建黨九十年來黨管干部原則的發(fā)展演變

□ 王義娜 田 群

建黨九十年來黨管干部原則的發(fā)展演變

□ 王義娜 田 群

一、革命戰(zhàn)爭三十年：集中統(tǒng)一的運(yùn)行模式

革命戰(zhàn)爭時(shí)期，黨對干部的管理經(jīng)歷了一個(gè)從感性認(rèn)識到理性認(rèn)識、從不成熟到成熟的過程，初步形成了一套適應(yīng)革命戰(zhàn)爭需要的黨管干部機(jī)制。

建黨之初，在干部管理的體制和制度上，黨為了保持干部隊(duì)伍的純潔性，根據(jù)戰(zhàn)爭的需要，對干部采取統(tǒng)一調(diào)配、集中管理的方式，初步形成了一套集中統(tǒng)一管理干部的體制。黨管干部具體實(shí)行的標(biāo)志是1927年9月三灣改編決定在部隊(duì)中建立共產(chǎn)黨的各級組織，將支部建在連上，連以上設(shè)黨代表，確立了黨對軍隊(duì)的絕對領(lǐng)導(dǎo)。

1935年，遵義會議形成了以毛澤東為核心的強(qiáng)有力的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體。這一時(shí)期，黨中央和有關(guān)部門制定了50多個(gè)關(guān)于干部工作的文件、制度，使黨管干部的原則進(jìn)一步確立起來，并逐步實(shí)現(xiàn)了干部工作的制度化。可以說，這一時(shí)期黨的干部工作為整個(gè)中國共產(chǎn)黨的干部工作奠定了基礎(chǔ)，在黨的干部工作史和人才工作史上都具有重要位置。

1938年，中央決定在敵后方的各中央分局、區(qū)、地、縣、分區(qū)的黨委設(shè)立組織部，集中管理干部的考察、征調(diào)和分配工作，并開始了地方與軍隊(duì)干部在管理上的分工。1941年10月，中共中央進(jìn)一步明確規(guī)定，除了軍隊(duì)干部由中央軍委總政治部管理外，黨的干部都在中央和各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，由中央和各級黨委的組織部統(tǒng)一管理。解放戰(zhàn)爭時(shí)期，特別是解放戰(zhàn)爭后期，形勢的發(fā)展十分迅速，黨的干部工作主要是集中精力大批調(diào)配干部。1947年下半年，中共中央做出干部跨省大規(guī)模調(diào)動(dòng)的決定，這一調(diào)動(dòng)發(fā)揮了解放區(qū)干部的傳、幫、帶作用，加快了干部培養(yǎng)力度，也從此確立了干部統(tǒng)一管理的格局。

1948年11月，中央組織部發(fā)出的《關(guān)于組織部門業(yè)務(wù)與報(bào)告請示制度的通知》指出，中央組織部的11項(xiàng)經(jīng)常性任務(wù)之一，便是挑選、配備、調(diào)整及重新訓(xùn)練干部。

在選拔任用干部的程序上，雖然在嚴(yán)酷的戰(zhàn)爭環(huán)境中，黨不可能制定非常系統(tǒng)、規(guī)范的干部選拔任用程序，但不論在任何情況下，干部的任用都需經(jīng)過嚴(yán)格審查后由相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，這是各級黨組織在任用干部方面始終堅(jiān)持的一條重要原則。

二、建國三十年：高度集權(quán)的管理方式

建國后，隨著政黨角色和社會形勢的變遷，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制從探索到形成，與之相適應(yīng)的干部人才管理制度也逐步建立起來，使黨管干部原則的實(shí)現(xiàn)形式變成了管所有干部的所有方面的“大一統(tǒng)”管理體制。1950年11月，政務(wù)院成立人事部，協(xié)助黨委尤其是組織部做些管理干部的工作，形成共同管理干部的機(jī)制。這是一項(xiàng)與以往不同的機(jī)制，其對干部分類、分部管理進(jìn)行了成功的嘗試。在上述嘗試以及過去分級管理的成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上，中共中央借鑒蘇聯(lián)選拔任用干部經(jīng)驗(yàn)，提出改革原有黨組織“一攬子”管理干部的方式與體制，建立起在中央及各級黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在中央及各級黨委的組織部統(tǒng)一管理下的分部分級管理干部的制度，拓展了黨管干部的內(nèi)涵和外延。1953年11月，中央下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)干部管理工作的決定》，逐步建立了在中央和各級黨委組織部統(tǒng)一管理下分級分部管理干部的制度。所謂“分級”，主要是按照干部所擔(dān)任的職務(wù)和干部的級別，由不同層次的中共黨委有關(guān)部門、企事業(yè)單位黨委、部門黨組管理。所謂“分部”，就是將干部劃分為軍隊(duì)、文教、計(jì)劃與工業(yè)、財(cái)政貿(mào)易、交通運(yùn)輸、農(nóng)林水、統(tǒng)戰(zhàn)、政法、黨群工作等9類干部，由中央和地方黨委管理。分部分級管理方式實(shí)施是干部管理體制的重大變化，它向干部的職級定位、分門別類邁出了重要一步，但前提仍是在中央及各級黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，典型特征是高度集權(quán)。由于這種管理制度是與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，對干部的吸收、分配、提拔、任命、調(diào)轉(zhuǎn)等一系列管理，都必須服從國家統(tǒng)一計(jì)劃的需要，都必須像物質(zhì)資源一樣，采用行政命令的方式進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配和單一的任命制。再加上黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制的日益強(qiáng)化，使得黨委管理干部的權(quán)限越來越集中到少數(shù)人甚至個(gè)別人手中。

