食品安全監管法律體系構造研究
——基于國家食品安全監管政策的思考

唐雙娥， 劉道遠

(1.湖南大學 法學院，湖南長沙 410082;2.北京工商大學法學院，北京 100048)

食品安全監管法律體系構造研究
——基于國家食品安全監管政策的思考

唐雙娥1， 劉道遠2

(1.湖南大學 法學院，湖南長沙 410082;2.北京工商大學法學院，北京 100048)

臺灣地區“塑化劑門”這一重大事件再次引起人們對食品安全的關注.痛定思痛，法律制度體系的完善和協調是約束市場經營主體、根治食品安全頑疾的根本手段，包括行政監管法制的完善、民事賠償法制的完善、司法制度的完善等.同時，要讓市場主體真正承擔起社會責任.而協調各個法律部門之間的關系，實現各部法律之間的功能能夠統一互補、相得益彰，也是通過法制手段解決食品安全問題的關鍵.

塑化劑;法制;體系化;協調

我國臺灣地區食品行業使用有毒塑化劑事件引起了國內外的廣泛關注，這無疑也是對現代法治社會人類文明的戲謔和調侃.本質上，它像大陸地區“有毒奶粉”、“問題血燕”一樣，是商家為了追逐市場利潤，置消費者的利益于不顧，甚至肆意進行違法犯罪活動，公然挑戰公共利益.這些惡性事件的涌現表明，僅僅依靠道德說教和道德自律，無法支撐市場經濟的良性運行和健康發展.約束市場主體唯利是圖的行為，懲治其損害消費者利益、危害公共食品安全的違法活動，必須完善法律制度體系，協調監管機構的職責.

1 完善政府信用法制是發揮食品安全監管作用的基礎

政府信用在現代市場經濟發展中具有十分重要的作用.它是私法領域的誠實信用原則在公法領域的延伸，是政府至高無上的行為準則.政府信用要實現法治化，這樣才能有利于遏制市場主體的損人利己、唯利是圖的違法、犯罪行為.政府信用法治化包括如下內容.1)政府應當建立科學、完善的征信和信用評價體系，保證整個社會信用始終處于良好的互動狀態，為市場主體開展公平的市場競爭提供環境.2)政府要潔身自好，以維護和保障社會公共利益為己任，不能與民爭利.從發達國家的經驗來看，對公共利益的清晰界定是保護公共利益的基本前提.在現代社會，公共利益的實現往往需要借助民主的方式，并盡可能地保障其程序的完善性和信息的公開性.從反面來看，一旦政府不能真正擔當起公共利益代表者的重任，政府就可能倒退成為市場違法者的幫兇，甚至助紂為虐.3)政府機關的設立和政府官員的任免都必須有法可依，不可隨意而為;行政主體必須依法行政，不可濫用國家權力.4)建立和完善監管部門的問責制度，嚴格追究不法行為主體的法律責任.行政監管問責制在公共領域不斷發展，這符合現代法治的要求，也能順應市場經濟的發展要求.只有在監管角色定位清晰、權責明確的基礎上，通過不同監管者相互之間及其與其他規制部門間的博弈和協調，才能無限接近監管目標，達到預期結果.問責制要求在監管者履行職責的過程中，對其嚴格全面地問責;凡監管者利益沖突、角色錯位、懈怠疏忽，或決策失誤、行為不當經不起問責，則應依法承擔不利后果.

在食品安全監管方面，良好的政府信用能夠保障食品安全監管目標的實現.目前我國廣大民眾的食品安全問題已經十分突出，而這些矛盾和糾紛因為行政權力本位主義全都轉移到政府身上.如果政府不能樹立自己的威信，建立良好的信用法制，取信于民，必將引發社會的不滿情緒，甚至引發不穩定因素.

不可否認的是，在市場經濟條件下，政府監管是一把“雙刃劍”，在需要的范圍內必須充分涵攝，不能留有漏洞;而過分、失當、缺漏、重疊以及矛盾的監管，則會損害市場本身的自由、秩序和安全.由此，監管的邊界何在?就市場與監管的一般關系來說，凡市場可以調節、社會能夠自治的，則無需政府監管，反之則要求監管并且要規制得好.食品行業屬于高監管覆蓋的行業，所以就食品行業市場和政府的關系而言，主要不在于是否要監管，而在于對食品行業的監管應盡可能立足于市場機制，在監管的緩和與優化之間謀求動態平衡，兼顧防弊與興利.

