河南省農地非農化過程中的農民利益保護

王莉麗

（河南財經政法大學 文化傳播系，河南 鄭州 450002）

1 引言

河南省是農業大省，2008年底耕地資源總面積792.64 萬 hm2，占 全 國 （12171.59 萬 hm2）的6.51%，僅次于黑龍江省（9.72%），居全國第2位。河南省2009年底城鎮化率37.7%，城市化水平較低。適度農地非農化會促進第三產業發展、土地收益的增高、農民就業機會增多，農民收入則相應提高。但與此同時，大量農用土地轉變為非農建設用地引發了一系列問題，直接關系到經濟的持續發展和社會的和諧穩定［1］。特別是由于城市非農人口增加、土地管理制度、社會保障體系等方面原因，農民失地、失業等問題越來越突出。

2 河南省農地非農化現狀

農地非農化是指農地資源被用于非農建設用地開發利用的過程，由于被開發利用后的農地恢復耗費農地在技術和成本上的巨大代價，從某種程度上可以認為農地非農化具有非再生資源利用的特征［2］。我國在1978～2007年30年間，城市化占用耕地超過600萬hm2，平均每年就有20萬余hm2的農地非農化，根據《全國土地利用總體規劃綱要》的推算，到2030年我國城鎮化導致的農地非農化還將超過275萬hm2［3］。

河南的城市化水平在近10年得到迅速發展（圖1），年平均增長1.45%。與此對應，河南省土地利用也在不斷發生變化。河南全省土地面積16.7萬km2，其中山區占4.44萬km2，丘陵2.96萬km2，平原9.30萬km2。2008年年底耕地資源總面積792.64萬hm2，年底常用耕地面積720.22萬hm2，當年減少耕地面積1.01萬hm2，國家基建占地0.98萬hm2，占當年減少耕地面積的96.9%。在全省18個地市中，鄭州市和洛陽市當年耕地減少面積較多，分別為0.19和0.14萬hm2，國家基建占地分別為0.18和0.13萬hm2［4］，共占當年全省國家基建占地的31.63%。此外，從2003年到2008年全省耕地面積年均減少0.1%［5］，國家基建占地占當年減少耕地面積的比重在逐年增大。

圖1 河南省城市化水平

從以上分析中可以得知，河南省城市化進程較快，農地非農化速度也較快。但是從農民的角度來看，2009年河南省農民的人均純收入為4807元，居全國第17位。農民的收入不算很高，并且在非農化過程中還存在其他社會問題，農民利益沒有得到足夠的保障。

3 河南省農地非農化過程中的農民利益保護問題

3.1 農民對土地的權利行使受到過多限制

我國土地產權具有二元結構性，《土地管理法》第8條規定城市市區的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有。農用集體土地改變用途成為建設用地的唯一合法途徑是國家“征用”或“征收”，這就導致了國家對一級土地市場的壟斷。在農地非農化過程中以土地作為基本生活保障的農民沒有完全的土地所有權，在土地承包中只有土地使用權和農業范圍內的轉讓權，不能自主決定農地非農化交易，更無法以市場主體的身份與非農用地單位交換取得相應的收益，市場機制不能發揮出它的基礎作用。

3.2 征地制度不完善，補償費用低

（1）土地補償費。征用耕地的，設區的市近郊區按前3年平均年產值的8～10倍補償；其他市近郊區、工礦區和建制鎮按前3年平均年產值的7～9倍補償。

（2）安置補助費。征用耕地每667m2的安置補助費標準為人均耕地667m2以上的，為該耕地被征用前3年平均年產值的4～5倍；人均耕地334m2以上667m2以下的，為該耕地被征用前3年平均年產值的6～9倍；人均耕地334m2以下的，為該耕地被征用前3年平均年產值的10～12倍。

（3）青苗補償費及附著物補償費。土地的補償費用應該由土地的價值決定。這種定價方法只考慮到土地的農用價值而忽略了其社會和生態價值，顯然低估了土地征用價，勢必造成失地農民的利益受損。

3.3 農民的社會保障制度不完善

與全國一樣，河南實行城鄉二元社會保障體制。河南省農村人口占全省人口的62.3%。農民作為市場主體面臨著來自市場競爭、自然災害的雙重風險，家庭保障和土地保障功能的快速弱化使得廣大農民面臨巨大的生存風險。農民一旦失去土地農民就會面臨失業甚至危及生計問題相當一部分農民成為“種田無地，就業無崗，低保無份”的三無階層。與此同時，由于現行的農村社會保障制度的不完善，農民缺乏與城市居民平等的就業、醫療、養老等社會保障。

