湖庫型飲用水水源地水環(huán)境生態(tài)管理和保護

冉 飛

0 引言

在我國經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，關(guān)系人民群眾切身利益的飲水安全狀況堪憂。湖、庫是我國重要的飲用水水源之一，其水質(zhì)安全風(fēng)險相對較高。根據(jù)《飲用水水源保護區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》，集中式供水水源主要劃分為河道型、湖泊水庫型和地下水型三類。其中水庫是我國多個城市的飲用水水源地或備用水水源地，其水質(zhì)狀況的好壞直接影響著當?shù)鼐用竦娘嬘盟踩彤數(shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。根據(jù)《2007年中國水資源公報》，在監(jiān)測評價的321座水庫中，水質(zhì)優(yōu)良(優(yōu)于和符合Ⅲ類水)的水庫有252座，占評價水庫總數(shù)的78.5%;水質(zhì)未達到Ⅲ類水的水庫有69座，占評價水庫總數(shù)的21.5%，其中水質(zhì)為劣Ⅴ類水的水庫有8座。對299座水庫的營養(yǎng)狀態(tài)進行評價，中營養(yǎng)水庫有209座，輕度富營養(yǎng)水庫71座，中度富營養(yǎng)水庫18座，重度富營養(yǎng)水庫1座。一般地，河道型水源地水流流速較快，稀釋和自凈能力較強，地下水型水源地相對封閉，受到污染的風(fēng)險較低，而湖泊水庫型水源地流速緩慢，污染物容易累積，其安全風(fēng)險相對較高。以往發(fā)生的重大水源水質(zhì)污染事件，多發(fā)生在湖庫型水源地，如太湖藍藻爆發(fā)事件，可見湖庫型水源地的保護難度更大，要求更高。目前就湖庫型水源地保護方面的系統(tǒng)研究還鮮見報道，因此有必要深入剖析湖庫型飲用水水源地保護目前存在的問題，尋求合適的解決方案。

1 問題剖析

1.1 立法滯后

我國與飲用水水源地保護相關(guān)的法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范有:《中華人民共和國憲法》(第9，26條)《中華人民共和國刑法》(第338，346，408條)《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國水法》《飲用水源保護區(qū)污染防治管理規(guī)定》《城市供水條例》《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》等。技術(shù)規(guī)范包括《飲用水水源保護區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》《飲用水水源保護區(qū)標志技術(shù)要求》《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》《地下水環(huán)境質(zhì)量標準》《生活飲用水水源水質(zhì)標準》《生活飲用水衛(wèi)生標準》《城市供水水質(zhì)標準》等。由上可見，我國對飲用水水源和供水水質(zhì)雖然有具體的指標要求和較詳細規(guī)定，但是存在限制指標交叉重復(fù)和限值不一致的現(xiàn)象，且飲用水水源保護至今沒有單獨的法律法規(guī)約束，只有框架性的條文說明，相對缺乏可操作性。只有各地方出臺具體的條例或管理規(guī)定，才能用于指導(dǎo)具體工作。現(xiàn)階段各地方規(guī)定的條例參差不齊，大多是照搬上位法規(guī)條文，未能做到有的放矢，針對性差，不切合實際。

1.2 水源地功能退化

隨著工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的快速發(fā)展，城市化進程的加快，農(nóng)藥、化肥施用量的增加，工業(yè)廢水、城市及農(nóng)村生活污水未經(jīng)處理或處理未達標排放，農(nóng)田殘留農(nóng)藥及化肥進入水體。點源和面源污染的加重造成湖庫型飲用水水源地出現(xiàn)不同程度的富營養(yǎng)化現(xiàn)象。歸納起來，本質(zhì)原因是人類過度的開發(fā)利用與缺失相應(yīng)的保護措施，致使部分水源地出現(xiàn)水質(zhì)變差、水量衰減、生態(tài)功能脆弱等問題，水源地功能退化。