食品安全的政府行政監管的本質是法治的.法治不僅僅是立法，而且包括在復雜的市場中，企業在自治和合規活動的基礎上，將其行為與法律和道德的外部要求相銜接;監管者則在利益不沖突的前提下，基于分權、適當的角色定位，在概括授權范圍內自由而可預期地監管，同時予以事中嚴密問責和事后嚴格追責，從而按公共利益標準實現有效監管.而所有這些功能的實現，都需要以政府信用為基礎.

2 協調各部門法之關系，提高違法成本是打擊食品違法行為的有力武器

目前，食品安全監管方面制出多頭，有利益的則蜂擁而上，搶著管;沒有利益的則躲之唯恐不及，相互推諉.食品安全法律體系包括食品生產和流通環節的安全質量標準、安全質量檢測標準及相關法律體系.綜觀我國食品安全的法律現狀，是以《食品安全法》為主導，《食品生產加工企業質量安全監督管理辦法》、《食品質量安全市場準入審查通則》、《散裝食品衛生管理規范》、《中華人民共和國產品質量法》、《中華人民共和國農業法》、《消費者權益保護法》、《傳染病防治法》、《侵權責任法》和《中華人民共和國刑法》等法律為調整食品安全的法律體系框架.目前我國對食品安全的監管采取的是分散監管模式，食品安全的監管職權分散于各個不同的行政部門，包括食品藥品監督管理、質量技術監督管理、工商行政管理、農業、商業、糧食、林業、環境保護、出入境檢驗檢疫以及公安等部門，實踐中各部門之間的監管協調極不完善.上述情況就給食品生產企業尋租，進行違法犯罪活動留下了空間，這一局面也對食品安全監管提出了嚴峻挑戰.這種監管模式必然導致監管效率低下，違法者的違法成本也很低，根本無法遏制食品生產領域涉及食品安全的違法犯罪行為.

從域外經驗來看，在食品安全監管方面有很多寶貴的經驗值得我們學習.美國的食品安全監管法制的發展大致經歷了三個階段.第一階段是以1906年頒布的《純凈食品藥品法案》和稍后頒布的《聯邦肉類檢疫法案》為核心的食品安全監管體系，其特點是監管集中.美國國會將食品安全監管的職責交給了農業部集中監管，這一特點一直延續至今.第二階段是以1938年美國通過的《聯邦食品、藥品與化妝品法》為核心的食品安全監管體系.這一法律監管體系克服了第一階段發展時期食品安全監管法律體系所存在的諸多漏洞和不足，就虛假標簽食品、食品安全標準和食品安全風險評估等原來未加規定的內容系統、全面地加以規定.這一階段標志著美國食品安全進入到全面安全評估時代.第三階段是美國“9·11”事件之后.美國國會在2002年通過了《生物反恐法案》，將食品安全提高到國家安全的高度，其突出特點是國家對食品安全的強制性行政監管.這一時期，美國的食品安全監管法律制度有了全面的改觀，實行食品信息的披露制度和信息保持與可溯源制度;以預防和控制食品安全問題為中心，以公眾的人身安全和財產安全保護為法律的根本出發點，并以完善的法律程序和嚴厲的法律制裁作為法律實現的保障.整體上來說，美國食品安全監管法制發展過程中也出現了很多周折，出現了一些問題，但是政府當局能夠知錯就改，并以食品安全法治化建設為制度設計的基礎，建立起合于人性的食品安全監管法律制度體系.

