川氣東送管道工程安徽段的地方關系協調

中石化管道儲運公司華東管道設計院線路規劃室 周勇 李偉

川氣東送管道工程干線途徑四川、重慶、湖北、安徽、浙江、上海四省兩市，全長2 100 km。其中安徽境內管道全長438.3 km(干線394 km，支線44.3 km)。干線途經安慶、池州、蕪湖和宣城四市 12區縣，走向自西向東，即安慶市宿松縣、太湖縣、望江縣、懷寧縣、大觀區五個區縣；池州市東至縣、貴池區、青陽縣三個區縣；蕪湖市南陵縣；宣城市宣州區、郎溪縣、廣德縣三個區縣，終點為廣德縣東亭鎮對口村；在宣城市郎溪縣十字鎮分輸站分出一條去江蘇金壇的支線，支線途經宣城市郎溪縣和廣德縣二個縣，終點為郎溪縣定埠鎮大北莊。

川氣東送管道工程安徽境內管道干線分別在安慶市大觀區?？阪?、池州市貴池區馬衙橋鎮、宣城市宣州區韓亭鎮和郎溪縣十字鎮設置四個分輸站，干線沿途設置18個截斷閥室，支線沿途設置2個截斷閥室。

川氣東送管道工程在安徽境內穿越長江一次，穿越大中型河流25次，小型河流31次，穿越鐵路5次，穿越高速公路5次、等級公路18次、普通公路112次。川氣東送管道工程安徽境內途經地區是經濟正在起步發展的區域，各種工業經濟開發區、特色農業開發區和城鎮鄉村規劃區星羅棋布，市區、廠區、港區、山區、村莊、池塘、濕地、河流、湖泊、公路、鐵路首尾相連，河流水系發達，地上地下障礙物多。面對復雜的地形地貌和快速變化的地方規劃，加大地方協調力度。充分依靠上級領導和各級地方政府，積極宣傳管道建設的重大意義，主動匯報工作，爭取政府在規劃建設、理賠政策和關系協調上給予強有力的支持。

項目建設過程中的地方關系協調，是項目投資方與地方政府、及其他相關部門就項目建設而進行利益平衡、達成一致意見、取得項目建設通行權的過程。地方關系協調是貫穿整個項目周期的一項管理工作，是工程建設中不可缺少的重要組成部分。地方關系協調工作的好壞對項目的立項、設計、施工及投產運行整個項目周期都會有較大的影響，特別是長輸管道項目，點多線長，地方協調工作面廣，協調工作所面對的是不同地區、不同行政主管部門和其他行業部門，情況復雜多變，隨著國家投資體制改革的深入，項目建設審批制改為核準制，項目建設過程中需要進行地方關系協調工作的深入和廣度也在隨之增加，地方關系協調已成為管道工程項目立項、工程設計、工程施工的一項控制性工作。

1 項目核準制

根據國發(2004)20號《國務院關于投資體制改革決定》的規定：按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則，國家對企業投資建設的項目，一律不再實行審批制，區別不同情況實行核準制和備案制。同時規定：跨省市的油氣管線年輸氣能力在5億m3以上項目由國務院投資主管部門核準。實行核準制的項目，僅需向政府提交項目申請報告，不再經過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。政府對企業提交的項目申請報告，主要從維護經濟安全、合理開發利用資源、保護生態環境、優化重大布局、保證公共利益、防止出現壟斷等方面進行核準。

2 項目核準申報材料

管道建設項目分部在管道建設階段需要進行地方關系協調的工作項目是，項目所在地政府規劃行政主管部門出具的選址意見書、建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證。

2.1 選址意見書申報材料

(1)建設單位申請選址報告，填寫《建設項目選址申請表》；

(2)1:50 000線路走向圖1份；

(3)批準的建設項目意向書或項目建議書；

(4)油氣管道建設項目可行性研究報告批件。

2.2 用地許可證申報材料

(1)建設單位申請選址報告，填寫《建設用地規劃許可證申請表》；

(2)批準的立項文件；

(3)批準的規劃方案1套；

(4)1:50 000線路走向圖1份。

2.3 規劃許可證申報材料

(1)建設單位申請報告和《建設工程規劃許可證申請表》；

(2)批準的項目年度投資計劃；

(3)土地使用權證(土地使用單位意見)；

(4)現狀地形圖1份，管道線路圖1份；

(5)選址意見書；

(6)建設、消防、安全、市政、綠化等部門意見；

(7)施工圖文件1份。

3 核準重點及影響

企業投資項目的審批制改為核準制，一方面下放了企業的自主經營決策權，另一方面加強了地方政府對項目投資的監控權。從項目目標定位及規劃背景，整體戰略的角度，長期規劃、重大專項規劃、地區和行業發展規劃等對項目的指導作用，分析項目建設與城鎮體系規劃、 城市總體規劃、土地利用規劃、環境保護規劃等的銜接和協調。由此看來，投資建設項目必須時刻與各地方的產業政策、發展規劃、經濟利益相結合，兼顧各項利益的平衡，做到全面、和諧發展。

