土地生態行政的倡導與推行

郭春華,姜 楠

(南京農業大學公共管理學院,江蘇南京210095)

一、問題的提出

土地資源是人類賴以生存的最基本條件,土地生態安全是21世紀人類社會可持續發展面臨的全新概念,也是決定一個國家安全程度的重要因素。所謂土地生態安全是指通過對土地資源的合理利用和管理,促使土地生態系統對人類的生產與生活不受或盡量少受環境污染和生態破壞等影響的保障程度,從而實現追求生態效益最佳化和社會穩定化的目的。換言之,土地生態安全包含了兩重含義:土地生態系統自身的安全性以及土地生態系統是否能滿足人類生存的需要。

隨著我國社會經濟的快速發展,對土地資源的需求日益增加,人們活動的加劇和對土地資源的不合理利用和管理導致土地生態環境受到了空前的破壞,土地生態安全面臨嚴重的問題,其中包括:農地非農化傾向嚴重,導致耕地、草場等農業用地數量銳減;土地質量下降明顯,水土流失、土地沙漠化、土地鹽堿化、土壤污染等土地生態問題加劇。據2001～2008年的國土資源公報顯示,我國耕地面積2001年為1.276億公頃,2008年減少至1.217億公頃。我國土壤污染中的工業廢渣占地已達5.6萬公頃。[1]21

與此同時,我國地方政府在土地行政過程中的短期行為明顯。由于1978年的財政分權改革以及1994年分稅制的實施,將中央政府和地方政府之間的財政權力進行了劃分,從而確立了地方政府獨立的經濟利益主體地位,在激發地方政府發展經濟的同時,加劇了地方政府追求經濟利益最大化的沖動。早在1990年,由印度農業研究會、美國農業部共同組織的國際土地可持續利用研討會上首次提出了土地持續利用的思想,即在保護土地生態環境的前提下,尋求資源、人口和環境的相互協調過程,通過對土地資源的合理利用,從而實現經濟社會可持續發展。將土地可持續利用作為經濟增長和社會進步的戰略方針,這是政府作出的符合自然發展的負責任的理性選擇。然而,在我國經濟快速發展的過程中,地方政府不惜以犧牲土地、生態環境為代價,追求急功近利的短期行為在土地行政中主要表現在如下方面。

在制定土地政策的過程中,為了發展任期內的地方經濟和GDP,大搞政績工程、以“以租代征”的方式,違法違規占用大量耕地甚至基本農田、對土地征而不用,導致大量土地被閑置拋荒、常常不顧土地生態環境效益,將“以地生財”作為管理土地的至高原則,把土地資源作為地方“原始積累”和政府消費的財源,破壞了土地生態的整體性,引發了嚴重的土地生態環境問題。森林植被破壞嚴重,大量林地被侵占、土地退化、物種滅絕,從而降低土地生態環境對可持續發展的支撐能力,使得本身非常脆弱的土地生態更加惡化,嚴重違背了可持續發展理論和土地可持續利用的指導思想,因此,必須采取措施防止和克服地方政府短期行為對土地生態環境的負面影響。

再者,國內外相關研究和實踐為倡導和推行土地生態行政打下了很好的基礎。美國行政學家約翰·高斯認為美國的經濟社會變遷破壞了人們所熟悉的生存方式,打破了既存的穩定的制度結構,主張通過公共行政的生態學研究,設計出一種新的制度模式。[2]225同時,他強調“政府組織與行政行為必須考慮到生態環境的因素”。

20世紀90年代,國內學者結合國內外行政發展的現狀,提出了“生態行政”這一概念。認為生態行政就是致力于追求實現人與自然之間的平衡與和諧的行政管理過程,其直接目的在于實現對一個政府的目標、法律、政策、職能、體制、機構、能力、文化等諸方面的生態化。[3]即改造一個國家的行政系統以適應保護自然生態環境,促進人與自然生態和諧。

