代建制在現行體制下的應用探討

王身軍 郭偉忠 李欣蘭

(江蘇南京市水利局 210008 河海大學 南京 210098)

1 引言

回顧我國改革開放的三十多年，水利工程建設領域管理改革也走過了從推行工程招標投標制，到推行建設監理制、項目法人責任制，再到明確提出代建制的歷程。而在這一過程中，工程招標投標制和建設監理制的推廣應用較為順利，被廣泛接受，形成了較為系統的運作框架和制度體系，并基本上與國際慣例接軌。而在這些改革發展中最為關鍵、最為重要的項目法人責任制，爭議較大，存在問題較多，迫切需要完善。

“十二五”開局之初，中共中央、國務院作出了關于加快水利改革發展的決定，指出了要把水利工作擺上黨和國家事業發展更加突出的位置，著力加快水利建設，推動水利建設實現跨越式發展，并在加快水利工程建設管理體制改革方面，明確提出對非經營性政府投資項目，加快推行代建制。這為完善水利工程項目法人責任制指明了方向。

本文擬在分析水利工程項目法人責任制的由來、水利工程實行項目法人責任制面臨的問題的基礎上，對代建制的特點、推行代建制的必要性和代建制模式進行探討。

2 水利工程項目法人責任制在理論上和實踐中存在的問題

2.1 水利工程項目法人責任制在理論上面臨的挑戰

水利工程大部分具有公益性，并且由政府投資，水利工程實行項目法人責任制存在下列理論問題。

a.公益性水利建設工程，項目法人缺位。公益性水利工程建成后一般具有社會效益而不產生經濟效益，以盈利為目的的公司企業法人不可能去經營這種公益性的水利工程，因此為了滿足這種社會公益的需求，只能由政府去投資和管理工程。所以，公益性水利建設工程的項目法人天生就是缺位的。

b.現行水利工程建設領域所謂的項目法人一般不具備法人資格。法人是具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。法人應具備以下條件:?依法成立;?有必要的財產或者經費;?有自己的名稱、組織機構和場所;?能夠獨立承擔民事責任。顯然，政府投資工程的所謂的項目法人，一般是臨時組建，沒有財產，沒有能力承擔民事責任的，因此，其并不具備法人資格。

c.現行水利工程建設領域所謂的項目法人的利益與項目目標并不完全相關。現行水利工程項目法人一般是由政府部門負責組建，并參照政府行政部門管理方法對其進行管理。水利工程建設資金由政府撥付，工程建設效果，即工程目標實現程度，并不與項目法人單位的經濟效益掛鉤。因此，在工程建設中，項目法人缺乏追逐卓越的動力和積極性;相反，在監督機制缺位的環境下，出現工程腐敗倒是不足為奇。

2.2 水利工程項目法人責任制在實踐中出現的問題

水利工程實行項目法人責任制后的十多年的實踐過程中，各地暴露出許多問題，歸納起來大致有下列幾方面:

a.項目法人難以承擔籌措工程建設資金的職責。公益性水利工程體現的主要是社會效益，市場融資比較困難，建設資金主要靠各級政府投入。對地方項目，除中央補助資金外，主要靠地方財政的投入。而地方財政的投入又主要取決于地方政府的重視程度和地方財政的富有程度。顯然，公益性水利工程的項目法人在項目籌資方面所能起到的作用十分有限，這與經營性建設項目的項目法人有著很大的區別，難以履行籌措建設資金的職責。

b.項目法人難以協調工程建設條件。按水利工程實行項目法人責任制的規定，項目法人不僅對工程建設管理承擔責任，也要對工程建設外部條件的落實承擔責任。但事實上這是十分困難的。在現行基本建設體制下，水利工程項目法人實質上是一個項目建設管理單位，既無行政權力，也無足夠大的財務控制權力。建設用地的征用、林地淹沒的賠償、移民遷安的補償、各種稅費的繳納等多項協調活動，政策性很強，必須由政府部門出面協調決定，有時還需政府多部門的聯合行動;各類補償標準，必須控制在概算范圍內，一旦超出概算，最終還得由政府相關部門決定，項目法人根本無力承擔超概算的責任。

