明晰水權對水資源優化配置的促進作用分析

張松濤 ，梁 睿 ，晉 華

（1.山西省水資源管理中心，山西 太原 030001；2.太原理工大學水資源與環境地質研究所，山西 太原 030024）

水資源優化配置是緩解水資源供需矛盾和實現水資源可持續利用的一種有效調控措施。隨著我國初始水權分配工作的全面展開，明晰水權成為水資源優化配置的前提。只有明晰水權，節水責任才能層層落實，水權的轉讓和交易才能真正落到實處，不同用水戶的權益才能從根本上得到保障，從而實現水資源的合理、高效和優化配置。

1 明晰水權

水權是指水資源的產權，我國學術界對水權有多種解釋，據其內容可分為“一權說”、“二權說”、“多權說”。“一權說”是指水資源的使用權。“二權說”是指水資源的所有權和使用權。“多權說”是指包括水資源所有權和使用權在內的諸如經營權、轉讓權及收益權等一組權利束。總之，水權是有關水資源權利的總和，包括所有權、使用權、經營權、轉讓權和收益權等。《中華人民共和國水法》中明確規定水資源所有權歸國家所有。水資源使用權在我國是指水資源初始分配獲得的水資源的初始水權；而經營權、轉讓權和收益權都是在取得水資源使用權、建立水市場后才逐步擁有的水權。因此，明晰水權主要是明晰水資源使用權。

根據水權所屬對象的不同，水權可分為區域水權和用水戶水權。區域水權是指擁有同一河道或在同一含水層上的行政區域間，根據區域間水量分配方案所享有的特定水量的權利。用水戶水權是在區域水權分配的基礎上，由獲得區域初始水權的行政部門以頒發取水許可證的方式授予取水者特定水量的權利。

1.1 明晰區域水權

1.1.1 明確總量控制指標

明確總量控制指標是區域初始水權分配的基礎。只有在充分考慮流域水資源總量、可利用量的基礎上，才能制定合理的初始水權分配方案，明確區域初始水權。

明確總量控制就是以流域為單元，在完成水資源調查評價和水資源開發利用現狀分析、水功能區劃及未來發展對水資源需求預測的基礎上，根據區域水資源與水環境承載能力評估水資源量和可利用量，并隨水資源演變情勢適時調整。在確定流域初始水權的基礎上，根據流域的總量控制指標逐級向省、地市、縣區等行政單元細化，保證總量控制落到實處。

目前，我國大部分流域和地區尚未建立用水總量控制指標，區域水資源可利用量界定不清，爭水、搶水現象時有發生。因此，需進一步完善總量控制指標體系，為實現區域初始水權的合理分配打下堅實的基礎。

1.1.2 合理制定水量分配方案

合理制定水量分配方案是明晰區域初始水權的關鍵。《中華人民共和國水法》第45條規定：“調蓄徑流和分配水量，應當依據流域規劃和水中長期供求規劃，以流域為單元制定水量分配方案”。合理制定水量分配方案，就是要根據水資源綜合評價成果，在綜合考慮流域水資源總量、可利用量以及各行政區域經濟發展、人口、生態環境等因素的基礎上，堅持尊重歷史與現狀、兼顧公平、地域優先、留有余量等原則，逐級對流域、省、地市、縣區等進行初始水權分配，并通過綜合分析和評價，制定出不同級別、不同類型、不同水平年、不同保證率的初始水權分配方案。

隨著《水量分配暫行辦法》的頒布實施，全國和各大流域的水量分配方案都在積極制定中，但方案是否合理，還需要經過較長的時間去實踐、探索。目前，我國七大流域中只有黃河流域的水量分配方案和實施機制比較完善，也并未配置到位，主要體現為初始水權只分配到地市，其以下行政區初始水權尚未分配。

1.2 明確用水戶水權

合理確定各行業的生產、生活用水定額是明晰用水戶用水總量的主要依據。在明確流域或區域水資源總量及可利用量的基礎上，深入調查分析當地各行業用水現狀及節水潛力，并參考相關地區行業用水定額，根據國民經濟和社會發展預測，適時調整各行業用水定額，最終確定不同水平年、保證率下各用水戶的初始水權。目前，我國用水定額管理基礎薄弱，表現為：只是在省級范圍內發布行業用水定額指標，而省級以下行政區域的用水定額指標幾乎是一片空白，不能準確反應當地各行業真實的用水水平，因此我國用水定額指標體系尚需進一步完善。