生態行政的研究是基于生態行政實踐基礎上形成的理論成果。關于生態行政的實踐產生于20世紀初。1908年羅斯福和美國國家林業局局長首次在環境保護會議上提出環境保護主義的環境政策,并提出濫用自然資源是國家生活中幾乎所有問題的深層基本問題。1969年美國成立對總統負責的“環境質量委員會”,1970年正式成立新型的國家行政機構“國家環保局”,以專門行使環境保護的職能。[4]日本政府在80年代開始實施以節能為目的的“月光計劃”,到90年代,環境管理發生了觀念上的變革,從經濟優先轉為經濟與環境兼顧。日本政府頒布了《環境基本法》、《節能法》等相關法律法規,將發展經濟與保護環境相結合,出臺了《21世紀議程行動計劃》,旨在推動經濟、社會和環境的可持續發展。我國政府在確立可持續發展戰略基礎上,制定了《環境保護法》、《礦產資源法》、《農業法》、《草原法》等一系列生態管理法律和“保護資源,節約和合理利用資源”、“預防為主”、“誰污染、誰治理”、“強化環境管理”等相關的方針和政策。

二、倡導與推行土地生態行政的必要性

土地生態行政,是指以保護土地生態環境為前提,以追求土地生態效益為目標,以政府的土地行政部門及其工作人員為主體,通過制定相應的法律法規和政策,在進行土地行政管理活動的同時,實施改善土地生態系統的各種管理活動。土地生態行政要求人們通過土地部門的行政活動整合土地資源,促使整個土地生態系統處于一種良性的運行狀態,尊重土地、人與土地生態系統的和諧共處。

(一)倡導與推行土地生態行政是化解土地生態危機的迫切需要

土地是人類生存和發展的物質基礎和必要條件,人類通過對土地的開發與利用推進整個社會的前進與發展,人與土地的這種關系是人類發展史中最基本的生產關系。然而,伴隨著人類對土地資源的過度索取,導致土地生態功能的退化和土地生態系統的失衡,致使我國的土地資源面臨著日益嚴重的威脅——土地資源不斷衰竭以及土地生態危機持續顯現,而由土地生態危機所引起的各種問題更加普遍而深刻,并直接影響到人類社會的可持續發展。第四次全國荒漠化和沙化監測成果顯示:截止2009年底,全國荒漠化土地面積262.37萬平方公里,沙化土地面積173.11萬平方公里,分別占國土面積的27.33%和18.03%。我國水土流失總面積161萬平方公里,年均土壤侵蝕總量45.2億噸,近50年來,我國因水土流失而損失的耕地達333萬多公頃,年均損失6.7萬公頃。[5]

早在黨的十七大報告中就對國土資源管理工作提出了新的要求,要加強能源節約和生態環境保護,完善有利于節約能源資源和保護生態環境的法律和政策,要加強國土規劃,保護土地和水資源,重點加強水、大氣、土壤等污染防治,加強荒漠化治理,促進生態修復。

同時,由于中央政府和地方政府土地利用及其管理目標的差異性,導致部分地方政府制定的土地法規和政策帶有一定的局限性。首先,土地法規和政策大都片面注重地方經濟發展,缺乏土地可持續發展與土地生態保護觀念;其次,即便土地法規和政策符合土地生態系統的良性運轉,但在法規和政策的執行實施上往往存在執法不嚴、地方保護主義盛行等現象,不注重加強土地生態行政,最終加劇了土地生態危機。

