城鄉住房體系建設中存在的問題對策探究
——以浙江玉環縣為例

廖朝鋒/攝

一、城鄉住房體系建設中存在的不足和問題

在梳理了城鎮和農村住房保障體系建設的歷史沿革后發現，在一種理想的狀態下，也就是說基于人口總量有限增長、人口區域流動相對靜止的前提下，各級政府破解住房問題本身或許并不艱難。但問題就在于，隨著工業化和城市化的推進，農村人口（包括外來人口）不斷向城鎮集聚，城鎮人口又不斷向城市集聚，在個別地區人口總量不斷膨脹、群體需求異化不斷加劇的現實面前，住房問題也就越來越成為一個全國性的難題，房價居高不下、群眾住房難等則是最直接的表現和感受。就玉環本身而言，目前住房保障體系建設上存在的不足，筆者認為主要是三點：

一是供地規模不足。作為住宅開發最基本生產資料的土地供應，近年來玉環縣平均每年城鎮居住用地供應量維持在18.6公頃左右，這一數據顯然低于市場的實際需求。按照美、英、法、日、德等發達國家的供地標準看，其工業供地的數量都遠少于城鎮居住用地，一般均在1：3到1：5之間，而玉環縣恰恰相反。近10年來，工業用地供應量占30%，住宅用地占供地總量的15%，市政設施、交通等占55%的，住宅用地供應明顯偏少，居住與生產之間的矛盾尤為突出。這既有玉環本身土地資源匱乏的原因，也有工業強縣、“先生產后生活”政策等方面影響。另外，從玉環縣陸上9個鄉鎮（街道）實際看，除去農保和已建設用地，可供建設的商住用地可以說是所剩無多。一方面城區商住用地地價直線上漲，一般中心城區每畝地價在250至300萬元之間，2009年其中一地塊競拍價每畝甚至高達千萬元。另一方面，面對寸土寸金的建設用地，保障性住房供地一再被擠壓。以2007—2010年保障性住房和商品房建設用地為例，前者約6.929萬平方米，只有后者74.334萬平方米的9%，難以滿足廣大群眾對保障性住房的需求。

二是人群覆蓋不足。保障體系無法兼顧和惠及的主要有三類群體。從數量上歸類，居首的是外來流動人口。雖然從2004年開始，玉環縣以新民小區和企業員工宿舍樓建設工作為載體，有計劃地將外來流動人口納入保障范圍，興建新民小區（新居民之家）及企業員工宿舍等集中居住點共115個，建筑面積35萬平方米。但是也僅僅只能入住6.2萬人，與近30萬的在外來流動人口相比，只是杯水車薪。無法納入保障的流動人口則散落在了城鄉居民家中，成為“雙違”蔓延的原因之一。居中的則是不符合購買經濟適用住房條件而又買不起商品房的“夾心層”。如工薪階層、剛剛畢業進入社會不久的大學生、外來引進人才等等。盡管2006年開始動工、2009年竣工的236套人才公寓（面積在60到90平方米之間），也僅僅是滿足了衛生、教育、科技領域及非公企業中的部分外來高端人才，更多人在高房價面前表現力不從心。居尾的是符合廉租住房條件又買不起經濟適用住房的群體。據統計，全縣人均住房建筑面積在15平方米以下的城鎮低收入家庭約385戶，而目前納入廉租住房保障的僅147戶，剩余的238戶因人均收入略高于本縣城市低保標準兩倍而被排除在廉租保障范圍，但以他們的收入又無力購買經濟適用住房。

三是資金籌集不足。不論政府性項目，還是企業性項目，都面臨著資金不足的現實難題。政府性項目，按照玉環縣保障性住房建設規劃，“十二五”需要投入的建設資金將近3億元。目前建設資金來源有三個渠道：住房公積金收益提成、土地出讓金提成和財政撥款。其中，住房公積金增值收益余額歸集，每年20多萬元；廉租保障資金按照土地出讓凈收益10%比例提取，每年約5130萬元，保障性住房建設專項財政撥款目前尚無。因此，面對量大面廣的保障性住房建設，資金會面臨很大壓力。企業性項目，玉環本土的房地產企業資金實力普遍較弱。36家房地產企業中，沒有一家二級以上的開發企業，有些企業甚至是為一個項目而設立，沒有長遠規劃。資金來源也主要是依靠銀行貸款，銀行資金占到了60%以上，利息一項就會吃掉大部分利潤，資金鏈安全面臨嚴峻挑戰。

