水利建設項目后評價的過程評價

安中仁 張文潔 黃少華

（水利部水利建設與管理總站 北京 100038）

根據項目周期和我國基本建設程序的劃分，過程評價的基本內容包括前期工作評價、建設實施評價、運行與管理評價等。

1 前期工作評價

1.1 立項決策評價

立項決策評價是建設項目后評價的重要內容，立項決策對項目建設的成功與否具有決定意義，決策失誤是最大的失誤。對項目立項決策的后評價包括三部分內容。

1.1.1 決策程序評價

決策程序評價應對工程項目整個決策形式和過程進行全面調查了解，對照不同時期國家規定的大中型基建項目審批程序，評價項目的決策程序是否符合要求，是否存在先決策后立項、再評估，違背項目建設客觀規律，決策程序錯誤及決策“走形式”等問題。

1.1.2 立項條件和決策依據評價

全面了解項目建議書、可行性研究報告、初步設計報告、項目評估報告和項目批復文件中對社會經濟狀況、近遠期規劃及項目在江河流域規劃、區域綜合規劃或專業規劃中的地位和作用的分析論證，按照著歷史唯物主義和辯證唯物主義的觀點，檢查決策所依據的資料是否完整可靠，是否符合國家有關政策，評價項目的立項條件是否充分，決策依據是否正確。同時，根據項目實際的投入、產出、效果及影響，分析項目達到或實現原定目的和目標的程度，找出主要變化和差別，分析原因，對原定目的和目標的正確性、合理性進行評價。

1.1.3 決策方法評價

分析決策方法是否科學、客觀，有無主觀臆斷，是否實事求是。

1.2 勘察設計評價

勘察設計的后評價要對勘察設計成果的質量、技術水平和服務進行分析評價，重點是建筑物和設備的選擇與設計、投資概算、設計變更等。

1.2.1 設計單位選擇評價

收集設計單位資質等級、業務范圍、主要業績及資信等情況，審查所承擔工程設計項目是否在其資質等級許可的范圍內，同時對設計單位的選定方式和程序及效果進行分析評價。

1.2.2 設計內容及深度評價

根據相關規程、規范，評價設計各階段的內容及工作深度是否滿足要求。

1.2.3 水文設計成果評價

評價原設計采用的基本資料、分析方法及設計成果是否符合有關規程規范的要求，并根據新增的水文資料，分析對原設計成果的影響，指出存在的問題。

1.2.4 地質勘察評價

根據地質勘察工作各階段勘察內容、勘察方法和提交的成果，評價地質勘察是否滿足有關規程規范的要求，分析地質勘察的深度對設計與施工的滿足程度，施工建設過程中有沒有因發現新的重大地質問題而引起重大設計變更或影響工程施工工期。根據工程實際運行觀測資料，審查原設計采用的有關地質參數是否正確，是否對工程安全運行有影響。對評價過程中發現的較大地質問題，應邀請地質和水工專家參加分析研究，提出對策和建議。

1.2.5 工程任務和規模評價

根據設計各階段所采用的水文資料和受益地區社會經濟資料，分析原設計采用的分析計算方法是否合理，有無人為夸大或縮小現象，確定的工程任務和規模及綜合利用的主次順序是否正確。

工程建成投入運行以后，國家及地區社會經濟條件和項目建設的外部條件會發生一定變化，根據工程建成投入運行以來的實際情況和對自然條件的進一步認識、社會經濟條件的變化和新要求，分析原設計所確定的工程任務和規模及綜合利用的主次順序是否依然正確，工程建設時機是否合適。

1.2.6 工程設計評價

a.根據現行的規程規范和工程建成后實際運行情況，審核原設計中采用的工程等別、主要建筑物的級別、洪水標準和地震設防烈度等是否合理。

b.審查原設計是否根據地形、地質、工程結構形式及布置、工程量、施工條件、工期、投資、環境影響、運行條件等因素，經綜合論證比較選定場址方案，并根據建成后實際運行情況，評價所選方案是否是最佳的、經濟合理的。

c.了解原設計對工程布置和主要建筑物型式進行綜合論證比較情況和審查意見，評價所選設計方案是否經濟合理。并根據建成后實際運行情況進行對比分析。

d.了解原設計對機電和金屬結構設備規模、型式、主要參數和布置方案分析論證和比選情況和審查意見，評價所選設計方案是否經濟合理，與同類工程相比處于何種水平。同時根據建成后實際運行情況，評價所選方案有哪些優缺點、存在哪些問題。

e.了解工程設計中所應用的新理論、新技術、新材料、新方法和主要科研成果，分析對本工程工期、質量、投資的影響，評價在國內外相關領域的作用影響和應用前景及預期的經濟效益、社會效益和環境效益。

