關(guān)注“特困”農(nóng)戶確保恢復(fù)重建工作全面完成——基于綿陽市的調(diào)查與思考

2008 年“5·12”汶川特大地震，使綿陽市276個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為重災(zāi)區(qū)，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)都不同程度受損，汶川大地震給全市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活和村民家園及生命財(cái)產(chǎn)造成巨大損失。在災(zāi)后農(nóng)房重建中，盡管中央給重建房屋的農(nóng)戶在資金上有一定的補(bǔ)貼，但真正要建成一套磚混結(jié)構(gòu)的房屋，中央的補(bǔ)貼是不夠的，80%的資金還需要農(nóng)民自己籌集。因此，經(jīng)過多年的辛勤努力，原已脫貧致富的農(nóng)民重新返貧，綿陽市有50%～70%左右的農(nóng)戶處于一個(gè)相對困難的階段，有30%左右的農(nóng)戶甚至處于特別困難的境地。如何進(jìn)一步解決好他們的生產(chǎn)生活問題，使他們盡快走出困境，脫貧致富？通過對綿陽部分受災(zāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的深入調(diào)研，針對農(nóng)村“特困”農(nóng)戶的實(shí)際困難，根據(jù)中央高度關(guān)注民生問題的要求，進(jìn)一步加大對農(nóng)村的扶貧開發(fā)力度，提高扶貧開發(fā)水平，在實(shí)際工作中不斷探索和找出解決問題的辦法，唯有如此，才能加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)的步伐。

一、綿陽市災(zāi)后“特困”農(nóng)戶的狀況調(diào)查

綿陽市有276個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，590個(gè)行政村。在2008年前，綿陽市委市政府依據(jù)國家對貧困人口的標(biāo)準(zhǔn)，將年收入在686元的農(nóng)民確定為絕對貧困人口，將年收入在986元的農(nóng)民確定為貧困人口；2009年以后，將年收入在1196元的農(nóng)民確定為貧困人口。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2007年綿陽市農(nóng)村貧困人口約12.9萬人，到2009年因受“5·12”特大地震的嚴(yán)重影響，農(nóng)村返貧人口增加到23萬。如果將絕對貧困的農(nóng)民確定為“特困”農(nóng)戶，對他們給于特別的關(guān)注，并在扶貧開發(fā)的政策上采取切實(shí)可行的扶持措施，使“特困”農(nóng)戶盡快脫貧，是我們建設(shè)社會主義新農(nóng)村和全面完成恢復(fù)重建工作的重中之重。

1.對綿陽市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)災(zāi)后“特困”農(nóng)戶的調(diào)查 筆者與來市委黨校學(xué)習(xí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)座談和到部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)地調(diào)研中了解到，由于受“5·12”汶川特大地震的影響，綿陽農(nóng)村受災(zāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)65%以上的房屋垮塌，北川、平武、安縣、江油等重災(zāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)98%以上的房屋垮塌和嚴(yán)重受損，需要重建。各受災(zāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的貧困農(nóng)戶數(shù)有所增加，增加的比例重災(zāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)大約在50%，一般受災(zāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)大約在30%。

2.綿陽市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)“特困”農(nóng)戶災(zāi)后建房債務(wù)情況調(diào)查 在農(nóng)房重建中，中央雖然給房屋重建戶平均補(bǔ)貼了2萬元，但按照現(xiàn)階段的建材價(jià)格，修建一幢3～4人居住的小青瓦平房，至少也需建房資金6～8萬元，有條件的地方按照社會主義新農(nóng)村建設(shè)的規(guī)劃，修建一樓一底的樓房至少也需建房資金10萬元以上，因此，96%的重建戶都程度不同地在親戚朋友處借了錢或在信用社貸了款。雖然70%左右的借貸款農(nóng)戶能在3～5年內(nèi)還清，但還有30%左右的農(nóng)戶將會在5年以后乃至更長的時(shí)間才有可能走出困境，甚至有個(gè)別農(nóng)戶因主要?jiǎng)趧?dòng)力在地震中死亡或者傷殘及其他原因，根本不能改變特別貧困的狀況。