管道建設工程是典型的線性工程，工程所經地區的自然環境、社會環境、經濟狀況、經濟利益、處理問題的方式方法各不相同，地方關系協調所遇到的每一個問題都是新問題、所接觸的每一個人都是新面孔，管道工程的地方關系協調工作，絕不是一項簡單重復工作，而是一項復雜重復的工作，工作好壞直接影響著項目建設的成敗。

4 協調特點

央企油氣長輸管道建設對社會看來還是一塊“大蛋糕”，蛋糕的切分方式等方面直接關系著沿線各級地方的直接經濟利益，因此來自管道沿線地區方方面面的阻力非常大，這無疑給地方關系協調工作帶來極大難度，處理的結果會直接影響管線的建設。而協調工作更多的是通過學習，充分掌握國家法律法規、地方規章規范，貫徹“干一個工程、創一項精品、促一方發展、播一片誠信、交一方朋友”的管理理念，堅持“充分依靠各級地方政府，取得政府的支持；充分利用各項政策，維護企業自身利益”的原則開展工作。反對不講原則，隨意開口。

地方協調工作具有很強的實效性和目的性，實效性是指在最短的時間內達成一致意見；目的性是指通過地方關系協調工作，最大程度地維護自身利益，二者是互為前提的。

5 工作體會

5.1 明確目標

每一項協調工作都會有多個可能性結果，其中有一個結果是我們希望得到的，那么，得到這個結果就是協調工作的目標。我們的協調工作就是圍繞著這個目標開展的。

首先是將長輸管道的規模、路由、閥室和站場選址方案及相關材料報送地方政府規劃主管部門(一般為縣級)，審核建設方案是否符合城鄉發展規劃要求，使工程建設方案與規劃形成統一意見后，地方政府規劃主管部門出具選址批復意見書。其次是將工程詳細設計文件和相關資料報送地方政府規劃主管部門，詳細審核建設方案是否符合城鄉用地、建設、消防、安全、市政、綠化等方面的發展規劃要求，再形成統一意見后出具用地和規劃許可證。三是根據報建批復文件的政策支持進行管道沿途在打火開焊前的路由清障理賠工作。報送建設方案有多種，經過審查還會派生出其他新方案，多方案中有一種對我們最有利，那么如何使該方案得以通過，這就是規劃方面協調工作的目標。比如地方政府由于利益沒有滿足或作風拖拉使報建工作拖延滯后，為了保證工程建設工期和工程順利開展，可以在取得選址批復意見書后進行路由清障理賠，待工程開工建設后再辦理用地和規劃許可證。

5.2 思路和步驟

開展地方關系協調工作之前，首先要了解對方的管理結構、管理層次、工作流程、工作慣例、主管人員、工作作風、人員素質等相關內容，制定相應的思路和步驟。這是協調工作思路開展、防止走彎路的保證，有時還會起到事半功倍的效果。協調工作的思路和步驟一般包括：問題的切入點、切入方式、從地方那一級別開始向哪個方向推進、需要我們那一級管理層出面、投入多大精力等等。

長輸管道工程的規劃選址審批工作，一般是先與省政府或省級建設行政主管部門聯系，在宏觀規劃、產業政策、社會效益方面形成統一意見和共識，取得上級政府的支持，拿到相關路條(支持文件)。本著這一協調工作的思路和步驟，在只有國家發改委發改辦能源(2006)2644號文件《國家發展改革辦公廳關于開展川氣東送工程前期工作的復函》這唯一支持文件下，積極與省政府及相關部門的領導聯系溝通。通過努力，相關工程被安徽省列為省政府的重點工程，專門為此組織川氣東送管道工程沿途市縣分管領導召開了“安徽省川氣東送管道工程建設協調大會”；成立了安徽省天然氣開發利用領導小組，并下發了《關于協助做好“川氣東送”工程建設的通知》，致使管道沿途市縣上層領域重視“川氣東送”工程建設的意識開始形成。在此氛圍下，分成三個協調小組，會同設計單位、武警水電部隊等相關單位分三個區段與工程所在地的各級政府及規劃部門聯系，從上向下逐級做工作，開展具體城市規劃審批工作，然后逐級向上匯總，最終形成4市 12區縣級規劃選址批復意見(核準制要件之一)，為下一步辦理用地許可證和規劃許可證等建設手續。加快開工建設提供了政策保障。