歐盟的食品安全監管對我國也有良好的借鑒價值.在歐洲經濟共同體成立初期，其食品安全方面的監管法律制度幾乎空白.但是從20世紀60年代開始，歐洲經濟共同體開始制定一些法律保護動物健康以避免感染一些疾病，并且要求動物產品必須符合安全標準.1964年，該共同體頒布了第一部食品衛生法，但僅對鮮肉作出規定，隨后才對其他食品制定了實施和衛生法規［1］.進入20世紀70年代后，歐盟的農業生產突飛猛進，但是隨之也出現了一些問題，如化肥在農業中的使用所帶來的安全隱患，食品生產加工中添加劑的使用等.針對這些情況，消費者開始關注食品安全，并提出了食品質量和安全的標準.這一階段食品安全法制發展具有標志性的事件是1972年巴黎歐洲會議提出了消費者利益保護政策，并付諸立法實踐.其最為重要的成果之一便是1987年《單一歐洲法令》的出臺，該法將“環境保護必須成為歐共體其他政策的一個組成部分寫入《羅馬條約》，要求歐盟委員會在作出有關健康、安全、環境和消費者保護提案時應當設立一條高標準的保護基準［2］.”這一時期食品安全法律監管雖然還沒有形成完善的體系，也沒有統一的食品安全政策，但是共同體范圍內的廣大民眾已經十分關注食品安全問題.20世紀90年代，歐洲發生了多起食品安全危機事件，給歐共體的各成員國造成了巨大損失.民眾對歐共體的食品安全監管法律體系和食品安全政策怨聲載道.在此背景下，建立新的歐共體食品安全監管法制體系時機已經成熟，情勢也十分急迫.當時的桑特委員會審時度勢，承諾調整歐共體內部組織機構，建立新的歐共體食品監管機制，并提出創建獨立歐洲食品機構模式［3］.2000年，歐盟發布了《食品安全白皮書》，提出通過立法對食品安全提供保障的改革方案，構建了一個全面、合理而可操作的食品安全保障法律框架.2002年，歐盟頒布《基本食品法》，食品安全監管法律體系日臻完善.

綜合來看，歐盟的食品安全法制體系的發展很大程度上借鑒了美國的經驗，如集中統一監管、信息公開和可溯制度，以及嚴厲的法律制裁手段等.除此之外，當前歐盟食品安全法制體系還有以下特點.1)實行風險分析和預防原則.2)提出公共健康概念，以最高保護標準原則保護人類健康，即《建立歐共體之條約》所確定的凡涉及到健康、安全、環境保護及消費者權益保護時應該確立最高保護水平之標準.3)建立歐共體理事會的行政執法機制.即理事會可以在動物、植物領域采取措施，以達到保護公共健康的目的.4)建立食品安全的國際合作機制.

比較來看，中國食品安全的法律監管體系不僅起步較晚，而且在制度設計的科學性、合理性和可操作性方面都存在明顯不足，需要從以下幾個方面加以改進.一是要改過去的“多龍治水”為“一龍治水”.多頭監管所存在的弊端已經在實踐中暴露無遺，根本無法實現有效的食品安全監管.二是要完善食品安全法律體系.建立以《食品安全法》、《食品安全標準法》、《侵權責任法》為核心的食品安全保障法律體系，對現有的法律、法規之中相互矛盾之處進行修改，減少和避免體系上的混亂，保持法律的統一性、完整性和嚴密性.三是解決中國當前食品安全問題，必須要用重典以治之.采取這樣的策略絕非嚴刑苛法，而是貫徹違法犯罪行為和責任相適應的原則，因為食品安全出現問題，動輒影響數以萬計的民眾的生命、財產安全，否則就可能姑息養奸，貽害無窮.四是完善食品安全法律責任體系，使各種法律責任之間能夠相互協調，發揮法律制裁的約束和威懾功能.五是完善食品安全制度，從食品安全的技術保障方面做足功課.

3 完善訴訟法制，提高司法水平是調整食品安全法律關系的程序保障

“不存在一種因國家權利存在而不同于私權的所謂公法精神，法只有一種精神，那就是公平精神［4］.”而在法律體系中，維系這種公平精神，平衡公共利益與私人利益之法律可分為兩類，即實體法和程序法.實體法用以規范當事人之間權利義務關系，程序法則使這種權利義務關系得以實現.無論一個國家實體法律如何健全，沒有嚴格的程序予以保障也等于零.眾所周知，中國是一個“重實體，輕程序”的國家，與西方國家重視法律程序相比，我國在法制進程中，甚至到現在，仍然過多地強調法的實體性，而對于在現代法治建設中理應占據重要地位的法律程序卻缺乏應有的關注與理解.