此外，從品質上說，玉環住房還存在單體規模偏小，物業管理缺乏，優質環境缺少等問題。

二、新時期政府主導下調控手段的發揮和住房保障體系建設

張磊/攝

住房保障是政府主導下的社會保障體系建設的一個組成部分。其本意只是對社會成員中不具備基本住房支付能力者進行的居所幫助，是屬于救助層次。因此目前我國的住房保障可以說是在政府主導下的一種相對低水平的保障，只保障“人人有房住”（即可以滿足其享受社會基本的、最低標準的住房需求），而不是保障“人人有住房”（即擁有住房資產并享受資產升值效益）。從理論上講，政府的這種職能定位應該是正確的選擇，避免了政府對住房建設的全面包辦，但是實踐證明這種選擇性住房保障體系仍然相對片面。畢竟，中國正由高度的計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌，處于由舊的有序狀態向新的有序狀態轉變的過程，其間由于舊的管理體制已經被打破，新的管理體制尚未完全建立起來，這樣一個特殊的歷史階段，必須有效調整政府職能。也就是在這種背景下，國務院頻頻調控房地產市場，相繼出臺“國十條”等大政方針，將政府調控職能發揮到最大。比如通過控制土地供應，或放或收，掌控一級土地供應市場，把握供地節奏和時序；比如通過調整存款準備金，或升或降，掌控房企資金鏈，杜絕房地產企業天價拿地；再比如利用行政手段，或限或治，掌控房屋購買數量，強勢控制房價飛漲；再比如，探索信用體系建設，或進或退，嚴格審核準入門檻，完善退出機制和監督機制。等等宏觀手段運用，已經對住房建設和房價漲跌，形成強大沖擊，并在一定程度上維護了公平公正。而對于玉環而言，健全和完善住房保障建設體系，我們認為一方面要更新理念，統一思想，樹立大保障的觀念；另一方面近期較為可行的，應該通過“五房并舉”，構建和完善玉環縣的住房保障體系。

莫建林/攝

理念方面：我們認為住房保障的目標應該是確保每一個公民都能夠獲得基本和公平的住房機會。因此，就一個地區而言，住房保障應面向本地常住人口，而不僅僅是戶籍人口；不僅覆蓋城鎮，也應包括農村；不僅要覆蓋本地居民，也應包括在玉居住一年以上的外來流動人口。因此從這個角度出發，基層政府在解決群眾住房難這一問題上，觀念上必須實現由單一型的保障城鎮居民住房向立體型的保障轄區全體公民住房轉變，即建立“大保障”體系，真正推動住房這一基本民生問題向更深、更廣、更寬的領域發展，從根本上解決住房問題。具體而言，第一要做到覆蓋范圍寬。不僅要關注40多萬本地戶籍人口的住房，更要關注近30萬外來流動人口的住房。做到住房保障無盲點，商品供應和救助補助適度普惠，特別是城鄉弱勢群體以及體制外群體都能享受到多種形式的住房保障。第二要做到形式多樣化。政府主導下的大保障體系，并不意味著政府的全面包辦。而是能通過政府的調控手段，為生活在轄區內的不同需求群體，提供符合其預期的多樣化住房選擇。而玉環目前的實際情況是，高端供應嚴重缺失，中端供應嚴重不足，低端供應嚴重偏少，直接導致各個群體都對住房保障體系不滿。第三要做到配套銜接強。住房保障并不僅僅是住房本身，關鍵還在于與之相適應的配套和銜接。因此大保障體系，既是保障住房，也是保障與住房相配套的諸如衛生、教育、消費、交通等相關配套設施。而后者是需要政府在規劃中統籌謀劃的。

