深化城市水務一體化管理探討

馮 虎

（山東水利工程總公司，山東 濟南 250013）

隨著我國城市化進程的不斷加快，水資源緊缺、水災害頻發、水環境污染的問題日益嚴重。要有效解決上述問題，除借鑒西方國家在水資源管理，特別是城市水務一體化管理上的先進經驗外，還應該從行政管理和市場運作兩個層面上逐步對我國現行的水資源管理體制進行改革。改革目前水行政管理上各部門相互脫節的現狀，成立對涉水事務進行綜合管理和全面監督的水行政主管部門。同時，政府要制定相關政策，引導市場主體通過兼并整合等方式組建擁有完整水務產業鏈的大型水務企業集團，充分發揮公用事業的規模效益。

1 城市水務管理現狀

1.1 管理體制尚待進一步理順

目前，國內傳統的水資源管理模式是分級分部門管理，水源建設歸水利部門管，供水歸城建部門管，污水處理歸環保部門管，這樣就造成“管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管治污，管治污的不管回用”的現象，各相關管理部門不能很好地協調溝通，往往是有利益的事情搶著管，沒有利益的事情都不管，在整個水務鏈條的管理上沒有形成合力，城市水務因此也缺少統一的規劃和發展思路，難以實現跨越式發展。

1.2 水務一體化管理體制改革不到位

我國現行的水務改革，只是解決或部分解決了城鄉水務一體化的關系，而水資源的優化配置、合理利用、保護等并沒有得到有效解決，水資源管理工作還沒有得到實質性加強，有的甚至產生了一些負面影響。例如有的地方水務改革只是換了一塊牌子，把水利局改名為水務局，把自來水公司的隸屬關系做了調整，各項水事活動仍停留在原來的工作狀態，水務一體化程度不高，供水、排水、節水、治污等方面仍然存在相互脫節的問題；水務一體化的法律法規體系尚未真正形成，一體化管理的約束機制和權威性沒有在社會上形成合力等等。

1.3 水務行業整體經營困難

水務行業在很長一段時間中處在政府監管與市場經濟的夾縫中，生存發展的空間有限。同時又因為它具有明顯的社會公益性，國家對水務行業的改革總是慎之又慎，一方面要求企業加快現代企業制度改革，企業的基本生產要素如房屋、土地、能源、原材料、人工等日益走向社會化；另一方面銷售定價卻依然牢牢掌握在國家手中，沒有進入市場，導致過低的水價既不能反映價值規律，也不能滿足水務企業運行和擴大再生產的需要，企業經濟效益普遍較差，生產技術水平總體偏低，大部分水務企業長期處于虧損運營的狀態。

2 城市水務一體化管理的優越性

2.1 理順水資源管理體制，實現水資源優化配置

長期以來，我國實行的水資源管理體制是分部門管理，水源、供水和排水、污水處理各管一段，政出多門、責任不清。這是造成我國目前水資源利用中浪費與污染等突出問題的根本原因之一。城市水務一體化管理是水資源管理體制上的重大創新，其目標是通過建立 “一龍管水、共同治水”的管理體制，形成地表水和地下水統一規劃，本地水和客水合理配置的局面，從而有效解決水資源浪費和污染的突出問題。

2.2 有利于培育擁有完整水務產業鏈的大型水務集團

水務一體化是對水務行業產業鏈上的縱向整合，是完整的水務產業鏈改革形態，但亦因整合范圍不同而存在差別。實施水務一體化改革，可以為我國水務行業直接培育一系列涵蓋原水、供水、排水、水處理和中水回用業務在內的大型水務集團。而這些屬于一個產業鏈條不同環節的產業，在技術上同屬一個范疇，在經營管理方面有相似之處，水務集團進行合并重組可以產生整合效應，有利于降低管理和運營成本，提高經濟效益。

2.3 強化了水行政執法工作

以往由于是多部門管水，水循環的各個環節被人為拆分，隸屬于不同的行政管理部門，水行政執法如取水許可制度、水資源費征集制度等實施有難度。實行水務統一管理，強化水行政執法工作，豐富水行政執法的內容，可以會同各有關部門組建聯合水行政管理執法部門，對水資源管理各環節的重點問題進行監督檢查，對出現的違法違規現象進行徹底查處。

3 深化水務一體化管理的建議

3.1 理順水務管理體制

水務局作為政府統一管理水資源的職能部門，要負責水資源、水量、水質的統一管理、綜合規劃和監督實施；統一調配城鄉地表水、地下水資源；統一實施取水許可制度；統一實施水資源保護監督管理；擬定實施從源水、供水、排水到污水處理回用的水資源利用和保護的價格政策。徹底扭轉水務管理政出多門的弊端，為水務管理事業健康協調發展提供有力的保障。

3.2 完善相關政策法規

加快水資源管理、節水、水價、水市場等相關法規體系建設，制定配套改革措施。研究新形勢下的城市水管理法規體系，加快城市供排水包括污水處理方面的立法；加強對水務投融資政策的研究。進一步探索和尋求水利經營與水務管理的結合點，加強對利用水務一體化優勢發展水利經營的政策、措施研究，構造水利經營與水務發展緊密結合的水利經營發展新格局。

3.3 推進水務投融資體制多元化

面對水務職能的拓展和日益繁重的水務建設任務，要大力推進水務投融資機制的多元化，充分運用市場機制，不斷開辟和拓寬融資渠道，多元融資，不拘形式，堅持走水務投融資機制的多元化之路。一方面，政府創造良好的水務投資環境，加快形成向水務產業傾斜的投融資優惠政策和稅收優惠政策，加大水務設施利用信貸資金、社會資金以及外資等力度。另一方面，要加強對參與市場競爭的內外資企業的資金實力和管理水平的審查監督，形成一個由水務部門嚴格監管實行準入制度的規范市場。

3.4 推動水務市場產業化發展

要正確處理政府和市場的關系，政府應準確定位，要從直接管理企業向市場監管轉變，從直接管理向間接管理轉變。加強政策引導，間接調控，強化監管，組織制定全面的產業發展規劃，健全市場準入制度，引入公平競爭機制。要遵循市場經濟的運行規律，建立科學合理的供水、污水處理等價格體系，整合水務產業結構，培育跨區域的大型水務集團，在堅持社會效益的前提下，積極探索水務產業化的有效途徑，加快水務產業化進程，推動水務產業成為區域經濟發展新的增長點。

4 結語

目前國外的城市水務管理在管理體制方面有兩種水行政管理模式受到了國際組織的廣泛認可，一種是美國的水市場模式，另一種是法國的水協商模式。美國的水市場模式主要集中在水權的管理上，而法國的水協商模式更加強調共同協商。歐美等發達國家的城市水務發展主要在投資政策和投資回收機制，以及水價形成機制方面，均以市場經濟為基礎，城市工業和生活供水工程完全視市場需要而發展。

總之，水務一體化管理是世界各國加強水資源綜合管理、提高水資源利用效率、促進水資源合理配置的成功經驗和重要途徑，根據中國水問題的特點，建立“以水資源統一管理為基礎，水務產業鏈各環節有機結合”體制下的城市水務一體化管理模式是十分必要的。