美國石油行業管理理論法律研究

潘 佳，Thompson Paine

（1，河北大學 政法學院, 河北 保定 071002；2美國斯坦福大學 法學院，美國 加利福尼亞州 斯坦福 94305）

一、行業概況及當前政策態度

美國石油業以私企為主，石油產業作為綜合性影響行業，涉及產業發展，環境安全，經濟穩定，政治外交等諸多領域。美國作為世界第三大石油生產國，產量占世界的 10%；世界第一石油消費國，占世界總消費量的 23%。主要來源地區是東南部的墨西哥灣和西北部的阿拉斯加州。如今，國家能源需求結構中，石油占40%。國家石油消費量海外依存度已達57%。雖然美國的經濟實體很依賴石油行業，然而負面的影響不容忽視，最突出的是環保問題，1989年的埃克森·瓦爾迪茲號（Exxon Valdez）溢油事故和2010年BP墨西哥灣的溢油事故給國際社會敲響警鐘。美國的經濟生活方式對石油的依賴性也會產生二氧化碳排放和空氣污染問題，環保之外的石油有關的國際政治問題和新型貿易壁壘矛盾也很突出。

美國石油行業中三家最大的公司分別是ExxonMobil（埃克森美孚國際公司）、ConocoPhillips（康菲石油公司）和Chevron（雪佛龍公司）。其中 ExxonMobil是世界排名第二大上市的公司。每日生產量有4百萬億桶，儲量有720億桶，精煉廠有38個，遍布世界21個國家。[1]ConocoPhillips的每日生產量是2百萬億桶，2008年的收入有24.6億美元，工作人員有3.4萬，分布在全球40個國家。[2]除了行業地位高的因素，三個公司通過游說拉票（所謂“lobbying”）的途徑對政府產生很大的影響力。ExxonMobil、ConocoPhillips和Chevron2009年的游說拉票消費分別是27.4百萬美元、18百萬美元、20.8百萬美元。除了政府部門和石油企業之外，民間組織，尤其是環保組織和媒體，還發揮著重要作用。它們常常通過宣傳石油行業的環境破壞行為，來影響輿論，并對政府施加監管壓力。

目前在美國，有幾個值得注意的趨勢：國際石油漲價、美國國內政治壓力與變化，可再生能源的增長的重視，因突發環境事故引起的對石油行業的監管理論反思。

第一，國際石油漲價。小布什總統（2001年—2009年任總統，共和黨人）任期內，美國石油漲價現象突出。美國老百姓大部分有汽車，如果石油價格增長快，必然導致強烈的輿論回應。從政府官員角度看，石油漲價是一件很可怕的事情。漲價的同時，由于小布什總統政府反對經濟監管，石油行業的監管規制被放松。政府認為，監管多行業的成本就高，成本高，石油價格相應抬高。比如，據國會在布什政府指導下通過的《2005年的能源政策法令》（Energy Policy Act of 2005）第390條規定，降低了申請新油井鉆探的許可，擴大了收到政府批準的項目與油井地點，減少了環保局監督新油井鉆探項目的權力。

第二，奧巴馬總統上臺之后，促進應對氣候變化和懲治公司腐敗的勢力的政策愿望強烈。在促進對應氣候變化人士的眼中石油公司是最強勁的敵人之一。小布什政府任期中，為了對抗石油漲價，石油行業享受了很多免稅政策。墨西哥灣漏油事故之前，很多人已經對石油公司有看法。

第三，著重發展新能源。石油漲價顯示了美國石油供給的依靠性和相關經濟的脆弱性。為了減輕海外依賴，一個可進行的解決方式是大力發展新能源。2008年的能源政策法令（Energy Policy Act）涵蓋了一些支持新能源發展的規定。

二、行業管理理論

寬泛的說，美國主要有三個行業管理理論：控制型管理理論、以市場為基礎的管理理論和自管型管理理論。

從二戰至今，美國各個行業的管理方式屬控制型管理（控制性管理的突出政府的重要價值，強調國家干預，由有權機關直接設定監管標準和相關措施，并通過法律確定下來）。比如，政府要求每一輛在美國制造或者進口的汽車必須安裝安全帶，不論生產公司花費多少成本。美國環保局在清潔空氣法令的授權下實施了公司平均燃料經濟性標準 Corporate Average Fuel Emissions Standards（CAFE）。CAFE標準規定的目的是強迫汽車行業制造消油更高效，減少汽車的二氧化碳排放。每一家公司，無論公司經濟和生產情況怎么樣，必須服從規定的要求。最近宣布CAFE標準生效在2011年，據報道，奧巴馬政府將推出一套新的燃油經濟標準時間定為2012至2016年。新的標準將是一個妥協的聯邦標準。2011年的標準要求百分之八的燃油經濟性提高到27.3英里，或30.2英里平均為乘用車和24.1英里，輕型卡車。此舉為27.3英里的平均成本將是汽車制造商14.6億美元。[3]