1963年，中共中央進(jìn)一步簡化了干部分級分部管理制度，在分級管理的同時(shí)，在組織部統(tǒng)一管理下，具體由宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部和組織部等黨的職能部門分部管理。1964年決定對科技干部，依據(jù)科技水平、職稱和級別，也實(shí)行分級分部管理制度。從中央到地方再到基層，層層實(shí)行了分級分部管理，管理對象上下高度一致、管理內(nèi)容上下高度一致，解決了統(tǒng)一干部管理的要求與現(xiàn)實(shí)分散的問題，“大一統(tǒng)”的管理體制全面形成。之后，這種制度一直貫徹執(zhí)行，直到“文化大革命”爆發(fā)。

“文化大革命”中，由于黨在指導(dǎo)思想上犯了嚴(yán)重的、全局性的、長期的“左”傾錯(cuò)誤，加上林彪、“四人幫”兩個(gè)反革命集團(tuán)的干擾和破壞，造反派組織“踢開黨委鬧革命”，絕大多數(shù)黨組織一度癱瘓，黨管干部原則也遭受了極大的踐踏。

建國三十年，高度集權(quán)的干部管理體制把“黨管干部”變成了直接任免各級黨政機(jī)關(guān)干部。這一體制是與社會主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和高度集權(quán)的政治體制等特殊條件相適應(yīng)的，為我國社會主義革命和建設(shè)事業(yè)造就了大批干部。但弊端也較明顯：論資排輩的習(xí)慣勢力比較嚴(yán)重，缺少優(yōu)秀人才脫穎而出的機(jī)制；權(quán)力過分集中在個(gè)人或少數(shù)幾個(gè)人的手中，往往造成干部上下級之間的人身依附關(guān)系，“文化大革命”中令人啼笑皆非的現(xiàn)象就是其弊端的極端表現(xiàn)。

三、改革開放二十年：科學(xué)民主的發(fā)展機(jī)制

黨管干部原則是中共在長期的革命和建設(shè)中形成的保證其對全黨全軍全國進(jìn)行組織領(lǐng)導(dǎo)的核心機(jī)制。在“文革”中遭到破壞的同時(shí)，又演化成以一元化領(lǐng)導(dǎo)為標(biāo)志的極端形式。為適應(yīng)黨領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍，從而領(lǐng)導(dǎo)全黨全軍全國進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的歷史重任，十一屆三中全會后陸續(xù)恢復(fù)黨管干部的原則：重申黨要管黨，各級黨組織要管理黨員和干部；恢復(fù)正確的組織路線和干部路線——任人唯賢，德才兼?zhèn)洌恢匦麓_立民主集中制為黨建和組織工作的根本原則；恢復(fù)集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)制；為大量含冤蒙屈的干部平反。這一時(shí)期，市場經(jīng)濟(jì)賦予了干部一個(gè)新的名詞——人才，我國開始了從人口大國向人力資源強(qiáng)國發(fā)展的歷史，黨管干部原則也開始了向黨管人才原則轉(zhuǎn)變的歷程，該時(shí)期對于黨管人才原則的提出和實(shí)現(xiàn)具有創(chuàng)新意義的實(shí)踐主要有：