3.4 耕地減少，土地調整頻繁，土地增值收益低

農村土地的大量轉移造成集體耕地的總量減少，近幾年河南省國家基建占地都在10000萬hm2左右。耕地的減少會帶來農村承包土地的調整，在調整過程中土地向本地種植養殖大戶和非農村住戶集中，個別地區甚至出現鄉村干部隨意更改承包合同、干涉農民生產經營活動等現象。現行的土地征用制度缺乏對農地非農化中土地增值收益合理分配的規定，地方政府政府成為主要的收益分配主體，造成政府與農民至間的利益分配不均衡。

4 改善農地非農化中農民利益的對策建議

4.1 完善農地產權制度

應通過法律保證農民有穩定的土地使用權，將農村集體土地產權具體化，從而保證農民土地收益權的完全實現。應明確農民土地承包權的物權性質。家庭承包經營是不完整的改革，沒有賦予農民對土地的處分權利，處分權應包括對其承包土地轉讓、出租、抵押、入股等，這樣才完全明確了土地承包的物權性質，實現了對農民穩定的產權保護。培育由政府和市場共同主導的土地市場體系，一級土地市場由政府主導，商業性農地非農化由市場主導，讓市場機制在農地非農化過程中發揮基礎作用。

4.2 健全農民社會保障制度

（1）建立健全農村社會救助制度。包括完善農村低保制度、低收入家庭專項救助制度、災害管理和災害應急救助制度等。

（2）加快推進新型農村養老保險制度建設。應建立以基本養老保險為基礎，社區補充養老保險和個人自愿儲蓄養老保險為補充的農村社會養老保障制度。河南省委、省政府《河南省2006～2020年建設社會主義新農村規劃綱要》提出：“逐步建立適合農民特點和需求的農村社會養老保險制度，2020年全省農村社會養老保險覆蓋率達60%以上。”

（3）全面推進農村合作醫療保險制度建設，建立多層次的醫療補償制度。以老年人、孤兒和殘疾人福利為重點，逐步完善農村社會福利制度。

4.3 規范政府征地范圍，改革征地補償標準

（1）應借鑒世界大多數市場經濟國家的經驗，規定政府在公共性農地非農化中起主導作用，而非公共性農地非農化由市場機制主導，完善農地產權流轉市場。因此，應嚴格區分社會公益性用地和經營性用地［9］。

（2）改革征地補償標準。政府征用土地必須經過民主協商，綜合考慮土地的農用價值、社會價值和生態價值制定土地價值的補償標準；土地的補償方式可以多樣化，既可以現金補償也可以土地為資本入股代替補償等。

5 結語

河南省作為農業大省，在近幾年城鎮化速度加快，同時也帶來了農地非農化進程的加快。但由于城市非農人口增加、土地制度不完善等方面原因，農民利益在農地非農化過程中沒有得到很好的保護。農民為城市的社會經濟發展做出了巨大貢獻，只有保護好農民的合法權益，保證農民安居樂業，才能促進城市和農村的和諧穩定、經濟社會共同發展。

［1］王碧峰.我國農地非農化問題討論綜述［J］.經濟理論與經濟管理，2007（6）：76～80.

［2］譚 榮，曲福田.農地非農化代際配置與農地資源損失［J］.中國人口、資源與環境，2007（3）：28～34.

［3］王定祥.農地適度非農化進程中的政府與市場分工［J］.改革，2009（10）：105～111.

［4］國家統計局.河南省統計年鑒［M］.北京：中國統計出版社，2009.

［5］王紫東，楊江潮.我國農地非農化中政府行為分析［J］.廣東農業科學，2010（4）：367～368.

［6］周琳瑯.統籌城鄉發展理論與實踐［M］.北京：中國經濟出版社，2005：43～63.

［7］王定祥，李伶俐.城鎮化、農地非農化與失地農民利益保護研究——一個整體視角與政策組合［J］.中國軟科學，2006（10）：20～31.

［8］趙 勇.城鄉良性互動戰略［M］.北京：商務印書館，2004：237.

［9］陳鴻彬.農村城鎮化研究、建設及管理［M］.北京：中國環境科學出版社，2005.