(二)倡導與推行土地生態行政是發展生態經濟的需要

生態經濟是環境與發展之間矛盾激化的產物,是人類對經濟增長與生態環境關系的反思,其目的是研究人類經濟活動與生態環境的關系及其規律。傳統的經濟發展以消耗大量的土地生態資源、破壞土地生態環境為代價,對社會可持續發展造成了巨大的負面影響。據2010年國民經濟和社會發展統計公報顯示:2010年各類自然災害造成直接經濟損失5340億元,比2009年增加1.1倍;因洪澇、滑坡和泥石流災害造成直接經濟損失3505億元,比上年增加4.4倍。同時,2010年中國統計年鑒指出:環境污染治理投資總額在2005～2009年間已從2388億元增長到4225.3億元。國民生產總值的增加卻掩蓋了土地生態功能退化和自然資源耗竭所代表的自然財富的銳減,同時國民生產總值也未將自然財富的消耗及其破壞的損失計入經濟成本。

生態經濟與傳統經濟不同,從經濟發展的最終目標來看,生態經濟屬于生存經濟,它是以人與自然的和諧共處為主旨,以長遠利益為目標;從經濟發展的持續性來看,生態經濟屬于可持續經濟,它通過生態經濟學理論綠化現代經濟,而生態經濟學理論涵蓋著資源和環境容量對人類經濟活動規模的限制性、在經濟決策過程中優先考慮環境因素。時至今日,水土流失、土壤污染等土地問題對社會帶來的后果,嚴重違背了生態經濟的宗旨,已經成為制約經濟持續發展的一大難題。

2011年的全國兩會期間,溫家寶總理針對轉變經濟發展觀念和改變干部考核標準指出:要轉變惟GDP的觀念,推動經濟社會發展,改善人民生活,需要不斷地增加經濟總量,但是這種總量的增加不能以過度地消耗資源、能源和污染環境為代價,對干部政績的考核,不僅要看一個地區的經濟總量,而且要看經濟與社會發展的協調,社會事業的發展和社會進步,公平正義和人民生活的改善。政府的土地部門作為土地管理的核心部門,要履行促進生態經濟發展的職能,就必須推行土地生態行政管理,轉變傳統經濟發展觀念,運用行政、法律和政策手段,把土地生態問題納入到土地行政管理的過程中,引導人們尊重土地,保護土地生態環境,從而促進生態經濟的平穩發展。

(三)倡導與推行土地生態行政是促進生態文明發展的需要

生態文明是經濟、社會、文化進步的歷史過程和積極成果。中共十七大明確提出建設生態文明,基本形成保護生態環境和節約能源資源的產業結構、增長方式以及消費模式,并將生態文明納入到全面建設小康社會的奮斗目標之中。在人類文明的進程中,原始文明處于盲目性,農業文明則主要依賴于環境和資源,現代文明帶來的生產力的高度發展在于掠奪性,人們在對三種文明帶來嚴重后果的基礎上,生態文明的到來成為構建和諧社會的主旋律。生態文明貫穿著兩條主線:一是人與自然的關系;二是人與人的關系。生態文明通過建立健康合理的生態運行機制,遵循人與自然和諧共處的規律,實現自然環境和經濟社會的可持續發展。建設生態文明是通過保護生態環境來促進政治、經濟和文化的協調發展。

中國作為農業大國,建設社會主義新農村是我國經濟社會發展的一個主要方向。中國共產黨第十七屆中央委員會第五次全體會議通過的《中共中央關于“十二五”規劃的建議》中明確提出推進農業現代化、加快社會主義新農村建設的方針,具體包括:嚴格保護耕地,加快農村土地整理復墾,發展高效、生態、安全農業,開展農村環境綜合整治。生態文明的發展依賴于新農村生態文明的建設,新農村生態文明建設的好壞關系著整個生態文明建設的全局。

改革開放以來,新農村建設在取得重大進步的同時,農業生態環境建設或取得成果卻被經濟發展中對生態環境產生的破壞而抵消。農村生態環境的不斷惡化阻礙了新農村前進的步伐,嚴重影響生態文明的發展。主要表現在:耕地退化嚴重;水土流失和荒漠化加劇;農藥與化肥的過度使用致使土壤中有害的物質含量增多、土壤有機質以及農作物產品質量下降、土壤肥力降低;農用塑料殘膜的不當使用嚴重污染農業環境,降低土壤的滲透功能,對土壤造成極大的破壞。土地生態行政通過建立綠色GDP,加強土地生態環境的立法執法工作和生態意識的宣傳,調動農民生態環境保護的積極性,從而有效改善土地生態系統,加快生態文明前進的步伐。

