海洋管理經濟刺激手段性質剖析＊

彭本榮，虞 杰，劉 巖

（1.福建省海洋環境科學聯合重點實驗室 廈門 361005；2.廈門大學海洋與海岸帶發展研究院 廈門 361005；3.國家海洋局海洋發展戰略研究所 北京 100860）

海洋管理經濟刺激手段性質剖析＊

彭本榮1，2，虞 杰1，劉 巖3

（1.福建省海洋環境科學聯合重點實驗室 廈門 361005；2.廈門大學海洋與海岸帶發展研究院 廈門 361005；3.國家海洋局海洋發展戰略研究所 北京 100860）

文章對我國已經和即將實施的幾種主要海洋管理經濟刺激手段的概念、內涵、外延及其經濟性質進行了剖析，并探討了這些經濟刺激手段間及他們與行政事業收費間的區別和聯系。理清海洋管理的經濟刺激手段的性質，對完善我國海洋管理，利用經濟刺激手段來提高海洋資源的利用效率、保護我們賴以生存的海洋資源與環境的安全性和完整性具有重要意義。

經濟刺激手段；海洋資源；海域使用金；海洋工程排污費；廢棄物海洋傾倒費；海洋生態補償

隨著海洋管理方法的改進，經濟刺激手段在海洋管理中的應用越來越廣泛［1］。目前我國海洋管理中的經濟刺激手段包括海域使用金、海洋工程排污費、廢棄物海洋傾倒費以及即將實行的海洋生態補償等。由于經濟刺激手段涉及“收費”，收費標準一般由政府部門制訂，并由政府部門進行征收。因此這些概念非常容易與“行政事業收費”混淆，被很多人誤認為是“亂收費”。在國家努力改善投資環境、減輕企業負擔及清理亂收費現象的背景下，理清這些收費的概念和性質，對完善我國海洋管理，利用經濟刺激手段來提高海洋資源的利用效率、保護我們賴以生存的海洋資源與環境的安全性和完整性具有重要意義。

1 海洋資源

目前我國利用的經濟刺激手段是針對不同類型的海洋資源、環境以及相關的海洋資源與環境問題設計的。要對海域使用金、海洋生態補償、海洋工程排污費及廢棄物海洋傾倒費的性質進行分析，首先必須對海洋資源的內涵有一個很好的把握。

海洋為人類提供了多種多樣的資源，人類使用海洋資源的方式也是多種多樣。即使是同一種海洋資源，根據人類利用方式的不同，也有不同的稱呼；同時，隨著社會、經濟和技術的進步，以及人類偏好的變化，原來被認為是無用之物的東西也可能成為資源，也就是說必須將海洋資源放在一定的社會、經濟和技術的范疇內進行考量。

傳統海洋資源是指蘊藏在海洋中一切可被人類利用的物質、能量和空間。按照上述定義，根據資源的自然屬性，將海洋資源分為海水化學資源、海洋礦產資源、海洋動力資源、海洋生物資源和海洋空間資源等五大類［2］。

這一分類系統涵蓋了傳統的大部分海洋資源，但也有很多的缺失。首先，它沒有考慮海洋生態系統為人類提供的各種服務：海洋浮游植物能夠吸收二氧化碳，釋放氧氣提供的氣體調節和氣候調節服務；紅樹林生態系統提供的穩定岸線、抵御風暴的服務以及生境服務等［3－4］。其次，它沒有包括海洋所具有接納和再循環由人類活動產生廢棄物的功能，也就是說，海洋資源還包括海洋環境容量資源［5］。這些是隨著人類對海洋的科學認識的不斷提高、人類海洋活動的集約化程度不斷增強以及海洋資源越來越稀缺等背景下產生的新資源類型。因此海洋資源除包括上述五大類資源外，還應加上海洋生態系統服務和海洋環境容量資源。

2 海域使用金

2002年開始實施的《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域法》）建立了海域有償使用制度，規定單位和個人使用海域必須繳納海域使用金。《海域法》第二條第一款規定：“本法所稱海域是指中華人民共和國內水、領海的水面、水體、海床和底土”。由此可見，海域是指一定范圍內的空間概念。海域被單位或個人使用主要是作為空間這樣一種生產要素為生產活動作出貢獻，所以海域使用金主要是針對海洋空間資源而設計的。

《海域法》第三條規定“海域屬于國家所有，國務院代表國家行使海域所有權”。因此海域使用金是國家作為海域的所有者出讓海域使用權應獲得的收益，是資源性國有資產收入，屬于權利金范疇。它不是行政事業收費，也不是稅收。一般說來，國家按照財產權第一、政治權利第二的原則，首先憑借其對資產（自然資源）占有的權利來增加國家財政收入，其次才是通過政治權力征稅［6］。在國家的財政收入中，權利金在數量上遠低于稅收收入，但其優先度高于稅收，是國家首先應該獲得的財政收入。

