論城市生活垃圾處理法律制度的完善★

李清宇 劉玉清 柴 濤

0 引言

近年來，我國城鎮(zhèn)化步伐明顯加快，隨之而來的城市生活垃圾問題日趨嚴峻，如何采取更加有效的措施來解決城市生活垃圾污染問題已成關(guān)注焦點。從國外城市生活垃圾治理成功經(jīng)驗看，在法律層面對生活垃圾分類分揀及綜合利用進行具體規(guī)定，是解決城市生活垃圾問題的根本途徑。但我國雖在此方面有相關(guān)立法，但卻內(nèi)容過于原則化，操作性較差，且配套法規(guī)不完善，給城市生活垃圾資源化利用帶來相當(dāng)大的困難，影響我國城市生活環(huán)境質(zhì)量的提高。

1 我國城市生活垃圾的現(xiàn)狀

由于我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人口向大中城市集中的速度越來越快，城市生活垃圾問題愈來愈凸顯，現(xiàn)已發(fā)展成為城市一大公害。我國城市生活垃圾的清運量2009年已達1．5億t，而無害化處理僅為1．1億t［1］，處理率約為71%，且處理方式主要為填埋和焚燒，幾乎沒有將生活垃圾進行分類處理及綜合利用。因此，我國城市生活垃圾處理問題所面臨的形勢非常嚴峻。

眾所周知，城市生活垃圾是“放錯地方的資源”，若合理開發(fā)，可實現(xiàn)資源的循環(huán)利用，達到環(huán)保、綠色、低碳的目的。若按目前現(xiàn)狀，垃圾資源不但會被浪費，還會產(chǎn)生破壞土壤，污染大氣，影響水質(zhì)，侵占空間，妨礙市容等一系列環(huán)境問題。雖然我國為解決此問題作出了努力，部分城市也出臺了一些相關(guān)的地方性法規(guī)，但由于各個地方立法角度和實施環(huán)境的差異，致使其難以發(fā)揮作用。因此，從國家層面加快對我國城市生活垃圾分類分揀及綜合利用進行立法已是刻不容緩。

2 我國城市生活垃圾相關(guān)法律情況以及存在的問題

我國城市生活垃圾污染防治的相關(guān)立法有:《環(huán)境保護法》(1989年)、《固體廢物污染環(huán)境防治法》(2005年)，還頒布了相應(yīng)的配套法律法規(guī)《清潔生產(chǎn)促進法》(2002年)、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》(1992年)、《城市生活垃圾管理辦法》(2007年)等。同時地方性法規(guī)有:《廣州市固體廢物污染環(huán)境防治規(guī)定》(2001年)、《太原市清潔生產(chǎn)條例》(2008年)等。以上規(guī)定為加強城市生活垃圾處理與污染防治提供了技術(shù)政策和法律依據(jù)。但是仍存在一些嚴重制約城市生活垃圾分類分揀及綜合利用發(fā)展的問題［2］。具體為:生活垃圾分類標準不統(tǒng)一，分類要求不具有強制性;生產(chǎn)者責(zé)任制度不具體，各環(huán)節(jié)責(zé)任義務(wù)不明確;生活垃圾收費制度不完善，“誰污染，誰治理”意識觀念難樹立。

3 德國生活垃圾相關(guān)法律及措施制度

德國十分關(guān)注城市生活垃圾污染問題，相關(guān)配套法律法規(guī)較為完備。其中《廢棄物處理法》(1972年)、《廢棄物限制處理法》(1986年)、《包裝廢棄物處理法》(1991年)、《循環(huán)經(jīng)濟和廢物處置法》(1994年)［3］等法律規(guī)定，為德國的城市生活垃圾污染防治提供了依據(jù)。同時相應(yīng)的措施制度有“黃桶綠點系統(tǒng)”［4］措施、押金返還制度、垃圾處理收費制度和生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度等，為德國的城市生活垃圾污染防治提供了保障。

4 對我國城市生活垃圾立法啟示

1)完善配套法規(guī)以及明確法律責(zé)任。在《固體廢物污染環(huán)境防治法》基礎(chǔ)上，要完善配套法規(guī)，對各種行為要有具體規(guī)定。對產(chǎn)品的生產(chǎn)、消費、處理等各個階段，都要有明確的責(zé)任主體，對相應(yīng)主體所承擔(dān)的責(zé)任，所履行的義務(wù)都要有具體的規(guī)定。堅持“誰污染、誰負責(zé)”原則。對于違反相關(guān)規(guī)定行為的法律后果，采用刑法處罰和行政處罰相結(jié)合的方式，根據(jù)其破壞環(huán)境的程度，采取相應(yīng)的處罰。生產(chǎn)廠商、消費者、垃圾回收處理單位公司等都要明確自己的法律責(zé)任和義務(wù)，真正做到有法必依，違法必究。

2)加強政府監(jiān)管。政府要明確其監(jiān)督責(zé)任及范圍，加強對產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售、消費、處理各個階段的監(jiān)管。在生產(chǎn)階段要對原料、輔料、生產(chǎn)流程、技術(shù)路線、產(chǎn)品方案、回收措施等進行監(jiān)管。在銷售和消費階段要對失去利用價值或沒有失去利用價值但被拋棄的廢棄物投放方式、分類標準、偽造垃圾分類塑料袋等進行監(jiān)管。在處理階段要對生活垃圾的回收途徑、無害化處理方式、亂扔亂丟垃圾行為等進行監(jiān)管。保證生活垃圾處理無害化、資源化、減量化，促進城市生活垃圾分類分揀及綜合利用。