事實上，當前之所以在食品安全領域惡性事故頻發，除了法律體系的不完善之原因外，還存在司法實踐中程序法制存在很大缺陷.如現有民事訴訟法對原告資格的確定標準對食品安全訴訟主體資格的極大限制，訴訟代表人制度的不完善所帶來的局限性，舉證責任的分配不合理等.而且，構筑食品安全的法律責任體系，設計公正的程序實現機制就成為食品安全法律體系建設的核心所在.如此以來，我們既要改變過去困擾我國法治進程的“重實體，輕程序”之弊端，也要克服現行法律“重規范，輕責任”的問題，這對我國食品安全領域未來法律制度完善舉足輕重.

因此，要使中國的食品安全法律制度像發達國家一樣，成為“有牙齒的老虎”，就必須完善訴訟法律制度，提高司法水平.具體可以從以下幾個方面入手.1)真正實現食品安全法制建設工作核心從“立法”為中心向“司法”為中心的轉變.從目前中國食品安全所面臨的現實來看，并非沒有立法，也并不是立法不完善——至少說立法相對系統、科學、完善，但是問題卻屢禁不止.立法不能實現，缺乏程序機制的有力保障是重要原因之一.2)確立司法機制解決食品領域矛盾和糾紛的基本地位，盡量減少行政權力在解決食品領域糾紛的干預力量.由于中國體制因素的影響和司法資源的相對缺乏，行政權力成為解決食品領域矛盾的主要方式.盡管行政解決方式效率相對提高，可能一攬子解決問題，但是解決結果的差異性和專業方面的缺陷會導致不公平.相反，由于司法機關的特殊地位和立法所賦予的職責，它能夠公平合理解決糾紛，保障社會經濟有序運行.3)修改民事訴訟法關于訴訟主體資格的規定，擴大食品領域違法行為原告主體的范圍.4)完善中國的集團訴訟制度，令其能夠在程序機制中真正發揮應有的作用.

4 完善企業社會責任法制，強化其可實施性是保障食品安全的重要屏障

企業社會責任原本是一個老話題，但是目前卻被立法界、實務界乃至學界再次關注并深入研究.雖然理論界還存在很大爭議，《公司法》立法卻先行一步，在條文上予以明確.不過，不可否認的是，其在實踐層面確存在很多問題，如公司社會責任實現機制，包括程序機制尚屬缺位、責任實現未有落實等.更為重要的是，公司社會責任法制絕非《公司法》能夠獨一夫當關所能勝任，如何將其既能在體系上保持其完整性和統一性，又能夠在食品安全法、消費者權益保護法、產品質量法等領域加以規定并得以實現，也是擺在學者面前的一個重要課題.

企業社會責任究竟是法律責任還是道德責任的問題直接關系到責任的實現.“公司社會責任不是一個獨立的法律用語，而是一個道德用語”，“公司社會責任的提法表達的是一種觀念，本質上他是一種社會觀”［5］.如果單純作為一種道德問題，我們認為它的實現和承擔需要借助企業的自覺行動和道德良知，或許只有社會以及人類認識發展到更高級的階段才能賦予對道德要求的強制力，況且沒有一個既定的道德標準，面對一些為追逐利益而不惜一切代價的企業，法律卻束手無策，顯然這是不符合實際的.而如果認為企業社會責任是單純的法律責任，雖然可以將其納入法制系統下規制，但是過于苛守法律的形式，有時會造成成本效益的偏失，社會資源的浪費.所以，筆者認為，企業社會責任是法律責任和道德責任的結合體，法律責任是前提和保障，鼓勵道德責任的協調統一，以實現企業的經濟使命和社會使命.

結合中國目前食品企業社會責任履行的現實情況，筆者認為中國食品企業社會責任的制度體系建設應該注意以下幾個方面.