1.3 管理體制落后

管理體制的落后主要體現(xiàn)為政出多門、職能交叉、政企不分、效益不佳。

我國現(xiàn)行的水資源管理體制及運行機制是在計劃經(jīng)濟條件下形成的，其主要特征是將水源建設(shè)、農(nóng)業(yè)灌溉、節(jié)約用水、城鄉(xiāng)供水、污水處理、水資源保護等水事務(wù)的管理職能分別由計劃、水利、城建、環(huán)保等不同部門負責(zé)，實行多部門分割治理，水利部門既要滿足社會對水資源的需求，又難以對水資源進行宏觀調(diào)控。水資源的分割治理，違背了水資源賦存的自然規(guī)律和開發(fā)利用水資源的經(jīng)濟規(guī)律，不利于水資源統(tǒng)籌規(guī)劃、合理開發(fā)和綜合利用;而行政上的分割管理導(dǎo)致防汛抗旱時水源地上下游、左右岸及各行業(yè)間、部門間各自為政，只保局部，不顧整體，造成防汛抗旱中全面被動，降低了水源地安全供水的可靠性，2011年長江中下游地區(qū)大旱大澇連發(fā)就是深刻的教訓(xùn)。權(quán)責(zé)不清，多龍治水，勢必出現(xiàn)管理部門之間的交叉和真空地帶，帶來水分配不公和水資源浪費，使得責(zé)任追究時互相推諉成為可能，增大了管理和執(zhí)行的難度。

1.4 缺少應(yīng)急預(yù)警機制

我國目前普遍缺乏對突發(fā)事故的預(yù)警機制，對突發(fā)水質(zhì)污染事件缺乏應(yīng)對能力。突發(fā)事故的發(fā)生，如船舶溢油、上游污廢水下泄、化工廠有毒有害化學(xué)品爆炸等，會對飲用水水質(zhì)造成嚴重影響，直接關(guān)系著社會經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。只有建立完善的水源地保護預(yù)警機制，才能對突發(fā)事故發(fā)生及其未來發(fā)展狀況進行預(yù)測，確定水質(zhì)狀況和水質(zhì)變化的趨勢、速度以及達到某一變化限度的時間等，預(yù)報不正常狀況的時空范圍和危害程度，按需要適時地給出變化或惡化的各種警戒信息及相應(yīng)的綜合性對策，即對已出現(xiàn)的問題提出解決措施，對未出現(xiàn)或即將出現(xiàn)的問題給出防范措施及相應(yīng)級別的警戒信息，同時為水源地安全管理提供服務(wù)的科學(xué)功能和基礎(chǔ)功能。

2 解決策略

2.1 完善立法

針對上述問題，迫切需要各地方出臺具體的條例或管理規(guī)定指導(dǎo)具體工作。而完善立法首先需要對本地區(qū)的水源地狀況進行全面的摸底，建立適合當?shù)貙嶋H發(fā)展水平的保護條例。《水污染防治法》(2008)關(guān)于飲用水源保護的法律制度大多限于各種禁止、限制性規(guī)定，鼓勵性規(guī)定極少。如該法第63條規(guī)定:“國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)水環(huán)境保護的需要，可以規(guī)定在飲用水水源保護區(qū)內(nèi)，采取禁止或者限制使用含磷洗滌劑、化肥、農(nóng)藥以及限制種植養(yǎng)殖等措施。”而該法僅在第10條中有有關(guān)獎勵的規(guī)定:“縣級以上人民政府及其有關(guān)主管部門對在水污染防治工作中做出顯著成績的單位和個人給予表彰和獎勵。”而獎勵的內(nèi)容和方式并不明確，沒有認識到經(jīng)濟激勵手段在環(huán)境法中的作用。此外，法律責(zé)任的規(guī)定不能達到處罰的目的。如該法第81條規(guī)定:“有下列行為之一的，由縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門責(zé)令停止違法行為，處十萬元以上五十萬元以下的罰款;并報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，責(zé)令拆除或者關(guān)閉:在飲用水水源一級保護區(qū)內(nèi)新建、改建、擴建與供水設(shè)施和保護水源無關(guān)的建設(shè)項目;在飲用水水源二級保護區(qū)內(nèi)新建、改建、擴建排放污染物的建設(shè)項目;在飲用水水源準保護區(qū)內(nèi)新建、擴建對水體污染嚴重的建設(shè)項目，或者改建建設(shè)項目增加排污量的。”僅規(guī)定罰款、責(zé)令拆除或關(guān)閉，沒有對污染嚴重者達到震懾的效果，不足以防治飲用水源污染。

