從預算制度上突破三公開支管理

目前，預算制度改革正在進行中，應當把控制“三公”開支置于這一框架中思考。不妨以“三公”開支作為預算編制改革試點，讓人大及其常委會承擔起管理政府錢袋子的責任

自國務院常務會議要求中央部門公布“三公”賬單之后，陸續有許多部門公開了“三公”預算相關數據。只是有些部門公布的信息較為詳盡，有些部門公布的信息卻十分簡略。但不管怎樣，國務院各部門向公眾公布“三公”經費開支情況，似乎尚算第一次。

今年3月，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，對中央部門因公出國(境)經費、公務用車購置及運行費、公務接待費“三公”經費預算有關問題進行研究。會議決定，在2009年和2010年大幅壓縮的基礎上，2011年繼續壓縮中央部門“三公”經費預算，同時，今年6月向全國人大常委會報告中央財政決算時，將中央本級“三公”經費支出情況納入報告內容，并向社會公開，接受社會監督。由此可以看出，國務院決定各部門公布“三公”經費的目的在于，借助公眾的監督壓力，壓縮“三公”開支。

政府機關要辦理公務，當然需要旅行，需要公務汽車，也難免接待工作。這一點，任何國家都不例外。但在中國，“三公”開支似乎異乎尋常地高。

更糟糕的是，“三公”開支似已成為一個頑癥，政府一邊治理，而費用卻是迅猛地增長。1994年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合頒發《關于黨政機關汽車配備和使用管理的規定》，此后，差不多每一年，政府都會就公車問題發布紅頭文件，甚至不止一份。但是，這邊廂在發文件，那邊廂公車只見增不見減，公車開支也年年增長。公費出國和旅游費用，同樣呈現出在整治中持續攀高的態勢。

這說明，現有的“三公”開支管理機制存在根本的制度性缺陷，這個缺陷就是，“三公”開支預算缺乏有效的外部控制，而這正是現有的預算制度的缺陷造成的。

民眾繳納的稅款是由政府保管并具體使用的，這其中有相當一部分用來養活政府工作人員，包括“三公”開支。基于人性的一般原理，政府工作人員當然樂于把錢花在自己身上。要避免這種現象，就需要把稅款的用途決策權和具體使用權分離開來。尤其是涉及到直接用于養活政府工作人員的那部分稅款的時候，更應當如此。也就是說，必須由另外一批人來決定，政府工作人員可以把多少錢用于自己身上。

成熟的法治國家的預算制度基本上做到了這一點。行政部門負責用錢，但錢要用到哪個方向，將由人民選舉產生的議會來決定。議會負責編制預算，而且，議會的主要工作就是編制預算。因為這是兩組不同的人，立場不同，利益不同，政治訴求不同，所以，議會總是傾向于壓縮和嚴格控制直接用于養活政府工作人員的開支，包括“三公”開支。這樣的制度就把“三公”開支牢牢控制在必要的、最低的限度。受此預算限制，政府工作人員基本上沒有辦法在這些方面亂花錢。

中國的預算編制制度存在重大缺陷。盡管憲法及相關法律明文規定，各級人大及其常委會最為重要的日常職責就是編制預算，但在現實的預算編制過程中，各級人大及其常委會并未發揮主導作用。預算基本上是由行政部門主導的。“三公”開支持續增長的制度根源也就在此：只要沒有外部的有效控制，行政部門當然樂于把更多的錢花在自己身上。

目前國務院要求各部門向公眾公開“三公”開支，這已經是部分地引入了外部監督。但這種輿論監督的效果終究是有限的。種種事實已經證明，對于輿論監督，各級政府完全可以置之不理。對此，輿論也無可奈何。

因此，控制“三公”開支的關鍵還是對預算制度進行重大變革。3月份的國務院常務會議已針對“三公”開支提出，繼續細化預算編制，加強預算執行管理，嚴格控制預算調整。但這里的關鍵還是，由誰來編制“三公”預算。如果仍然由行政部門主導預算編制，那么，即便細化預算編制，也未必能對控制“三公”開支發揮多大作用。而假如由人大及其常委會主導預算編制，那么，預算編制自然就會趨向于細化，而且可以預料，人大及其常委會肯定會首先強化對“三公”開支管理。

目前，預算制度改革正在進行中，應當把控制“三公”開支置于這一框架中思考。不妨以“三公”開支作為預算編制改革試點，讓人大及其常委會承擔起管理政府錢袋子的責任。