管理權(quán)限上，科學(xué)民主的宏觀管理。1983年10月中組部頒布《關(guān)于改革干部管理體制若干問題的規(guī)定》，提出：要本著管少、管活、管好的精神，在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行組織部門統(tǒng)一管理和分級分部管理相結(jié)合的原則。各級黨委要適當(dāng)縮小管理干部的范圍，下放管理干部的范圍。1984年7月中共中組部印發(fā)《關(guān)于修訂中共中央管理的干部職務(wù)名稱表的通知》，規(guī)定目前干部管理權(quán)限由過去的各級下管兩級改為下管一級。1989年8月的《關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)的通知》指出：要堅(jiān)持黨管干部的原則，改進(jìn)干部管理的方法。黨要加強(qiáng)對干部管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，制定干部工作的方針、政策，推薦和管理好重要干部，指導(dǎo)干部人事制度改革，做好對干部人事工作的宏觀管理和監(jiān)督。這是對黨管干部原則新內(nèi)涵的初步闡述，否認(rèn)了以往黨組織直接任命管理一切干部的狹窄含義，反映了黨管干部原則“科學(xué)民主”時(shí)代內(nèi)涵。

管理方法上，能上能下的“四化”方針。鄧小平等中央領(lǐng)導(dǎo)將黨的“德才兼?zhèn)洹备刹繕?biāo)準(zhǔn)具體表述為“革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化”，并以此作為新時(shí)期選拔任用干部的方針，這一方針于1982年被載入黨章。隨著“四化”方針的貫徹落實(shí)，實(shí)現(xiàn)干部隊(duì)伍整體性新老合作與交替，加強(qiáng)“第三梯隊(duì)”建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)提到全黨面前。經(jīng)過幾年努力，一大批老干部按規(guī)定辦了離退休手續(xù)，與此同時(shí)，一大批年富力強(qiáng)、德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀中、青年干部相繼走上了領(lǐng)導(dǎo)崗位。可以說，改革開放二十年的政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，無不得益于“四化”方針的貫徹落實(shí)，得益于黨管干部體制為改革開放提供的強(qiáng)有力的組織保證。

干部分流上，分類式管理創(chuàng)新。十三大會議提出：改變集中統(tǒng)一管理的現(xiàn)狀，建立科學(xué)分類管理體制；改變用黨政干部的單一模式管理所有人員的現(xiàn)狀，形成各具特點(diǎn)的人事管理制度；改變?nèi)狈γ裰鞣ㄖ频默F(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)干部人事的依法管理和公開監(jiān)督。2000年中共中央印發(fā)的《深化干部人事制度改革綱要》指出：必須堅(jiān)持黨管干部的原則，同時(shí)適應(yīng)新的情況積極改進(jìn)黨管干部的方法，堅(jiān)持群眾公認(rèn)和公開、平等、競爭、擇優(yōu)的原則。在“堅(jiān)持黨管干部的原則”的前提下，把干部分解為黨政干部、國有企業(yè)人員和事業(yè)單位人員三個(gè)部分，并開始三項(xiàng)制度改革，形成符合黨政機(jī)關(guān)、國有企業(yè)和事業(yè)單位不同特點(diǎn)的、科學(xué)的分類管理體制，建立各具特色的管理制度。顯然，這次分解國家干部、采取分類管理干部的措施，在對干部分類分解基礎(chǔ)上，采取不同的管理機(jī)制，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需求，是黨加強(qiáng)干部和人才資源管理整合的嘗試，但本質(zhì)上還是黨管干部原則的延伸和繼續(xù)。

四、新世紀(jì)新發(fā)展：法治規(guī)范的時(shí)代特征

黨管干部原則曾經(jīng)在戰(zhàn)爭、革命和現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮了積極的作用，但隨著社會轉(zhuǎn)型和社會生活日益全球化，尤其是進(jìn)入新世紀(jì)改革開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，我國社會經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、就業(yè)方式、利益關(guān)系和分配方式日益多樣化，這種變化對黨的活動(dòng)方式、執(zhí)政方式提出了新的挑戰(zhàn)和與時(shí)俱進(jìn)的新要求，同時(shí)黨管干部原則逐漸顯現(xiàn)出整合干部資源尤其是人才資源的乏力。因此，新世紀(jì)黨管干部原則不僅向黨管人才方向發(fā)生了轉(zhuǎn)折性變遷，而且做出了理論上的新闡釋和實(shí)踐上的新探索。

