)分配。農(nóng)村土地綜合整治項目獲取的建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)和耕地占補平衡指標(biāo)全部歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有，本鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用有余的，可申請縣（市、區(qū)）回購或在全市范圍內(nèi)自行調(diào)劑，符合市有關(guān)條件的項目可申請市本級回購，市、縣回購價格由市農(nóng)村土地綜合整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一制定。農(nóng)村土地綜合整治項目經(jīng)批準(zhǔn)立項后，市、縣（市、區(qū)）在與項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂回購協(xié)議的基礎(chǔ)上，預(yù)先支付50%回購資金，作為項目啟動資金。回購資金納入年度預(yù)算，確保足額到位。有條件的地方應(yīng)建立指標(biāo)回購和土地綜合整治基金，專項用于土地綜合整治和指標(biāo)回購。

5、明確土地出讓金返還政策。中心鎮(zhèn)范圍內(nèi)獲取的土地出讓收益，除按規(guī)定上繳國家和省部分外全額予以返還，重點用于農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換的社會保障支出、農(nóng)民生活補貼、公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地出讓收益按一定比例返還，首先用于彌補農(nóng)村土地綜合整治資金的不足。

6、促進土地節(jié)約集約利用。農(nóng)村土地綜合整治建新區(qū)塊要盡量不占用耕地，少占用其他農(nóng)用地和未利用地，積極鼓勵盤活利用存量土地。在縣城、中心鎮(zhèn)和特色鎮(zhèn)安置的，應(yīng)以國有土地劃撥方式供地，集中建設(shè)公寓式住房，規(guī)劃居住點人均用地面積不超過40平方米；中心村和特色村安置集聚農(nóng)民的住房，提倡建設(shè)公寓式住宅，嚴格控制建設(shè)獨立式住宅。建設(shè)聯(lián)立式住宅的，規(guī)劃居住點人均用地面積一般應(yīng)控制在80平方米以內(nèi)，最多不超過100平方米。

7、建立農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模縮減補償機制。以行政村為單位，整治后村莊建設(shè)用地總面積縮減50畝以上，或建設(shè)用地規(guī)模縮減20%以上，并且人均建設(shè)用地面積控制在120平方米以內(nèi)的，按縮減面積的10%核撥村級集體經(jīng)濟發(fā)展（建德）留用地指標(biāo)，但核撥指標(biāo)總面積不得超過整治后戶籍在冊農(nóng)業(yè)人口和轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口人均10平方米，按照當(dāng)?shù)卣鞯亓粲玫卣吖芾恚糜诎l(fā)展三產(chǎn)，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地權(quán)益。獲取的發(fā)展留用地指標(biāo)，可在本縣（市、區(qū)）范圍內(nèi)調(diào)劑使用。若今后因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，農(nóng)村土地綜合整治村莊列入撤村建居范圍的，核撥的發(fā)展留用地指標(biāo)按1:1計入征地留用地指標(biāo)，不重復(fù)計算。

8、規(guī)范農(nóng)村宅基地管理。今后農(nóng)民建房要全部向規(guī)劃居住區(qū)集中，納入農(nóng)村土地綜合整治中，除危舊房改造和搶險救災(zāi)外，停止規(guī)劃區(qū)外審批宅基地。對跨村安置建房的，可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織相關(guān)村級集體經(jīng)濟組織在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上進行土地權(quán)屬調(diào)整。發(fā)生置換和經(jīng)濟補償后，應(yīng)及時向當(dāng)?shù)貒敛块T申請權(quán)屬變更。要嚴格按照“一戶一宅”的要求，積極開展農(nóng)村“一戶多宅”和“建新不拆舊”的專項清理工作。有條件的地方，要積極開展超占宅基地有償使用試點，收益歸村集體經(jīng)濟組織所有。