以市場為基礎的管理方式早在幾年前已為學者和官員談及。國會前幾年討論的煤炭總量管制和交易制度（carbon cap-and-trade）屬于市場為基礎的管理方式。所謂“總量管制和交易”，是指在限制溫室氣體排放總量的基礎上，通過買賣行政許可的方式來進行排放。具體來說，就是美國等發達國家對于空氣品質未達標準的污染源（這些污染源多分布在發展中國家），依照其空氣品質改善目標配給“容許排放權”，并規范其逐年應削減的排放量比例、達成的目標年及最終容許排放權。各污染源取得容許排放權后，即能于開放性市場中自由進行交易買賣。這一機制為《京都議定書》首創，旨在通過對排放權的限制來減少碳排放量。

對企業而言，政府管理則作為一種干涉，一種限制，一種障礙，因為控制型管理方式不靈活，約束限制死板。一般的，與控制型管理方式相比，企業者會更青睞市場為基礎的管理方式。該制度模式下，企業有更多的自由來決定如何有效地利用公司資源解決問題。

最近有些學者在探討一種新的規管理論：自管型管理理論。①學者用英文稱自管型規管理論為“Management-based regulation，”“experimentalism，”“enforced self-regulation，”“systems-based regulations，”and“safety-case regulation.”詳見：Online Coglianese，Cary & Lazer, David, Management-Based Regulation，Management-Based Regulation: Using Private Managementto Achieve Public Goals （2004）6, KSG Working Paper Series RWP01-047 [hereinafter Coglianese & Lazer]. [EB/OL]. [2010-06-02]. http://ssrn.com/abstract=297162.自管型管理理論內涵廣泛，包括各種各樣的管理制度。該制度的一個典型案例是馬薩諸塞州的減少利用毒物法令 Toxic Use Reduction Act（TURA，1989年）。[4]1333-1365這條法令的政策目的是減少公司的毒物排放。對這個問題一個控制型管理方式提議有可能會讓所有排放毒物的公司安裝一種減排技術。如果是通過市場為基礎來解決的，政府會設定一個排放標準，倘使一家公司的毒物排放超過標準，它可以買其他公司的排放信用。這樣一來，公司預算時可以把毒物排放的成本作為因素考慮。不過TURA采用了另外方式是讓地方企業減少毒物排放。TURA要求了用毒物的企業草寫自己的控制與減少毒物排放的計劃。理由在于，最了解一家企業的系統和目的可不是政府官僚，而是本企業的負責人。那么說，最高效的減少毒物排放方式是只有本企業經營者能計劃。既然TURA實際上不要求企業得到政府的批準，只要求企業做一個威脅最小化計劃，其他的一些自管型管理制度要求計劃受到批準。

另外一個環保方面的自管型管理制度體現在美國核能行業與能源部的合同式的合作方式。美國能源部有規管聯絡辦公室（Office of Regulatory Liaison），負責同核能行業的一所行業協會合作。這所行業協會被稱為核能經營者學院Institute of Nuclear Power Operators（INPO）它組織每一家美國核能企業在一起計劃和規定全行業的安全程序與規責。[5]95能源部的監管聯絡辦公室與INPO通過合同，讓INPO向能源部報道很多行業里的信息、統計和安全計劃。這種合作方式是三里島核能事故發生之后建立的，而且從那次事故以來核能行業從來沒發生這種災難。

由此，自管型規管方式的特點是企業計劃的自由多、行業與政府的合作多。要是這種制度設立得好，保持得好，監督得好，那就會導致又有效（政府的目的）又高效（行業的目的）的結果。①

三、墨西哥灣災難事故石油行業管理理論分析

2010年4月20日，英國石油（BP）的一處海上鉆井平臺（Deepwater Horizon）在墨西哥灣發生爆炸，觸發了美國歷史中最慘重的環境破壞災難。兩個月后，美國人民對美國媒體的憤怒很強，對BP與奧巴馬政府都很不滿意。