1.3 前期工作評價結論與建議

在上述分項評價的基礎上，對前期工作進行總體的總結和評價，提出主要結論性意見，總結有哪些經驗教訓，就今后應注意或加強的工作提出建議。

2 建設實施評價

2.1 實施準備評價

實施準備后評價應根據行業主管部門相關管理規定，評價項目開工條件是否充分，手續是否完備，存在哪些不足，對項目開工和施工的影響，以及對項目工期、質量及造價的影響。

2.1.1 開工條件評價

了解施工準備過程，評價項目是否充分具備開工條件，開工手續是否齊全，開工報告是否通過有關部門審批，是否存在先開工后辦手續的現象。

2.1.2 項目法人評價

調查了解項目法人組建及演變過程、機構設置、管理制度、項目管理、資金籌措、外部環境協調、招標投標、生產安全等方面的工作情況，評價的主要內容如下：

a.項目法人的組建是否符合國家有關規定，是否實行了項目法人責任制。

b.機構設置是否合理，規章制度是否健全。

c.勘察設計、施工、監理、重要設備和主要材料采購等是否嚴格執行了招標投標制。

d.項目法人在資金籌措、外部環境協調方面工作成效，是否確保了工程建設順利實施。

e.項目建設管理主要經驗教訓與建議。

2.1.3 “四通一平”和物質準備評價

了解施工現場供水、供電、交通、通訊和場地平整及主要設備、物料準備情況，評價“四通一平”、生產生活臨時建筑和主要物質準備是否滿足開工和連續施工的需要。

2.1.4 招標投標評價

評價招標投標活動是否遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則，依法必須招標的項目是否都進行了招標，對招標投標方的資格、程序、法規、規范等事項進行評價。

2.1.5 施工、監理單位選擇評價

a.工程施工、設備制造、施工監理、設備監造單位是否通過招標投標方式公平競爭，擇優選擇，合同的簽訂是否符合法定程序，合同內容是否符合國家的法律、行政法規，主要條款內容是否完備等。

b.審查工程施工、設備制造、施工監理、設備監造單位資質等級、業務范圍、主要業績及資信等情況是否滿足國家有關規定。

c.工程施工、設備制造、施工監理、設備監造單位內部機構設置和人員組成是否合理，能否滿足工程需要。

d.施工組織方式是否能夠很好地滿足工程建設的需要，在施工管理體制上有哪些創新和不足。

e.施工單位是否實行了項目經理責任制，監理單位是否實行了總監理工程師負責制，項目經理和總監業務素質是否滿足工程建設的需要。

2.1.6 項目資金籌措評價

分析項目的投資結構、融資模式、資金選擇等內容，根據項目準備階段所確定的投融資方案，對照實際實現的融資方案，找出差別和問題，分析利弊。同時還要分析實際融資方案對項目原定目標和效益指標的作用與影響。在可能的條件下，還應分析項目是否可以采取更加經濟合理的投融資方案。