以上情況說明，一方面，我們看到重建之后農(nóng)村面貌一新，隨處可見漂亮的小樓房；另一方面，在2008年的重建高潮時(shí)，新建1棟農(nóng)房，少則幾萬十幾萬，多則近20萬元。家庭比較殷實(shí)的，可以修2～3層的樓房，但多年積累的錢財(cái)全部耗盡；家庭困難的，東拼西湊，勉強(qiáng)建成新房，一些困難農(nóng)戶，修房子已拼盡全力，不但耗盡財(cái)力，而且債臺高筑。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，平均每戶農(nóng)房重建約需10萬元，平均每戶借貸資金約3萬元，重建中不欠債的僅占少數(shù)，多數(shù)人欠了3～8萬元的債務(wù)；有的3～5年之內(nèi)可以償還，而有的特別困難農(nóng)戶除國家補(bǔ)助2萬元外，基本上舉債重建，他們在重建后的生產(chǎn)生活將會異常艱難。

二、災(zāi)后“特困”農(nóng)戶困難原因及扶持難點(diǎn)分析

1.災(zāi)后“特困”農(nóng)戶的困難原因分析

（1）在住房重建方面 一是家底薄，自有資金和可利用建材物資少；二是缺乏勞動(dòng)能力，“特困”農(nóng)戶家庭一般都是老弱病殘；三是融資難，“特困”農(nóng)戶一般缺乏社會信譽(yù)度，親朋不愿借助，金融部門不愿貸款；四是負(fù)有法定扶助義務(wù)的子女沒有幫扶能力。

（2）在就業(yè)方面 “5·12”大地震后，由于大量耕地、山林和魚塘嚴(yán)重毀損，許多“特困”農(nóng)戶因缺乏從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本資料而失業(yè)，有的地區(qū)還需要移民安置。因?yàn)?zāi)失地的“特困”農(nóng)戶家庭剩余勞動(dòng)力普遍文化程度偏低且無技能，無法適應(yīng)產(chǎn)業(yè)升級換代后的用工需求。

（3）在其他方面 平武、北川和丘區(qū)縣的旱山區(qū)，原本就是綿陽條件最差、最艱苦、最困難的地方，又加之地震災(zāi)害帶來的巨大沖擊，脫貧解困的難度越來越大，“特困”農(nóng)戶子女上學(xué)難等問題普遍存在。

2.扶持“特困”農(nóng)戶存在的困難和問題

（1）“特困”農(nóng)戶住房安置尚需進(jìn)一步突破 一方面，“特困”農(nóng)戶因經(jīng)濟(jì)困難，缺乏有力的信貸支持。信貸支持是解決災(zāi)區(qū)群眾住房資金困難的重要渠道，也是國家支持災(zāi)區(qū)民生恢復(fù)的重要措施之一，但是，由于特困農(nóng)戶往往不符合借貸條件，使得這部分最需要得到資金支持的群眾，卻被排除在政策扶持的范疇之外；另一方面，不少“特困”農(nóng)戶建房主體意識缺失，依賴思想嚴(yán)重，在重建困難面前缺乏信心和決心。

（2）農(nóng)民增收的長效機(jī)制尚未建立，由于地震災(zāi)害導(dǎo)致貧困人口猛增

據(jù)統(tǒng)計(jì)，綿陽全市低收入人口達(dá)23萬人，比震前新增10萬人。從農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)看，農(nóng)民增收主要依靠政策性增收和工資性增收，除去各級政府惠農(nóng)政策的拉動(dòng)以及糧食產(chǎn)量、糧價(jià)的支撐外，農(nóng)業(yè)內(nèi)部增收缺乏原動(dòng)力；大多數(shù)農(nóng)民工沒有專業(yè)技術(shù)，只能從事體力勞動(dòng)，工資水平低且不穩(wěn)定；農(nóng)民務(wù)工組織程度差，信息平臺不通暢，更增加了農(nóng)民從事非農(nóng)就業(yè)的難度和成本。總體上，還沒有建立促進(jìn)農(nóng)民增收的長效機(jī)制，農(nóng)民缺乏增收途徑，增收幅度較小。