1)在食品企業社會責任一般規定的基礎上，要不斷借助特別法形式，保證食品企業社會責任法律體系的健全和完善.企業社會責任是法律責任與道德責任的統一.企業社會責任既包括強制性的法律義務也包括倡導性的道德性義務.對于前者，我們應該通過強制性的立法規范保證其實現，而對于后者，我們應該通過激勵性措施鼓勵公司自愿實施.例如，對于食品企業安全生產責任，企業一方面應該遵守《食品安全法》、《產品質量法》、《消費者權益保護法》等法律法規的規定;另一方面，對于一些非政府組織和國際組織所推動的高于我國法律標準的食品安全生產義務，如全球契約中對于安全食品標準的規定，企業也可以自愿承擔，從而達到提升形象、增強競爭力的目的.

2)我國食品企業社會責任的立法實現是實體法與程序法共同構建的統一，在企業社會責任立法實現過程當中，實體法的構建是明確公司應承擔具體法律義務與道德責任的前提，但是其最終的實現離不開程序法的規制.現代社會中，程序往往具有獨特的價值，程序的設計保證權利得以真正實現.企業社會責任的實現實質是一個利益平衡的過程，要求公司管理人在作出決策時平衡考量股東、利益相關人以及政府等的各種利益，予以取舍.

3)我國食品企業社會責任法是一個以公司法為主，多種具體社會立法共同規制的責任法體系.這一特征包括三層涵義.第一，食品企業社會責任法屬于公、私法之外的社會法范疇，因為，以社會為基礎而存在和發展的法律必然要體現社會的公共利益，而食品企業社會責任的法制化正是基于此要求而產生的.第二，食品企業社會責任法的構建應該是一個以公司法為主，多種具體的社會立法共同規制的綜合的社會立法體系.第三，食品企業社會責任制度是責任法范疇，這一責任應該是一種方式責任，即義務主體因不履行關系責任而承擔的法律上的否定性后果.企業社會責任理論的基石是從“經濟人”到“社會人”的轉變.作為“社會人”就應該承擔除經濟責任以外的社會責任，而且一旦在立法上肯定了企業社會責任的效力，就應該對企業的行為進行責任上的規制，以保證企業社會責任的最終實現.

遺憾的是，在中國當前轉型時期，法律原本大有用武之地，但是因為體制因素和社會法律意識的淡薄，法律被認為是花拳繡腿.而更為不能容忍的是，一些違法行為人甚至行政監管者以西方國家在最初的發展中，在食品安全領域也經歷過這一陣痛為由，因此認為不必夸大其詞，甚至處之泰然.筆者認為，這些情況亟待改變，我們一定要以法律為基礎，實現食品安全的法治狀態.唯有如此，民眾的餐桌才會安全，百姓才能安居樂業.

［1］凱普里阿諾.歐盟食品安全50年［J］.太平洋學報，2008(3):1-16.

［2］郭家宏.歐盟食品安全政策述評［J］.歐洲研究，2004(2):111-123.

［3］傅家榮，楊娜.歐洲食品安全治理評析［J］.南開學報，2008(3):10-17.

［4］劉慶，王立勇.高校法治與特別權利關系［J］.政法論壇，2004(6):152-157.

［5］馮果.論公司的社會責任［J］.淮陰師范學院學報，2004(6):755-759.

(責任編輯:王 寬)

Research on Law System Construction of Food Safety Supervision——A Perspective from China’s Policy on Food Safety Supervision

TANG Shuang-e1，LIU Dao-yuan2
(1.Law School，Hunan University，Changsha 410082，China;2.School of Law，Beijing Technology and Business University，Beijing 100048，China)

The Plasticizer Accident in Taiwan draws public attention on food safety once again.To guarantee food safety from the root，the market subjects should be bound with due obligations by perfect and coordinated law.The laws should be perfected including administrative supervision one，civil compensation one and judicial system.At the same time，the market subjects should faithfully assume their social responsibility in food safety.Due to differentiated role of different kinds of law in safeguarding food safety，all kinds of laws related to food safety should be coordinated so that they can play their due function together in ensuring the food safety.

plasticizer;law system;systematization;harmonize

TS201.6

A

1671-1513(2011)06-0078-05

2011-09-04

湖南省社科基金資助項目(09YBA032);教育部人文社會科學研究規劃基金資助項目(10YJC820072).

唐雙娥，女，副教授，博士，主要從事環境法方面的研究;

劉道遠，男，副教授，博士，主要從事商法方面的研究.