2.1.7 施工組織設計評價

a.施工組織設計編制的依據是否正確。

b.施工組織設計文件內容是否符合國家有關規程規范的要求，是否符合該項目實際情況。

c.施工布置和施工方案是否合理，控制性進度和施工強度是否有保障，存在哪些優缺點。

d.質量與安全保證措施是否全面。

e.根據實際施工情況，分析施工組織設計有哪些變化，分析原因及對工程建設的影響。

2.2 施工控制與管理評價

對施工控制的評價主要是對資金管理、質量控制、進度控制的分析評價，管理評價是指對工程三項指標的控制能力及結果的分析。

2.2.1 工程投資與資金管理評價

a.審查設計各階段工程概算（估算、預算）編制是否符合國家有關規定。有些工程在建設過程中進行了概算調整，應分析調概的原因，評價工程調概是否實事求是。

b.評價概算總投資與竣工決算總投資進行對比的情況。

c.認真分析超支原因。

d.投資計劃執行情況評價。包括以下內容：

?評價項目投資控制辦法是否合理，有關規章制度是否齊全并得到嚴格執行；

?資金來源的對比和分析，是將項目計劃資金來源及數額與實際情況進行對比，分析比較其產生差異的原因；

?分析和評價資金供應是否適時適度。

e.主要技術經濟指標的對比。包括單位庫容投資、單位裝機容量投資、單位移民人口投資等，與國內外同規模的竣工項目比較，考慮不同建設條件的因素以后，可據此評價項目建設的管理水平。

2.2.2 工程質量控制與管理評價

項目后評價的工程質量控制與管理評價，應根據國家有關工程建設質量標準，對照工程質檢部門的數據和結論，同時聽取項目業主反映的意見和實際運行情況，進行分析。此外，要對工程質量問題對項目總體目標可能產生的作用和影響進行研究，總結質量控制與管理工作中成功的經驗和失敗的教訓。

a.工程質量管理體系評價。分析評價由政府監督、業主負責、社會監理、企業保證組成的質量管理體系，機構設置是否合適，規章制度是否健全，人員配備是否合理，相互配合及工作效率如何，能否做到人盡其責，是否存在互相推諉或扯皮現象。

b.工程質量評定程序和方法是否嚴格執行《水利水電工程施工質量檢驗與評定規程》，評定結果是否實事求是，有無弄虛作假現象。

c.施工中發生了哪些質量事故或缺陷，發生的原因何在，如何處理的，采取哪些處理措施，處理后效果如何，還存在哪些問題，并分析工程質量事故對投資、工期造成的損失及影響程度。

d.分析評價工程生產安全情況，著重有無重大安全事故發生，搞清楚事故發生的原因，并分析事故造成的影響。

e.分析評價工程質量評定結果。

f.將實際工程質量指標與設計或合同文件規定或其他同類項目工程質量狀況進行比較，分析質量偏差程度及原因，總結經驗教訓。

g.根據工程實際運行情況，分析研究工程存在哪些質量問題。如果對工程安全運行和效益正常發揮有影響，應提出解決對策與措施意見和建議。

2.2.3 工程進度控制與管理評價

項目后評價的工程進度評價，應根據項目實際進展和結果，對照原定的項目進度計劃，分析項目進度的快慢及其原因，評價項目進度變化已經或可能對項目投資、整體目標和效益的作用與影響。