事故后的一段時間里對石油行業監管的未來會很有影響。如此大的事件會引起同樣大的一個反應。問題在于事故與前面的相關脆弱的政策會觸發一個惡性循環。第一步，石油漲價；第二步，行業監管松開；第三步，發生嚴重的事故，進一步加強存在的石油行業的反感。第四步，輿論對事故的強烈反應使得政府不得不采取相應大的回應措施。第五步政府作出政令回應，嚴格的監管措施出臺。據華社消息：美國眾議院曾于 2010年7月30日以209票贊成、193票反對的微弱多數通過了旨在加強近海鉆探監管的《統一土地、能源和水資源法案》，但其中部分內容在參議院或將面臨強烈反對。這一法案取消了目前原油泄漏事件責任方的7500萬美元賠償上限；禁止過去7年中存在重大安全或環境違法行為的公司獲得新的近海鉆探許可；要求石油公司證明自己具有應對可能發生的石油泄漏事件的能力，其油氣開采關鍵設備的安全性也需經過獨立機構認證。法案還要求拆分墨西哥灣原油泄漏事件發生后備受指責的美國礦產資源管理局，并要求每單位石油和天然氣開采均需撥備一定費用以保護自然環境。

雖然這次環境破壞事故影響很大，但是這場災難也是一個機會。災難后的一段時間是石油行業游說拉票勢力最弱的一段時間，因此這是政府和環保組織最好的機會促進支持環保的政策。這次事故也是一個好時機來發展新能源的政策，因為現在人民更多獲悉了石油業的破壞性能力。對政府而言，也有一個好機會改革石油監管制度。

這就是此次事故法律方面難以權衡的后續矛盾：反應性的規定過分重視環保，并削弱石油行業的經濟實力與供給功能。不過，也可以把這次的事故看作一個機會。政府可以采取控制型管理理論方式的規定，比方說要求石油企業在每一處海上鉆井平臺安裝某一種防止性的技術，或者要求企業通過政府設計的安全程序。措施的危險在于兩方面：其一，由于輿論的強烈反應，政府的嚴格政策回應不得不因此作出。其二，由于憑靠政府的專門知識來產生影響性質規定不及企業經營者，所以政府采取的措施很有可能不會高效。用市場為基礎規管方式的措施解決石油行業漏油問題筆者尚未考慮出沒有合理的方法，此處不詳述這方面內容。

在筆者看來，與官方的控制性回應態度相比，自管型管理方式在這次的政府反應中效果會更好。每家石油鉆井企業的經濟情況，內部成本等經營內容都是本企業的官員最了解，而不是政府官僚和國會議員。那么，TURA的計劃方式會很合理。石油企業可以作內部的計劃，政府，諸如如能源部和環保局，可以聯合行使批準計劃的權利。如此一來，政府與行業的關系既靈活又不乏合作性，而且這種合作性是在專門知識上發展的，不是通過游說拉票發展的。通過計劃與批準的程序還能能保持各方的溝通與聯系。

政府針對石油行業的管理上可以從核能行業的 INPO經驗借鑒經驗。在環保科技方面，石油企業可以在行內實施所謂最好行業做法（best practices）。行內合作的動機是，如果一家企業發生像這次漏油事故同樣嚴肅的錯過，全行業會受害。這種合作會一邊減少每一家企業的服從規定成本，另一方面也強化了政府與企業的合作和互信機制。

四、結語

石油行業是一個非常難監管的行業，尤其是始終并將不斷面臨的供給需求與環保責任的矛盾。美國自管型規管理論在矛盾中會發揮更好的作用。一個自管型監管的制度設計越是完美，企業自由就越多，消費者的價錢就更低，政府犯錯誤的機會也會少。行業有專門知識優勢和措施選擇權，政府有批準和懲罰的權利。這樣一來，災害的可能性則會減小。中國的石油業主要是控制型管理，市場型管理已經在環保領域得到了很好的應用。石油行業正在進行新一輪的市場化改革，環保，經濟安全，國家安全和新型貿易壁壘的矛盾不斷涌現。在筆者看來，中國的市場化階段，企業發育狀況，傳統體制弊病尚未根除，以及石油行業的特殊屬性使然，石油業總體上適用自管型管理論條件尚不成熟。

[1]Online Yahoo Finance, Exxon Mobil Company Profile.[EB/OL]. [2010-05-28]. http:∥biz.yahoo.com/ic/10/10537.html.

[2]Online Yahoo Finance, Conoco Phillips Company. [EB/OL]. [2010-05-28]. http://biz.yahoo.com/ic/105/105905.html.

[3]Online Report, President Obama to announce tougher 2012-2016 CAFE standards tomorrow. [EB/OL]. [2010-06-02]. http://usa.315che.com/en/Yj3MM9gQ=W=a.htm.

[4]Bruce Ackerman & Richard Stewart.Reforming Environmental Law. Stanford Law Review 37(1985).

[5]Rees，Joseph V.Hostages of Each Other: The Transformation of Nuclear Safety Since Three Mile Island.Chicago:The University of Chicago Press, 1994.