因此，立法中應(yīng)增加有關(guān)的鼓勵性規(guī)定，明確鼓勵性規(guī)定的內(nèi)容和方式，調(diào)動人們保護飲用水源的積極性。只有將禁止、限制性規(guī)定和鼓勵性規(guī)定相結(jié)合，才能更好的達到防治飲用水源污染的目的。同時，在《水污染防治法》中有關(guān)飲用水源方面加強法律責(zé)任方面的規(guī)定，強化執(zhí)法，保證法律的實施。對于違法者，不僅要規(guī)定其承擔(dān)民事和行政責(zé)任，而且更多的應(yīng)以刑事責(zé)任和刑事制裁為最后的保障。

2.2 水源地水質(zhì)保障

湖庫型水源地水質(zhì)保障，涉及源頭控制、污染物遷移轉(zhuǎn)化過程控制和末端治理三個方面，主要包括物理、化學(xué)、生物、生態(tài)方法等，主要控制對象是工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)生活污水造成的點源污染和農(nóng)村地區(qū)面源污染，主要修復(fù)已經(jīng)受到污染的湖庫。

從源頭看，需要合理規(guī)劃和逐步推行生態(tài)農(nóng)業(yè)，逐漸減少化肥、農(nóng)藥施用量，庫周圍地區(qū)植樹造林，增大植被覆蓋率，減少水土流失，降低農(nóng)業(yè)污染源對水庫的污染;推廣清潔生產(chǎn)技術(shù)，促進保護區(qū)周圍企業(yè)生產(chǎn)工藝向低排放甚至零排放方向發(fā)展，同時對周邊城鎮(zhèn)生活污水等流動源污染進行防控，包括集成生活污水處理技術(shù)、餐飲廢水除油和處理技術(shù)等，嚴禁污水直接進入水源地。

污染物遷移轉(zhuǎn)化過程控制方面，面源污染防控技術(shù)，包括人工水塘、植被緩沖帶、滲濾溝和滲濾帶等促滲技術(shù)、前置庫技術(shù)等，可有效截留徑流過程中的有機物和氮磷營養(yǎng)鹽。而坡改梯、等高植物籬、攔沙壩等水土保持措施與生態(tài)屏障、農(nóng)業(yè)綜合整治、生態(tài)緩沖帶等生態(tài)建設(shè)措施能有效削減進入保護區(qū)的污染物總量。

末端治理方面，可采用內(nèi)源防控技術(shù)，包括富氧曝氣、底泥疏浚、生物操控、底泥覆蓋、底泥固化等。利用生物凈化水質(zhì)技術(shù)，通過對生物種群結(jié)構(gòu)和生物量的科學(xué)調(diào)控，消耗水體中的營養(yǎng)物質(zhì)。武漢東湖利用鰱鳙魚控制藍藻水華方面做了大量研究，并得出結(jié)論:鰱鳙魚的大量放養(yǎng)，是藍藻水華消失的決定因素。可結(jié)合水庫水源地的自然、社會特點，對保護區(qū)內(nèi)澗河、入庫口門、庫區(qū)等處開展水土保持生態(tài)修復(fù)技術(shù)。