（3）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡 從綿陽全市來看，平壩地區(qū)自然條件優(yōu)越，生產(chǎn)技術(shù)較為先進(jìn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，農(nóng)民人均純收入較高，已穩(wěn)定解決溫飽，并逐步走向脫貧致富奔小康的道路；丘陵地區(qū)貧困人口已基本穩(wěn)定解決溫飽，具備了一定的自我發(fā)展的能力，是綿陽市扶貧開發(fā)成果最顯著的地區(qū)；邊遠(yuǎn)旱山地區(qū)貧困人口農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件還非常脆弱，群眾生活不穩(wěn)定，增收難度大，目前綿陽市的貧困人口和“特困”農(nóng)戶主要集中在這一地區(qū)。

三、對災(zāi)后“特困”農(nóng)戶扶貧的思考

1.中央在扶貧政策上采取對“特困”農(nóng)戶的特殊扶貧措施 首先，應(yīng)全面摸清情況，建立災(zāi)后“特困”農(nóng)戶臺帳，并力求客觀準(zhǔn)確、公開公正，得到群眾認(rèn)可；其次，在短期內(nèi)對“特困”農(nóng)戶采用重建再補(bǔ)助政策，在現(xiàn)行補(bǔ)助政策之外再予補(bǔ)助。在建房貸款方面，可實(shí)行減息免息政策；第三，從較長時(shí)間考慮，將“特困”農(nóng)戶納入農(nóng)村低保戶、建卡貧困戶、特殊救助對象和各種幫扶對象，利用國家的各種救助救濟(jì)政策，保障他們的基本生活；第四，國家應(yīng)把他們作為勞動(dòng)技能培訓(xùn)重點(diǎn)對象、有組織勞務(wù)輸出重點(diǎn)對象和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持對象，提高其自身脫貧致富能力，從而幫助他們脫貧致富。

2.各級領(lǐng)導(dǎo)從思想認(rèn)識和工作實(shí)踐上都要高度重視“特困”農(nóng)戶的扶貧工作 首先，深化思想認(rèn)識。各級黨委、政府要以全面完成恢復(fù)重建工作為動(dòng)力和契機(jī)，統(tǒng)一思想，深化對災(zāi)后“特困”農(nóng)戶扶貧工作的認(rèn)識，切實(shí)增強(qiáng)歷史使命感和工作責(zé)任感，更新觀念，調(diào)整思路，全面推進(jìn)對“特困”農(nóng)戶的扶貧工作卓有成效地開展。其次，落實(shí)工作責(zé)任。按照“市上幫扶、以縣為主、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）村負(fù)責(zé)、落實(shí)到戶”的“四級聯(lián)動(dòng)”工作運(yùn)行機(jī)制和“權(quán)責(zé)統(tǒng)一、分級負(fù)責(zé)、目標(biāo)考核、責(zé)任追究”的工作保障機(jī)制，把“特困”農(nóng)戶扶貧工作納入重要議事日程。再次，加強(qiáng)目標(biāo)管理。加強(qiáng)對扶貧項(xiàng)目實(shí)施的指導(dǎo)、督促和檢查，提高項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量，用好各類扶貧資金，切實(shí)讓扶貧工程成為“民心工程”、“放心工程”、“滿意工程”；將扶貧工作納入黨委、政府綜合考核目標(biāo)，嚴(yán)格考核，逗硬獎(jiǎng)懲。