a.考查工程施工進度控制體系和控制方法，評價是否科學合理，有哪些創新和不足。

b.核實各單項工程計劃開工、竣工時間和實際開工、竣工時間，分析提前或延遲的原因。

c.分析對提前或延遲工期采取了哪些調整或補救措施，是否經濟合理且技術可行，對工程投資、質量及效益有哪些影響。

d.計算實際建設工期與計劃工期變化率，分析偏差程度。

e.將后評價工程的實際工期與國內外同規模工程進行比較，找出差別，分析原因，總結成功的經驗和失敗的教訓，為其他工程進度控制與管理提供參考。

2.2.4 合同管理評價

a.項目法人合同管理的機構設置和人員組成是否合理，規章制度是否健全，是否實現了合同管理“制度化、規范化、程序化”。

b.核實整個建設項目簽定合同數量、合同總金額及占工程總投資的比例。

c.合同內容及合同的訂立是否嚴格遵守《中華人民共和國合同法》、《建設工程質量管理條例》等國家現行法律、法規，是否存在無效合同，原因何在。

d.評價合同執行情況，當事人在履行標的、數量、質量、期限、地點、方式等方面是否全面按照合同規定的要求履行，存在哪些問題。

e.對工程建設過程中出現的合同糾紛，當事人能否積極尋求解決辦法，及時地解決合同糾紛，盡量減少損失。

f.總結合同管理工作經驗和教訓。

2.2.5 建設監理評價

建設監理的任務可歸納為“三控制、兩管理、一協調”，即投資控制、質量控制、進度控制，合同管理、信息管理和組織協調。建設監理評價主要包括以下內容：

a.評價監理規劃內容是否規范化、具體化，能否全面反映監理單位工作的思想、組織、方法和手段，并根據工程的特點具體化，在具體內容上有針對性。

b.監理單位能否嚴格執行國家法律、行政法規、技術標準，嚴格履行監理合同。

c.能否按照監理規范的要求，采取旁站、巡視、跟蹤檢測和平等檢測等方式實施監理，發現問題及時糾正、報告。

d.監理工程師能否及時、公正地處理承包商與業主之間的矛盾，維護雙方的合法權益，處理好他們之間的關系。

e.分析工程監理對投資控制、質量控制、進度控制的監理效果。

f.總結后評價項目監理工作經驗教訓，提出搞好建設監理的建議。

2.2.6 質量監督評價

水利工程建設質量不僅關系到國家有限資金的有效使用，而且關系到國民經濟持續健康發展和人民生命財產的安全。質量監督的后評價應重點從人員配備、管理制度、質量監督和檢測的方法、監督工作的深度及效果、監督報告的內容等方面進行評價。

2.2.7 設計服務與保證評價

對設計服務與保證的評價應包括：設計圖紙供應是否及時，是否發生過因設計原因延誤供圖，影響工程施工的現象；現場設代人員組成、技術水平及解決問題能力；設計單位是否建立了良好的質量保證體系，實行嚴格的質量控制，使工程設計質量在設計全過程中得到了有效的控制和保證。

2.2.8 建設標準執行情況評價

評價施工期間工程建設標準的執行情況、《工程建設標準強制性條文》頒布以來實施的建設項目要重點評價執行《工程建設標準強制性條文》的情況。

2.2.9 設計變更評價

對工程設計的重大變更進行評價，弄清楚變更的原因，分析其對工程安全和效益及工期、投資的影響，結合工程建成后實際運行情況，評價設計變更的合理性。

2.2.10 新成果及應用評價

了解施工單位在施工過程中采用了哪些新設備、新技術、新工藝和新方法，分析對本工程工期、質量、投資的影響，評價在國內外相關領域的作用影響和應用前景及取得的經濟效益、社會效益和環境效益。

2.3 生產準備評價

a.是否按批準的機構設置和人員編制成立了運行管理單位，機構設置和人員配備是否符合現代管理和精簡高效的要求，是否具有創見性和開拓精神。

b.是否按計劃對員工進行生產前的崗位培訓，生產與管理人員的熟練程度如何。

c.是否按照有關政策、規程規范制定了管理單位章程、各職能部門職責、基本管理制度和生產運行規程等，使生產和管理工作有章可循、規范管理。

d.根據工程觀測資料，評價水工建筑物、機電設備、金屬結構設備及各項配套設施是否處于正常運行狀態。

e.分析試運行期間項目原定目標、效益的實現程度，找出差別和變化，分析原因。

f.分析評價工程缺陷的處理效果和主要問題的解決情況。

g.根據以上分析，綜合評價工程是否具備正式運行條件。

2.4 竣工驗收評價

竣工驗收的依據包括：國家現行有關法律、法規、規章和技術標準；有關主管部門的規定；經批準的工程立項文件、初步設計文件、調整概算文件；經批準的設計文件及相應的工程變更文件；施工圖紙及主要設備技術說明書等；法人驗收還應以施工合同為依據。