2.3 提升管理水平

從宏觀層面，我國水源地管理體制改革應(yīng)在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立關(guān)系協(xié)調(diào)、調(diào)控有序、令出一門的管理體系和法律監(jiān)管、技術(shù)保障、監(jiān)測與應(yīng)急、社會參與的四大長效監(jiān)管體系。同時增強節(jié)水意識，繼續(xù)深化水務(wù)一體化改革:對水源地實行統(tǒng)一規(guī)劃和調(diào)度、統(tǒng)一發(fā)放取水許可證和征收水資源費、統(tǒng)一管理水量、水質(zhì)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)水資源統(tǒng)一管理和水務(wù)一體化管理，建立科學(xué)合理的水價體系，形成工程措施和非工程措施并重的安全保障體系。

在管理過程中，綜合化、集成化、多元化是水源保護工作的趨勢，即水源保護工作強調(diào)生態(tài)系統(tǒng)管理與集水區(qū)管理的綜合、地下水與地表水的集成、水源保護與土地規(guī)劃的集成以及各級政府與地方機構(gòu)的多方參與，將可持續(xù)水管理理念納入飲用水源保護的全過程。在管理結(jié)果方面，制定合理的水源保護方案是各方平衡的產(chǎn)物，需要在水源保護工作方面重視費用與風(fēng)險的平衡、各相關(guān)方利益的平衡，將水源保護的成本納入水價成本中，在管理方案中考慮各相關(guān)方的意愿，從而緩解項目經(jīng)費短缺和多方利益沖突等因素對水源保護工作成效的影響。

2.4 建立預(yù)警機制

水環(huán)境安全預(yù)警主要是針對水環(huán)境不安全相關(guān)狀況的預(yù)測性評價，以提前發(fā)現(xiàn)與未來有關(guān)的水環(huán)境可能出現(xiàn)的惡化、退化問題及其成因，從而把握水環(huán)境及其相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)中潛在威脅的時空變化趨勢，進而提出緩解或預(yù)防措施。

預(yù)警系統(tǒng)的邏輯結(jié)構(gòu)一般可以分為確定警情、尋找警源、分析警源和預(yù)報警度及排除警患幾個步驟。在對區(qū)域或流域水環(huán)境狀況進行調(diào)查、分析評價的基礎(chǔ)上利用層次分析法等方法確定主要影響因子，建立水環(huán)境安全預(yù)警系統(tǒng)指標體系。根據(jù)指標體系選擇合理的數(shù)學(xué)分析模型，進行不同模型間耦合，調(diào)用在信息技術(shù)支持下建立的數(shù)據(jù)庫進行水環(huán)境預(yù)警過程模擬，形成可視化模擬結(jié)果。最終由模擬結(jié)果確定警戒級別和不同警戒級別下的各項環(huán)境質(zhì)量指標，對區(qū)域或流域水環(huán)境發(fā)展趨勢進行分析，找出影響其變化的主驅(qū)動力，以采取相應(yīng)的預(yù)防或治理措施。預(yù)警系統(tǒng)通常與計算機技術(shù)、通訊技術(shù)、數(shù)字化技術(shù)和光學(xué)技術(shù)等集成以解決數(shù)據(jù)采集困難的問題。遙感(RS)、全球定位系統(tǒng)(GPS)、地理信息系統(tǒng)(GIS)、專家系統(tǒng)(ES)、三維分析可視化(VS)等手段在系統(tǒng)構(gòu)建時的運用有利于空間信息的采集和更新、數(shù)據(jù)的存儲和調(diào)用、模型的運算和分析、系統(tǒng)優(yōu)化以及系統(tǒng)信息的可視化表達。

3 結(jié)論與建議

為了切實有效地保護湖庫型水源地水環(huán)境，需要從完善立法、控源截污、水體修復(fù)、提升管理水平、加強應(yīng)急預(yù)警等方面著手，以全面、系統(tǒng)、可持續(xù)發(fā)展的觀點，結(jié)合當?shù)貙嵡椋瑢⒎伞⑿姓⒐こ碳夹g(shù)、科技等多種手段加以運用。

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