c.項目法人的臨時性或一次性，導致建設管理水平低下。對新建水利工程，大多是臨時組建項目法人;對擴建、改建、加固或修復水利工程，大多以原工程單位為基礎組建項目法人。前者的項目法人具有臨時性，在工程開始建設之初，管理人員普遍缺乏建設管理經驗。由于管理人員不熟悉建設管理程序以及國家有關的法律法規，在項目建設過程中，經常會出現“交學費”的現象，造成建設資金和管理費用的浪費。而當這些管理人員在工程建設管理過程中逐步成熟、具有較豐富的管理經驗時，工程建設已漸近尾聲，大部分管理人員又只能在管理單位重新適應新的崗位，只有極個別人員投入新的工程建設中，造成了建設管理人才、資源浪費;后者的項目法人具有一次性，工程運行管理與工程建設管理存在較大差別。建設伊始，長期從事工程運行管理的人員不熟悉工程建設管理，當逐步熟悉工程建設管理業務時，同樣工程也接近結束，即將轉入運行管理。在這樣的條件下，建設管理水平低下當然極為正常。

d.約束機制和激勵機制缺失。一方面，在推行水利工程項目法人責任制的過程中，政府將各項責任由項目法人，即所謂項目法人負總責，而相應的對項目法人的監管制度缺失。因此，在工程實施過程中暴露出了不少問題，包括:工程招標中的暗箱操作、內部定標;人為肢解招標、非法分包;違規操作工程變更;工程數量、質量監管機制缺失，并與承包人合謀套取國家建設資金等等。另一方面，采用政府部門管理的方法、手段管理項目法人單位及其相關人員，缺乏應有的績效考核和激勵機制，挫傷了項目法人單位及其相關人員的積極性。

e.既是“運動員”又是“裁判員”的現象較為普遍。水利工程項目法人普遍由政府水行政部門組建，常由水行政主管部門的副職，如由縣水利局副局長兼任縣管水利工程項目法人單位負責人，使其既當“運動員”又當“裁判員”。在這種體制下，即使存在對項目法人的監督機制，這種機制肯定也只能是虛設。

3 代建制及其發展策略

3.1 代建制的特點

國務院2004年《關于投資體制改革的決定》中提出的代建制，具有下列特點:

a.承擔非經營性政府投資項目代建任務的代建單位應該是一個專業化的項目管理單位，可以有效地解決項目法人責任制中項目法人單位項目專業化水平低下的問題，為提高水利工程建設管理水平建立最基本的保證。

b.通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責非經營性政府投資項目的建設實施，即采用市場化方式確定項目管理單位，可促使項目管理單位間適度競爭，并促進項目管理單位改進服務方式、提高服務質量，進而促進項目管理水平的提高。相比項目法人單位的一次性或臨時性組建方式，此種方式顯然較為先進，具有較強的生命力。

c.采用招標方式確定代建單位，可通過代建合同，明確政府、代建方的責權利。解決項目法人責任制中，放大項目法人單位責任、推卸政府責任，致使項目資金籌措、征地拆遷等問題不能得到有效解決的問題。

d.利用代建合同，建立對代建單位的約束和激勵機制。實行代建制后，可用市場方式對代建單位進行管理，包括科學建立合理的約束激勵機制，促進建設管理責任的落實。這可解決項目法人責任制中項目法人單位屬性不明確，難以建立約束和激勵機制的問題。

e.實行代建制后，可從源頭上解決既是“運動員”又是“裁判員”的問題。通過合同明確代建單位的建設管理責任和政府的監督責任，各司其職。而項目法人責任制的缺陷之一是賦予項目法人太多、太大的責任，集工程項目管理職責和政府行政管理職責于項目法人單位一身。

3.2 發展代建制的策略

3.2.1 科學地從項目法人責任制向代建制過渡

長期以來，水利工程建設一直實行的是項目法人責任制，要從這一制度迅速轉移到代建制的軌道上來十分困難，也不現實，因此十分有必要設立過渡期，一方面逐步對項目法人責任制進行改造;另一方面為建立完善的代建機制創造條件。最近2～3年水利建設領域推行代建制、完善項目法人責任制方面的主要工作有:

a.水行政主管部門要進行一步解放思想、轉變觀念，從傳統的建設管理思維方式、管理模式中走出來。改變這種直接配置資源、不愿放“權”的建設管理模式。充分利用工程專業化力量，運用市場機制，按市場法則組織工程建設;把主要精力投入到建設監管上來，徹底改變目前水利工程建設管理職責分工錯位、管理改革不到位的局面。