竣工驗收評價的主要內容如下：

a.評價竣工驗收程序是否符合國家有關規定，是否存在先使用、后驗收的情況，或竣工驗收后長期不辦理固定資產交付使用手續的情況等。

b.驗收條件評價包括以下內容：

?工程是否已按批準設計全部完成；

?工程重大設計變更是否已經有審批權的單位批準；

?各單位工程能否正常運行；

?歷次驗收所發現的問題是否已處理完畢；

?各專項驗收是否已通過；

?工程投資是否已經全部到位；

?竣工財務決算是否已經完成并通過竣工審計；

?運行管理單位是否已明確，管理養護經費是否已基本落實；

?質量和安全監督報告是否已提交，工程質量是否達到合格標準；

?竣工驗收資料是否準備就緒。

c.竣工驗收提供的資料是否準確完整，是否存在遺漏或錯誤。

d.竣工驗收主持單位和驗收委員會人員組成是否符合國家有關規定。

e.竣工驗收會工作程序是否符合國家有關規定。

f.竣工驗收鑒定書格式及內容是否符合國家現行有關的規定。

g.竣工驗收過程中是否發現重大問題，若發現，采取了哪些處理措施。

h.竣工驗收的主要結論意見是否實事求是、客觀地反映了實際情況。

i.竣工驗收鑒定書是否在規定時間內發送到有關單位。

j.竣工驗收遺留問題和整改意見是否得到妥善處理，效果如何。

2.5 建設實施評價結論與建議

在上述分項評價的基礎上，對建設實施工作進行總結評價，提出主要結論意見，總結經驗教訓，就今后應注意或加強的工作提出建議。

3 運行與管理評價

3.1 運行效果評價

根據工程投入運行以來歷年減災（防洪、除澇等）和興利（供水、發電、航運等）實測數據，比較實際效益與原定效益目標的差別與變化，分析產生的原因，并提出應采取的對策和措施。

3.2 組織管理評價

a.評價工程運行管理單位的組織機構、人員編制是否符合國家有關規程規范要求，機構設置和人員構成是否滿足精簡高效的原則和管理體制改革的要求，是否適應管理單位生存和發展的需要。

b.評價工程運行管理單位的管理辦法、規章制度是否健全，尚需補充完善哪些管理規章制度。

c.評價工程運行管理單位在安全生產、治安保衛、遵紀守法、精神文明建設等方面的先進經驗和存在的問題，提出今后改進意見。

3.3 工程管理評價

a.是否根據國家有關規定劃定了明確的工程管理范圍和保護范圍，并辦理了土地征用手續。

b.管理設施是否按國家有關規范和設計要求設置齊全，其采用先進技術情況及自動化管理程度如何，如水雨情自動測報系統、大壩自動化監測系統、水電站自動監測系統、工程調度自動化、辦公自動化等。

c.工程管理技術標準、管理規程等是否健全，是否做到有章可循，科學管理。

d.是否對工程管理人員定期進行技術培訓，管理人員技術素質如何。

e.工程觀測項目是否按照有關規程規范要求滿足工程運行狀態的分析，是否嚴格按照規定的測頻、測次進行全面、系統和連續的觀測，對觀測成果是否及時進行整編分析，觀測及整編資料是否完整可靠。

f.是否對工程進行經常性的養護工作，并定期檢修，建筑物和設備完好程度如何。

g.工程運行狀態是否良好，建筑物和設備運行的靈活性、安全性、可靠性如何。

h.對工程管理中存在的問題，提出改進措施。

3.4 調度管理評價

a.工程管理單位是否制定了比較完整的調度管理技術規程，為滿足減災和興利的需要，應增加或補充完善哪些調度管理技術規程。

b.能否與時俱進，學習國內外先進經驗，不斷總結、修訂、完善調度管理技術規程。

c.根據工程建成以來防洪、供水、發電、航運等實際調度情況，評價是否按調度規程或調度圖進行操作，是否達到了預期的效益目標。

d.為提高調度水平，在工程調度方面開展了哪些科學研究，這些科研成果對工程優化調度，提高工程效益有哪些積極影響。

3.5 經營管理評價

對項目管理單位的經營管理情況進行綜合評價，如可對管理單位的水、電費計價標準，收取情況及開展綜合經營狀況進行評價，并核查財務收支是否達到了良性循環，存在哪些問題，提出改進的措施和建議。

3.6 主要運行與管理指標對比

根據工程運行與管理的實際數據，計算有關指標，如勞動生產率、水資源利用率、水能利用率、供水滿足率、水費和電費征收到位率、觀測工作指數、養護修理指數、設備完好率等，并與國內其他工程進行比較，評價本工程項目總體運行與管理水平。

3.7 運行與管理評價結論與建議

在上述分項評價的基礎上，對運行與管理進行總結評價，提出主要結論意見，總結有哪些經驗教訓，就今后應注意或加強哪些方面的工作提出建議。