途徑方面：在原有住房政策的基礎上，可以積極探索和實踐，構建“五房并舉”全方位保障體系。我們認為，住房不是純正的商品，它具有七分商品色彩，三分公共產品色彩。因此，住房保障體系建設，即離不開市場的作用，也離不開政府的調控。至于政策的調控力度和資源的投放力度，則必須以區域內的市場需求和保障基礎作為推進依據。就玉環而言，第一要做“精”商品房。玉環在這方面即是嚴重缺失又是潛力巨大。嚴重缺失表現為到目前為止，建城區只有歐洲花園、渝匯等規模較大、設施較好的小區；潛力巨大表現為玉環的高端商品房市場主要以本地群眾自有居住為主，少有投機泡沫風險。有缺口、有需求，這為做精商品房提供了外在的客觀條件。政府則要從改善城市形象和擴大高端住房消費的角度出發，為做精商品房創造外在條件。要借國家嚴控一線城市土地供應和大型房地產企業向二、三線城市轉移的東風，進一步解放思想，定向引進如綠城、萬科等有實力的房企開發玉環新城等大型商住地塊，從根本上打破玉環中小房地產企業壟斷，樹立新的商品房標桿。同時，針對類似歐洲花園這類高檔小區亂停車、車庫閑置等現實難題，政府在規劃設計把關的前期，必須設定人車分流的建筑模式，并通過適當降低房價的形式將車庫納入商品房一并捆綁銷售。第二要做“大”保障性住房。“十二五”將是保障性住房大干快上的五年。以2011年為例，全國共將開工各類保障性住房1000萬套，且各地必須在11月末以前全部開工，年內基本建成400萬套以上。決心之大、任務之重，為歷年之最。在此大背景下，保障性住房也將是玉環縣未來五年建設的重點。根據市對縣考核，玉環縣2011年需建設保障性住房6.198萬平米約1100多套，未來五年要建設20萬平米，覆蓋面從主城區擴展到坎門、大麥嶼、楚門、清港、沙門。但是調研中也發現，今后五年的保障性住房主要以公共租賃房形式為主，經濟適用房基本上停止建設。作為保障性住房的形式之一，筆者認為在財力允許的范圍內，仍然應該根據玉環實際，適當建設一定比例的經濟適用房，以便更好地滿足不同群體的住房需求。第三要做“深”民工房。基于大保障的理念和強化社會管理需要，針對外來民工這一龐大群體，在新民小區建設的基礎上，做深民工房。一方面上有國家宏觀政策要求，另一方面下有幾十萬外來民工住房需求。因此建設供民工居住的住房更是任重道遠。必須堅持“多條腿”走路，按照“建得起，住得進，管得好”的思路，采取政府主導、社會各界參與的模式，逐步形成集中居住點建設工作合力。同時，結合工業產業園區建設，探索在工業園區內就近建設新民小區等民工房，合理搭配生產、生活，就近消化外來人口居住難題。對企業自主建設民工房，可以嘗試適當擴大工業用地行政辦公和生活服務設施的用地面積比例，并允許配建一定面積的商業服務用房，以解決職工的生活娛樂需要（如佛山三水區規定，企業投資建設民工房，工業用地行政辦公和生活服務設施的用地面積比例從原來的7%放寬至14%，商業服務用房不大于項目總建筑面積10%，值得借鑒）。此外，企業投資興建民工房，還可以享受土地使用稅、印花稅、契稅等相關稅費的優惠，租金收入也免征營業稅和房產稅。第四做“優”農民房。根據玉環縣目前正在實施的農民建房政策以及下放建房審批權之后，基本上保障了農民的建房需要。但是一直以來，農村有新房沒新村是留給我們最直觀的印象。歸根結底，在于解決了農民住房難問題之后，農村的居住環境沒有發生根本性的變化。這可以說是農民建房整體性效益差的一種表現。但隨著公租房建設等推進，一旦靠出租房屋微利甚至無利可圖時，那么也就預示著進入了“后農民建房時代”。優化農民房建設，優化農村居住環境，才有成為可能。因此，從政府的角度出發，仍然要切實加強引導和宣傳，一方面治亂，嚴厲打擊雙違建筑，另一方面求優，全力培育美麗鄉村。第五要做“新”平價房。通常意義上的平價房，是指以成本加上3%的管理費作為銷售價格向大多數中低收入家庭提供的住宅。我們這里所探討的平價房，更多的是從玉環實際出發。從保障對象上說，必須是新引進的人才、新就業的大學生等，這類群體既是工作時間不長、收入不多的夾心層，也是對玉環經濟社會發展起積極促進作用的新興層。從地段選擇上說，既不能是偏僻的鄉村，也不能是繁華的鬧市，而是土地價格相對較低、介于城鄉之間的片區，比如玉城街道和坎門街道之間的小水埠、解放塘農場等。從供應價格上說，不局限于成本加上3%的管理費，而應該根據實際確定。產權形式可以探索有限產權制，大學生購房時交納部分房款并取得相應比例的房屋產權，然后根據自身經濟實力增長，自由選擇每年交納額度，逐年取得剩余產權，直至全部產權歸屬住戶。

三、結束語

以上只是提出了若干思路，最后需要強調的是，在當前個人收入監管和信用制度尚存在嚴重缺陷的情況下，如何確保政策的公開透明，以及實施過程的公正公平，是各級政府共同面臨的最大難題，還需要從制度層面進行一系列新的設計和完善，建立健全個人收入監管、稅收監管、公眾監督等等，只有全方位跟進，才能確保整個住房保障體系建設真正取得實效，造福于民。

關文娟/攝