3.針對當(dāng)前實(shí)際情況加大扶貧投入力度 首先，加大財(cái)政投入力度。增加市縣財(cái)政投入力度，支持“特困”農(nóng)戶脫貧項(xiàng)目建設(shè)，加快“特困”農(nóng)戶實(shí)施改房、改廚、改廁、改圈、改水和入戶道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善“特困”農(nóng)戶基本生產(chǎn)生活條件。其次，實(shí)行項(xiàng)目資金整合。把支農(nóng)項(xiàng)目與扶貧項(xiàng)目有機(jī)結(jié)合起來，重點(diǎn)抓好農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、退耕還林、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等項(xiàng)目的整合，努力增加對貧困地區(qū)和貧困村、“特困”農(nóng)戶的投入。再次，創(chuàng)新扶貧投入機(jī)制。一是在投入方式上，由扶貧相關(guān)部門單項(xiàng)投入向整合社會資源、集中投入、共抓齊管轉(zhuǎn)變；二是在投入途徑上，由單村獨(dú)戶實(shí)施扶貧開發(fā)項(xiàng)目向統(tǒng)籌規(guī)劃、連片開發(fā)、綜合治理、整體推進(jìn)轉(zhuǎn)變；三是在投入方向上，形成以政府為主導(dǎo)、群眾為主體、全社會參與、整合資源、連片開發(fā)、全面發(fā)展、整體推進(jìn)的“大扶貧”格局。

4.對“特困”農(nóng)戶扶貧應(yīng)采取切實(shí)可行的措施 首先，對“特困”農(nóng)戶特殊幫扶。切實(shí)抓好農(nóng)村最低生活保障工作，對智障、傷殘、體弱多病、失地農(nóng)民和無生產(chǎn)能力的特困戶，符合農(nóng)村低保條件的優(yōu)先納入保障范圍；對不符合條件的，民政部門以其它形式給予臨時(shí)救助。其次，通過產(chǎn)業(yè)扶貧建立長效增收機(jī)制。積極引導(dǎo)災(zāi)區(qū)貧困農(nóng)戶和特困戶依托當(dāng)?shù)刭Y源，以市場為導(dǎo)向，以項(xiàng)目為支撐，因地制宜選好具有特色和比較優(yōu)勢的種養(yǎng)業(yè)項(xiàng)目；發(fā)展和壯大帶動(dòng)力強(qiáng)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，把勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)作為災(zāi)區(qū)扶貧開發(fā)重點(diǎn)，使災(zāi)區(qū)資源優(yōu)勢和市場優(yōu)勢盡快轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品優(yōu)勢，建立災(zāi)區(qū)貧困農(nóng)戶和特困戶穩(wěn)定脫貧的長效機(jī)制。再次，通過勞務(wù)扶貧加強(qiáng)自身能力建設(shè)。充分發(fā)揮勞務(wù)扶貧培訓(xùn)基地的作用，加強(qiáng)培訓(xùn)的基礎(chǔ)工作，實(shí)施貧困人口實(shí)用致富技術(shù)培訓(xùn)10000人以上、職業(yè)技能培訓(xùn)3000人的目標(biāo)，提高貧困農(nóng)戶和特困戶的勞動(dòng)技能，搞好勞務(wù)輸出，使大多數(shù)“特困”農(nóng)戶至少有1人實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)增加收入。

總之，各級政府應(yīng)緊緊抓住大災(zāi)難之后的大機(jī)遇，高度重視解決“特困”農(nóng)戶的困難問題，讓他們在最困難、最無助的時(shí)候更加感受到黨的溫暖，得到政府的關(guān)愛，在更短的時(shí)間內(nèi)擺脫大災(zāi)難的陰影，脫貧致富，在重建新家園的同時(shí)，過上正常的生活。使受災(zāi)地區(qū)能夠通過全面恢復(fù)重建將扶貧工作躍上新臺階，切實(shí)減少貧困人口和“特困”農(nóng)戶的數(shù)量。