3)樹立環(huán)保意識。加大宣傳教育力度，提高城市居民的環(huán)保意識。通過電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、報紙、雜志等方式宣傳教育生活垃圾源頭分類，使居民真正認識其分類的意義，積極參與垃圾分類，為環(huán)境保護貢獻自己的一份力量。加強垃圾投放方式、分類標準的指導(dǎo)工作建設(shè)，促使生活垃圾的分類及資源化利用。學(xué)校的宣傳教育更為重要，要從小讓孩子們認識到生活垃圾對生態(tài)環(huán)境的危害，學(xué)會生活垃圾分類投放，使用環(huán)保產(chǎn)品，拒絕使用一次性產(chǎn)品，樹立環(huán)境保護意識。

5 我國城市生活垃圾配套法規(guī)的完善

盡管我國已制定《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》，但由于缺少配套法規(guī)，使生活垃圾在減量化、無害化、資源化過程中無法可依、無規(guī)可循、無據(jù)可查。為此，應(yīng)在如下方面作具體完善。

5． 1 統(tǒng)一生活垃圾分類標準

借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，按主要組成成分進行分類，具體分為紙類、塑料類、電子產(chǎn)品類、廚余垃圾、其他垃圾共五大類。其中“其他類”垃圾主要是成分結(jié)構(gòu)復(fù)雜，難以用上述標準界定的垃圾。以此為標準，對現(xiàn)在五花八門的垃圾設(shè)施進行改造，如垃圾袋統(tǒng)一發(fā)售，強制使用;垃圾箱統(tǒng)一標準，分成五類;運送車輛進行改裝，按類回收。其中，垃圾袋、垃圾箱分類標識醒目、易于辨識。此外，成分結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜的垃圾，要有詳細規(guī)定，預(yù)分或拆分后投放要有明確規(guī)定。

5． 2 延伸廠商責(zé)任

盡管我國的法律法規(guī)中有生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度條款，但規(guī)定不明確、缺少操作性，對生產(chǎn)者約束甚微，從而形成廠商只管生產(chǎn)賺錢，不管產(chǎn)品銷售帶來的環(huán)境問題，違背了“誰污染，誰付費”的環(huán)境法精神［5］。為此，建議從如下三個方面延伸廠商責(zé)任:1)押金制度，具有潛在污染特性產(chǎn)品廠商根據(jù)其產(chǎn)量向國家繳納一定數(shù)量的押金，這部分押金可以通過廠商回收廢棄產(chǎn)品的數(shù)量按比例進行返還，剩余的押金是國家代其處理廢棄產(chǎn)品的費用。同時，消費者在購買具有潛在污染特性的產(chǎn)品時預(yù)付一定數(shù)量的押金，當(dāng)他們將產(chǎn)品或其包裝物送回指定的循環(huán)或處理中心時，即可取回押金，如果產(chǎn)品被隨意扔掉，消費者就要承擔(dān)拿不回押金的損失。2)付費制度，居民可以通過電話、互聯(lián)網(wǎng)等方式與廠商或相關(guān)的專業(yè)公司聯(lián)系，讓其上門服務(wù)，付其一定的處理費用將成分復(fù)雜或污染環(huán)境的廢棄物收走。3)罰金制度，對于不能將生活垃圾放到指定地點、隨意傾倒垃圾、不付費偷扔垃圾行為的市民、企業(yè)、單位等要對其進行處罰，根據(jù)其行為對周圍環(huán)境的污染程度(污染程度分為嚴重污染、輕度污染、污染非常小)進行罰款。

5． 3 轉(zhuǎn)變觀念及完善垃圾收費制度

目前，我國生活垃圾處理的主體還是政府，是城市生活垃圾收集、運輸、處理整個環(huán)節(jié)唯一的責(zé)任人。這樣就會給人以誤解，認為城市生活垃圾處理是一項公益事業(yè)，結(jié)果導(dǎo)致垃圾分類收集難以貫徹實行，垃圾資源化利用難以實現(xiàn)［6］。因此，首先樹立生活垃圾問題不僅僅是政府的責(zé)任，是與我們緊密相關(guān)的觀念，每個人都有責(zé)任義務(wù)遵守“污染者付費”原則。其次改變垃圾收費方式，由目前的“按戶收費”轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍慈耸召M”，收費標準按照全國處理各種生活垃圾的平均成本及城市實際比對來確定。

6 結(jié)語

完善我國城市生活垃圾相應(yīng)的立法，是垃圾實現(xiàn)減量化、資源化和無害化的必經(jīng)之路，是生活垃圾綜合利用的強而有力的手段，是我國可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從產(chǎn)品生產(chǎn)商、經(jīng)銷商到消費者都有義務(wù)參與到生活垃圾分類分揀及綜合利用中去，實現(xiàn)垃圾資源良性循環(huán)的目標。

［1］ 2010 年中國統(tǒng)計年鑒［J/OL］．http://www．stats．gov．cn/tjsj/ndsj/2010/indexch．htm．

［2］ 何 川，付麥粒．我國城市生活垃圾污染防治的法律對策研究［J］．廣西青年干部學(xué)院學(xué)報，2009，19(2):72-75．

［3］ 沙 臻．聯(lián)邦德國有關(guān)垃圾處理的主要法律法規(guī)［J］．全球科技經(jīng)濟瞭望，1997(5):11．

［4］ 萬小軍．德國的垃圾清除業(yè)［J］．城市環(huán)境衛(wèi)生，1999(7):18-20．

［5］ 馬詩院，馬建華．我國城市生活垃圾分類收集現(xiàn)狀及對策［J］．環(huán)境衛(wèi)生工程，2007(2):12-15．

［6］ 唐 為．我國生活垃圾污染防治的法律研究［D］．長沙:湖南大學(xué)，2005．