5.3 制定對策

地方關系協調工作中，需要協調的問題會有多種可能情況出現，對于可能出現的情況要事先進行預測分析，制定相應對策。城市發展規劃綜合了城市發展歷史、文化、產業布局、地質、水文及氣象等內容，工程建設方案很難做到一次性與地方規劃意見相符合，對規劃部門可能提出的意見建議，必須事先從管道工程的安全方面、技術方面、經濟方面進行利弊分析，做好各種方案的比選工作，及時給予合理、科學可行的答復。

5.4 靈活處理

規劃審批是投資方與地方政府在技術和利益方面達成一致意見的過程。對規劃部門提出的意見和建議我們要靈活處理，兼顧項目建成的社會綜合效益。要做到：一方面要維護城市建設規劃的嚴肅性；另一方面鑒于管道工程是國家的重要基礎設施，必要時還需督促地方政府從大局出發，維護管道的基本線性，調整局部規劃，二者結合有時會出現互利的結果。

比如，管道建設與城鄉道路規劃相結合，管道建設過程修筑了路基，城鄉道路的路基又為管道的運行、維修提供了方便，二者的結合提高了建設項目的社會效益；有利支援了當地的社會主義新農村和城鄉建設。

又如，川氣東送管道工程安慶境內原線路全長151 km，途經安慶市宿松縣、太湖縣、潛山縣、懷寧縣、宜秀區、樅陽縣，由于原線路長江石磯穿越點位置處于桐城－池州高速公路長江大橋的選址范圍，且穿越路徑和線路路由相對較長，故將安慶長江穿越點選在海口鎮。線路走向改為宿松縣、太湖縣、望江縣、懷寧縣、安慶市大觀區，現線路在安慶境內全長94 km。由于長江穿越點和線路路由的變更，當地政府強烈要求對?？阪傦嬘盟∷谏弦啤⒁呀ǔ鞘刑烊粴夤芫W、城市發展及港口深度規劃等事項給予補償。在雙方數十次的協商均無效果的情況下，通過分析對比，采取相應對策：一是避開利益沖突的鋒芒，從外圍的宿松縣開始逐步向安慶市中心區縣進行報建，在較短的時間里取得了區縣級規劃選址批復意見；二是積極辦理收集川氣東送管道工程國家及集團公司批文(比如2006年11月 22日《國家發展改革委辦公廳關于開展川氣東送工程前期工作的復函》，2007年4月12日中國石化川氣東送工程獲國務院正式核準，使川氣東送工程的實施得以正名)、國家及行業權威機構的專業論證(比如2006年12月5日有關專家論證通過了《川氣東送管道工程宜昌－上海段長江穿越方案評審報告》和《華東管道設計研究院對安慶海口及石磯長江穿越點的評價報告》)；三是借助中石化集團公司總部領導來安徽石化企業考察之際，通過安徽石化企業領導向集團公司總部領導匯報，并通過集團公司總部領導向陪同的安徽省領導提出，由安徽省領導做所在市的工作。與此同時，由下而上的工作也在不間斷地展開，兩種工作途徑的合力進行，使安慶市城區線路的報建工作開始逐步步入正軌。

5.5 關系的建立

實踐已經充分證明，建立良好的企地關系、人際關系、營造和諧的環境的確能形成一條心、一股勁、一家人、一件事、一個目標，有利于地方關系協調工作的開展、有利于工程項目的順利實施。由此可見，良好的關系就是一種無形的生產力。始終把宣傳貫徹“干一個工程、創一項精品、促一方發展、播一片誠信、交一方朋友”作為對外協調管理的一種理念而開展工作，建立良好的地企關系和人際關系，不僅在爭取政策方面得到支持，更重要的是在政策落實方面能夠得到有利支持和保證。同時，建立和保持這種和諧、友好的關系還會對其他方面關系協調工作起到表率和示范作用。