需要指出的是，單位或個人繳納海域使用金獲得海域使用權后，在海域的使用過程中不得損害海洋環境與生態系統，否則，即為下文要談到的海洋生態補償。

3 海洋生態補償

海洋生態補償包括兩個方面的含義：一是海洋生態保護補償，即政府代表公眾對海洋生態的保護者和建設者為保護和修復海洋生態環境付出的直接成本和間接成本進行的經濟補償。從經濟學的角度看，海洋生態保護補償是對海洋生態保護者和建設者產生的外部性收益的補償，是一種正外部性的內部化的手段。二是海洋生態損害補償，指海洋開發利用者在合法利用海洋資源的過程中造成海洋生態的損害，對海洋生態進行的補償。這個層面的海洋生態補償是海洋生態損害的責任方對海洋生態系統服務損失的補償。作為自然資源受托方的政府代表整個社會對海洋生態損害的責任方進行求償。從經濟學的角度看，海洋生態損害是海洋開發者造成的一種外部性成本，海洋生態損害補償是將這種外部成本內部化的手段［7］。

海洋生態損害分為兩種：初級生態損害（即純海洋生態損害）和次級生態損害（即由于對海洋環境的負面影響而造成的私人身體健康損害、財產損害和財務損失）。關于次級生態損害，可以通過民事責任解決，已經有比較完善的補償法律規定；而關于初級生態損害，如對生境、生物多樣性、海洋珍稀物種、海洋漁業資源、海洋鳥類、海洋哺乳動物、沙灘和具有公共娛樂價值的景觀等的損害，在我國還沒有具體法律的規定，這使得很多初級生態損害的責任方逃避了補償的責任［8］。

從上面的分析可以看出，海洋生態補償與海域使用金的性質完全不同，屬于完全不同的兩個范疇，前者是對自然的補償，而后者是資源所有者得到的權利金。

4 海洋工程排污費

根據國家海洋局2003年頒布實施的《海洋工程排污費征收標準實施辦法》，海洋工程排污費是指在中華人民共和國內水、領海、毗連區、專屬經濟區、大陸架以及中華人民共和國管轄的其他海域內從事海上石油勘探開發活動，并向海洋排放污染物的企業或作業者收取的費用。它是一種為了規范海洋石油勘探、開發中的排污行為，保護海洋環境而設置的收費。

關于海洋工程排污費的性質還存在很多爭論，也容易與其他性質的收費混淆。其實《海洋工程排污費征收標準實施辦法》暗含了這樣一個假設：經“批準”的海洋工程排污是在海洋環境容量的容許范圍之內，不會對環境與生態系統造成損害，所以海洋工程排污費可以理解為企業或者作業者利用國家擁有的海洋環境容量資源所支付的費用。也就是說，海洋工程排污費是針對海洋環境容量資源而設置的一種經濟刺激手段，是一種資源租金。它類似于海域使用金，屬于權利金的范疇，但是針對的不是海洋空間資源而是海洋環境容量資源，所以與海域使用金又是不同的。

如果這些工程排污超過了海洋環境容量，對海洋環境和生態系統造成了損害，則排污者不僅要支付排污費，還必須承擔上文所說的海洋生態損害補償的責任。如，國務院1990年5月25日發布，并于同年8月1日實施的《防治陸源污染物污染損害海洋環境管理條例》（行政法規）第32條規定：繳納超標排污費或被處以罰款的單位、個人，并不免除消除污染、排除危害和賠償損失的責任。

5 廢棄物海洋傾倒費

根據《國家發展改革委、財政部關于重新核定廢棄物海洋傾倒費收費標準的通知》，廢棄物海洋傾倒費是指在中華人民共和國內水、領海、專屬經濟區、大陸架和其他管轄海域傾倒各類廢棄物的企事業單位及其他經濟實體按規定繳納的費用。

從海洋傾廢的影響看，廢棄物海洋傾倒有兩個重要特征：一是廢棄物占用海洋空間；二是廢棄物傾倒會對海洋環境與生態系統造成負面影響。由此從理論上看，廢棄物海洋傾倒費包括了兩方面性質：一方面是使用海域空間而產生的海域使用金；另一方面對海洋環境與生態系統造成負面影響而進行的生態損害補償。

6 結論和討論

綜合上述分析可以發現，海域使用金、海洋生態補償、海洋工程排污費及廢棄物海洋傾倒費的含義和性質是不同的。海域使用金是國家作為海域的所有者出讓海域使用權應當獲得的收益，是資源性國有資產收入，屬于權利金的范疇；海洋工程排污費是國家作為海洋環境容量資源的所有者出讓海洋環境容量資源使用權應當獲得的收益，也是屬于權利金的范疇；海洋生態補償是對自然的補償，是對海洋生態保護的生態正外部性或海洋生態損害的負外部性的內部化手段；廢棄物海洋傾倒費包括了兩方面的性質：一是使用海域空間而產生的海域使用金，二是對海洋環境與生態系統造成負面影響而進行的生態損害補償。

還必須指出的是，海域使用金、海洋生態補償、海洋工程排污費及廢棄物海洋傾倒費都不同于行政事業性收費。行政事業性收費是指國家行政機關、執法機關、事業單位和社會團體在向特定服務對象實施特定行政管理或提供特殊服務時，按照非盈利原則收取的費用，包括行政性收費（國家行政機關或政府授權履行行政管理職能的單位為加強社會、經濟和技術管理所收取的費用，如，管理費、登記費、手續費和證明費等）和事業性收費（國家機關、事業單位為社會或個人提供特定服務所收取的費用，如服務補償費和社會福利費和檢測費等）兩大類［9－10］。目前我國將廢棄物海洋傾倒費、海洋石油勘探開發超標排污費納入行政事業收費范疇從理論上分析是欠妥的。

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海洋工程和溢油污染生態補償/賠償關鍵技術研究示范（＃201105006）.