三、推行土地生態行政必須從理念、目標、過程等環節著手

(一)確立生態效益優先的價值取向是推行土地生態行政的指導思想

喬治·布坎南指出,在公共決策或集體決策的過程中,實際上并不存在根據公共利益進行選擇的過程,只存在各種特殊利益之間的“締約”過程。通過政府的決策并不能實現高效率所追求的帕累托最優,這就決定政府的決策不是必然追求公共理性,因此,社會并不完全存在作為政府公共政策所追求目標的所謂公共利益。政府作為公共權力的行為主體,在制定公共政策和行使公共權力的過程中,勢必存在著非“公共利益”的“個人利益”。公共選擇理論正是從政府官員的“經濟人”屬性對“政府缺陷”給出解釋。由于政府官員也有可能追求自身利益的最大化,因此會把個人偏好與利益帶到決策中,從而導致決策的不公正和失誤,導致社會資源的浪費。因此,盡管政府的價值目標表現為經濟效益、生態效益和社會效益三者的有機統一,但是當經濟效益與生態效益發生矛盾時,即經濟的高速發展與土地生態系統的完整性之間出現矛盾時,政府由于傳統價值觀念的束縛,加之土地生態保護的成效難以衡量,而經濟發展的成效很直觀,在“個人利益”機制激勵下,產生大量片面地追求短期利益的行為,如大搞項目建設和城市經營,追求經濟效益,無視土地規劃,造成大片良田被侵占、拋荒,從土地資源中謀取更多的經濟收益,造成土地嚴重退化。生態環境效益與人類的代際利益、整體利益、持續利益是相契合的,只有不斷創造條件,努力堅持生態環境效益優先的政府,才不是一個短視的政府,而是一個真正以人為本的政府。[6]因此,政府的土地部門及工作人員只有樹立生態效益優先的價值取向,才能促進社會各方更有效地開發、利用以及保護土地資源,實現人與土地的和諧共處。

(二)保護土地生態是推行土地生態行政的出發點和歸宿

隨著人類干預土地生態環境能力的不斷加強,以往的土地行政管理從總體而言,是不考慮或很少考慮到土地生態因素的。因此,從時態上說,以往的土地行政管理是“前土地生態”,在管理形態上屬于“非土地生態”范疇,甚至在某些環節或某些地方是“反土地生態”的管理。如大量侵占優質耕地,對土地圈而不用,這些做法勢必造成土地資源的枯竭與土地生態系統的惡化。要從根本上改變政府的這種管理形態,就必須改變政府在生態責任意識上缺位的情況,重新塑造政府的生態責任意識。要將保護土地生態作為土地生態行政的重要內容和考核土地部門政績的重要指標,“十二五”規劃對加強土地生態保護提出了新的要求:要將堅持保護優先和自然恢復為主,從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢,實施退耕還林還草,推進荒漠化綜合治理,保護草原和濕地,加強生態功能區的保護和管理,增強涵養水源、保持水土、防風固沙能力。土地生態責任是我國政府為實現社會可持續發展而承擔的具有重大意義的政府責任內容,只有生態責任意識的不斷強化,才能促進綠色GDP的真正實現。一個環境責任意識強的政府,不僅能制定比較完備的環境規劃、環境政策、環境法規與環境標準,而且能有效地推行這些規劃、政策、法規與標準。[7]74