2 明晰水權的必要性分析

2.1 明晰水權是實現水資源優化配置的關鍵

長期以來，我國水資源管理配置一直采用計劃經濟手段，這種方式因其自身固有的強制性和僵化性，導致水權不清，水利用率低下，難以真正實現水資源優化配置。明晰水權的目的是促進水資源的優化配置，使水資源的使用效益最大化。在國家擁有水資源所有權的前提下，通過明晰各區域和各用水戶的初始水權，將水權中的所有權和使用權剝離，把水資源使用權納入市場。通過市場調節作用，將水資源配置到效率高的地區和部門，通過水資源使用權的自由轉讓和交易，提高水資源的利用效率，促進水資源可持續利用，推動經濟社會可持續發展。

2.2 明晰水權有利于水權轉讓和交易落到實處

在我國，直接用水者水權的獲取有兩條途徑：一是用水戶通過政府水行政主管部門以頒發取水許可證的形式直接獲得，這是水資源的第一次分配，也就是初始水權分配。若水資源第一次分配不能滿足用戶要求，還可通過水市場的交易機制進行二次分配，這就是所說的第二條獲得水權的途徑，即通過水市場購買他人的水權。在市場經濟條件下，要使水資源得到優化配置，提高其利用效率，最終依賴于水資源的二次分配。因此，只有明晰了水權，使各用水戶真正擁有了水資源的使用權，水資源的二次分配才有了主體，水權轉讓和交易才可能落到實處。

2.3 明晰水權可以促進用水戶節約用水

目前，我國用水浪費嚴重，有關水的利用效率和利用效益等方面的各種指標與發達國家相比差距很大，節約用水已成為我國長期的一項基本國策。明晰水權可以促進用水戶節約用水，通過明晰水權，使用水戶都知道自己擁有多少水權，真正意識到這些水對支撐社會經濟發展規模、維系良好生態環境所發揮的作用，并且可以對其經營。在此基礎上，用水戶便會自覺提高自身水資源承載能力，為進一步實現水資源優化配置創造有利條件。

3 幾點思考

通過明晰水權，可以有效實現水資源的優化配置和高效利用。但長期以來，由于我國的水資源管理實行的仍然是計劃經濟模式，用水戶沒有明確的水權主體地位，因此，在現階段明晰水權還應完善以下幾方面的工作。

3.1 完善取水許可制度

取水許可是連接區域水權與各個用水戶水權的橋梁，是對直接的用水者以頒發取水許可證方式賦予其初始水權的過程。目前，《取水許可制度實施辦法》只是把取水許可作為一種水資源行政配置手段，規定的取水權的運作依然是計劃經濟模式，規定用水戶的義務多、權力少，缺乏明確保護用水戶權利的有關規定。因此，完善取水許可制度，首先要制定合理的初始水權分配方案，明晰各區域及用水戶初始水權，其次要制定調整多余水量的政策，明確用水戶能否保留多余水量，能否在水市場建立后進行水權交易。

3.2 建立水量分配的民主協商制度

初始水權分配是一項政策性和社會敏感性都很強的工作。水權分配過程實際上是流域內各區域利益的重新分配過程，在水權分配中，各區域為了維護自身利益，在實質性問題上難以形成協商一致的意見。為兼顧流域、省、地市和縣區的利益，就必須建立分配水權的協商機制，由政府調控，用水戶及利益相關者參與。當用水戶及利益相關者對政府的調控方案產生異議時，應建立聽證等方式表達意愿，形成統一意見。

3.3 規范水權交易市場

在水市場中推行水權交易，并做到有序交易水權是水資源優化配置的重要手段。在我國，水市場是一個準市場，缺乏明晰的法律框架和環境來確保水權交易有序進行。因此，只有通過完善水權交易的有關法律法規，保障水權交易中的第三者權益，確定水事糾紛中的處理條款，才能使水市場不斷得到發展和完善，保障水權交易雙方利益，促進水資源優化配置。