b.積極培育代建市場，為實行代建制打下堅實基礎。總體而言，企業代建模式是代建發展的主要方向。而對于應用企業代建模式而言，培育能承擔代建任務的水利工程建設管理咨詢服務企業是一個基本任務。目前市場上存在的這類企業，如建設監理公司，其能力還無法滿足代建的要求，有待進一步培育和提高。

c.改革現行項目法人責任制下項目法人單位組建方式，使之逐步與代建模式下的組織方式相接軌。目前水利工程項目法人單位的基本組織方式有:常設組織機構設為項目法人，臨時組織機構設為項目法人，以及工程最終用戶設為項目法人。改革過程中，要按照政企分開，管理專業化，以及“只當裁判員，不當運動員”，“只掌舵，不劃槳”等原則改革這些組織方式或管理機制。對常設組織機構和臨時組織機構作為項目法人這兩種組織方式，改革的重點是取消核心人員兼職狀況、建立約束和監督機制，并逐步向管理專業化方向發展。對于工程最終用戶為項目法人的這種組織方式，重點要解決建設管理專業化問題，引進專業化的公司企業協助其進行項目管理。對于水利工程項目較小、較少的市縣，可將水利工程建設管理納入地方政府的代建管理機構的管理中，而不是進行單機構管理。

3.2.2 從實際出發，合理地選擇或設計代建模式

綜合國內外政府投資工程項目的代建模式，可歸結為兩類典型代建模式，一是政府集中代建模式;二是企業代建模式。

a.政府集中代建模式。政府集中代建模式又分為兩種具體表現形式:一是由政府組建專門的事業性機構負責政府投資項目代建任務，例如香港特區政府工務部、深圳市建筑工務署等;二是由隸屬于投資主管部門或建設主管部門的管理中心、辦公室承擔政府投資項目代建任務，如安徽省公益性項目建設管理中心、陜西省統建管理辦公室和珠海市政府投資建設工程管理中心等。政府集中代建模式本質上是政府行政職能的延伸，特點有:?代建機構屬于政府行政機關或事業單位;?代建機構負責全部政府投資項目的建設工作，代建業務具有壟斷性;?代建行為屬于行政代理。

b.企業代建模式。該模式也分為兩種具體表現形式:一是政府投資，主管部門直接與代建企業簽訂代建合同;二是政府投資，主管部門通過其下屬的投資公司與代建企業簽訂代建合同。企業代建模式的特點:一是隔斷了政府與市場之間的聯系;二是在代建單位的選擇上引入了市場競爭機制;三是代建行為屬于民事代理。

c.代建模式的選擇或設計。典型代建模式已經過多年的工程實踐，被證明有一定的生命力。但作為水行政主管部門應該如何確定代建模式?這絕不能一刀切，而是要根據某級水行政主管部門負責實施水利工程項目的規模、代建市場的發育程度、水利工程項目建設條件和復雜程度、水利工程建設資金來源和籌措渠道、政府職能部門劃分等方面因素來確定。如，當某級水行政部門負責實施的項目較少，且不連續時，一般而言專門設立常設機構作為代建單位可能不太適當;當代建市場沒有形成，即建設市場上還沒有，或能滿足要求、可供選擇的代建單位稀缺的條件下，采用企業代建模式的條件也不具備。合理的方法是，應綜合考慮政府投資水利工程的規模、代建市場環境等因素選擇適用的典型代建模式，并在此基礎上，對典型代建模式進行改進、提高，使之更為符合工程實際。

4 結論

項目法人責任制是針對經營性建設工程項目而提出的一種建設管理制度，實踐表明，它是科學合理的。與經營性建設工程項目相比，政府投資的水利工程的項目法人是缺位的，在水利工程建設領域推行項目法人責任制，不論在理論上還是工程實踐中，均表明存在不少問題，有必要進行完善。本文研究表明，推行代建制是完善項目法人責任制的重要舉措，但它并不能一蹴而就，需要在目前項目法人責任制的基礎上，逐步改革、糾偏，向代建制方向發展。此外，即使實行代建制，還有必要綜合考慮工程條件、建設市場環境等方面因素，對代建模式進行選擇或設計。

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5 肖志遠，劉連建.對江蘇公益性水利工程實行項目法人責任制幾個問題的思考［J］.江蘇水利，2008，(7):22－24.