(三)建立生態治理模式是推行土地生態行政的現實途徑

生態治理的概念是人在人與自然關系的認識中逐漸產生的,目前國內外仍沒有對其給出完全一致的定義,但通過對治理理論的認識,即個人和公共的或私人的機構共同管理事務的諸多方式的總和,可以認為生態治理是由政府、企業、公民以及各種組織共同參與,追求最佳生態效益、形成良性互動并訴諸于公共利益的一種和諧的治理模式。由于土地生態系統具有自身的復雜性,如果不對土地進行合理的利用和加倍的保護,就會破壞土地生態系統的平衡,結果出現水土流失、沙漠化等一系列土地問題,而這種退化達到一定程度,土地原有性質會被徹底破壞而難以逆轉甚至不可逆轉。面對此種情況,必須在政府中建立起生態治理模式,形成以政府的土地部門為主體,其他組織共同參與到保護土地生態的行動中去,從而有效地避免對土地生態環境破壞所導致的不可挽回的后果和難以估量的損失,確保土地生態環境得到最大程度的改善。同時,生態治理理念的確立是對“先污染、后治理”的土地行政方針的直接否定,亦是對“合理利用、加倍呵護”的土地生態環境策略的積極肯定。因此,無論是在追求人與土地的自然性和諧,還是促進人類經濟社會的可持續發展過程中,實施生態治理都將會成為土地生態行政的必然選擇。

四、推行土地生態行政必須堅持的原則

(一)創新原則

土地生態行政是從土地生態學、土地行政學、土地倫理學等多學科已有的成果出發,結合土地生態危機的表現形式和政府管理的特點,在科學發展觀的指導下形成的具有創新式的管理制度和管理理念。即將生態因素考慮到土地行政過程中,拓展政府在土地行政中的思維模式,最終促進政府管理思維的創新。由于現有的政府模式比較僵化,加之采用傳統的管理經驗,導致很難應對土地生態環境的復雜性和不確定性,從而嚴重阻礙“生態型友好社會”的構建。所以,土地生態行政是一種具有創新思維和能力的新形態的、促進土地可持續利用的發展行政。

(二)保護土地資源數量和質量原則

一方面,我國人多地少,土地資源緊缺,耕地面積面臨銳減;另一方面,土地資源的質量亟需提高。由于人類對土地認識的有限性,在利用土地的過程中忽視自然規律,采用不合理的土地利用方式,如毀林開荒、濫墾濫伐、開發礦產,改變了土地覆被,從而導致土地退化問題。土地生態行政管理要求不僅要確保18億畝耕地紅線不變,從而有效保障食物安全,而且要提高土地資源的質量,以滿足經濟、社會和環境的協同發展。

(三)社會公正原則

土地生態行政要求土地部門及其工作人員在土地管理的過程中既要妥善處理個人與自然這個自然經濟綜合體的利益關系,更要努力協調當代人與當代人之間、當代人與后代人之間“代內土地生態環境公正”和“代際土地生態環境公正”的關系,它們是土地生態及經濟社會發展的關鍵。同時,社會公正原則也是土地生態行政在追求人與土地和諧發展中憂患意識的體現。缺乏社會公正原則的土地生態行政,將會加劇人們對土地資源無止境的消耗,結果導致人與土地之間矛盾的激化。

[1] 趙其國,史學正,等.土壤資源概論[M].北京:科學出版社,2007.

[2] [美]理查德·J·斯蒂爾曼二世.公共行政學:概念與案例[M].竺乾威,等譯.北京:中國人民大學出版社,2004.

[3] 莫光財,王為朋.行政生態向生態行政嬗變:代際公平理念嵌入[J].北京科技大學學報(社會科學版),2007,(4).

[4] 王建明.當代西方生態政治運動的蹤跡與走向[J].蘇州科技學院學報,2003,(4).

[5] 周懷龍.我國未來10年將投入2000億治理坡耕地水土流失[EB/OL].http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201007/t20100720_155358.htm.

[6] 黃愛寶.“生態型政府”初探[J].南京社會科學,2006,(1).

[7] 劉祖云.行政倫理關系研究[M].北京:人民出版社,2007.