新世紀(jì)之初，十六大會議提出努力加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)，對黨管干部原則內(nèi)容進(jìn)行時(shí)代性的豐富和發(fā)展。2002年中共中央頒發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)和完善原來一系列黨管干部條例的基礎(chǔ)上進(jìn)行了體制性的創(chuàng)新。從明確干部選拔任用工作的指導(dǎo)思想、基本原則和選拔任用條件，到規(guī)范民主推薦、考察、醞釀、討論決定、任職，依法推薦、提名和民主協(xié)商，公開選拔和競爭上崗，交流、回避，免職、辭職、降職，紀(jì)律和監(jiān)督等一系列環(huán)節(jié)，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作做出了全方位的實(shí)體性和程序性規(guī)定，形成了干部選拔任用工作的完整體系。較之過去的干部選拔任用機(jī)制，新機(jī)制在堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)、擴(kuò)大民主的基本方向下，完善選拔任用程序，在推進(jìn)干部選撥任用科學(xué)化、規(guī)范化方面有新進(jìn)展，黨管干部原則在干部選拔任用體系得到了充分的貫徹和體現(xiàn)。伴隨2006年，我國第一部干部人事工作的重要法律《中華人民共和國公務(wù)員法》開始施行，標(biāo)志著我國干部人事制度開始走上科學(xué)化、民主化、法治化軌道。其對于干部人事工作指明了方向，又賦予了黨管干部原則“民主、公開、競爭、擇優(yōu)”的新內(nèi)容，黨管干部原則又向法治化邁出了劃時(shí)代的一步。

2003年全國人才工作會議中提出了黨管人才原則，確定黨要管宏觀、管政策、管協(xié)調(diào)、管服務(wù)的“四管”方針，黨管干部原則的法治化進(jìn)程得到了快速推動(dòng)。十七大報(bào)告中明確指出要“支持人民代表大會依法履行職能，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”。這就要求黨內(nèi)的干部選拔任用體系與現(xiàn)有的人大及常委會的法定任免體系相銜接，黨管干部原則要與人大依法任免原則相協(xié)調(diào)，不斷推進(jìn)黨管干部原則法治化的深入。

21世紀(jì)以來，黨管干部原則的政策數(shù)量創(chuàng)歷史之最，且內(nèi)容上得到了不斷的發(fā)展深化，許多以往“試行”、“暫行”的政策法規(guī)，經(jīng)過一段時(shí)間的實(shí)踐實(shí)施后，在補(bǔ)充與完善的基礎(chǔ)上，又以正式文件重新頒布固定下來。黨管干部原則的大量配套政策的頒布推行也是這一時(shí)期改革的重點(diǎn)，伴隨2000年、2010年兩個(gè)《深化干部人事制度改革綱要》的頒布實(shí)施，干部選拔任用、考核評價(jià)、監(jiān)督管理、激勵(lì)保障等相關(guān)機(jī)制也得到了完善，2004年《公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》等五個(gè)法規(guī)文件，2006年《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)試行辦法》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》等相關(guān)配套執(zhí)行文件的出臺，正是使黨管干部原則向法治化邁進(jìn)的重要環(huán)節(jié)。

黨管干部作為我們黨干部選拔任用的根本原則，在建黨九十年的歷程中經(jīng)歷從革命戰(zhàn)爭到社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)再到新世紀(jì)和諧社會的構(gòu)建一系列嬗變，無論是干部的選拔任用，還是干部的日常管理監(jiān)督工作，都體現(xiàn)出與時(shí)俱進(jìn)的馬克思主義本質(zhì)要求，在黨管干部內(nèi)涵的不斷豐富中，其改革創(chuàng)新的精神體現(xiàn)為干部人事制度改革的累積性變化。主要體現(xiàn)在從“依靠少數(shù)人選少數(shù)人”到“依靠科學(xué)機(jī)制選人用人”、“單一的委任制”到“多元化、規(guī)范化、制度化的干部選拔任用管理體制”、“職務(wù)終身制”到“能上能下機(jī)制”及從“人治色彩很濃”到“依法辦事”等方面與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展變遷。但當(dāng)前干部工作中仍存在的種種問題，除了對黨管干部原則本身內(nèi)涵認(rèn)識不清外，主要是干部管理的一些方式方法與新的形勢、任務(wù)和情況不相適應(yīng)造成的。因此，改進(jìn)干部管理方法，重點(diǎn)便是擴(kuò)大民主，增強(qiáng)開放性、競爭性，推進(jìn)制度化。黨的十七大報(bào)告指出，堅(jiān)持黨管干部原則，堅(jiān)持民主、公開、競爭、擇優(yōu)，形成干部選拔任用科學(xué)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)要不斷推進(jìn)黨管干部科學(xué)化、民主化和制度化。

王義娜，中共煙臺市委黨校；田群，武漢市珞珈街道辦事處。

黨管干部原則是鞏固黨的執(zhí)政地位的一個(gè)重要保證，是黨和國家干部管理制度的根本原則。值此建黨九十周年之際，回顧黨管干部原則的發(fā)展演變，考察研究其運(yùn)行機(jī)制，對于建設(shè)一支高素質(zhì)的干部隊(duì)伍，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式具有重要的歷史和現(xiàn)實(shí)意義。

徐建秋