城鄉統籌背景下的農民工養老保險法律制度探析

張娜

(曲阜師范大學法學院，山東日照276826)

城鄉統籌背景下的農民工養老保險法律制度探析

張娜

(曲阜師范大學法學院，山東日照276826)

我國政府日益關注農民工這一龐大的特殊群體，制定了關于農民工社會養老保險制度的法規、規章，但是這些法規、規章存在法律層次低、繳費年限長、繳費比例高和農民工養老保險關系轉移難等問題，導致農民工參保率低、退保率高的現象出現，應提高法律層次，頒布《農民工養老保險法》，適當縮短繳費年限和降低繳費比例，變個人賬戶制為統賬結合制，以利于農民工養老保險關系在城鄉順利轉移。

農民工;社會養老保險;城鄉統籌

建立和完善農民工社會養老保險制度是解決“三農”問題的一個重要組成部分，是實現社會公平、維護社會穩定的重要手段。國家日益重視農民工這個龐大的特殊群體，積極構建我國農民工養老保險法律制度。但在實施過程中，還存在一些不適合農民工特點、沒有兼顧城鄉養老保險制度等問題，因此，如何建立適合農民工的城鄉統籌的社會養老保險法律制度是一個亟待解決的課題。

一、農民工社會養老保險制度的立法現狀

2001年，《關于完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知》對城鎮企業的農民合同制職工參加城鎮職工基本養老保險問題作了具體說明，對農民工參保、轉移及退保作出了規定。2007年，《國務院關于解決農民工問題的若干意見》明確指出:探索適合農民工特點的養老保險辦法。抓緊研究低費率、廣覆蓋、可轉移，并能夠與現行的養老保險制度銜接的農民工養老保險辦法。有條件的地方，可直接將穩定就業的農民工納入城鎮職工基本養老保險。已經參加城鎮職工基本養老保險的農民工，用人單位要繼續為其繳費。勞動保障部門要抓緊制定農民工養老保險關系異地轉移與接續的辦法。人力資源和社會保障部在2009年出臺《農民工參加基本養老保險辦法》(征求意見稿)，做出了降低農民工繳費比例的規定。2010年開始實施的《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》規定了參保人員跨省流動就業時其基本養老保險關系的轉移接續辦法。

另外，各地根據地方實際情況制定了不同模式的農民工養老保險制度，如上海的綜合保險模式、廣東直接擴面模式和杭州的雙低模式等。但是，各地在制度構建時，并不是尋求農民工利益最大化，而是出于自身利益的考慮，因此，制度的實施得不到農民工的支持，制度的差異也阻礙了農民工社會養老保險的順利轉移，導致農民工參保率低、退保率高的現象出現。

二、農民工養老保險法律制度存在的問題及其立法完善

一是法律層次低，沒有全國統一的農民工養老保險法律制度。現行的農民工養老保險法律制度大多是以法規、規章的形式頒布的，法律層次低，并且很多僅是原則性的和框架性的規定，缺乏可操作性。地方政府頒布的關于農民工養老保險的法律制度大都剝奪了農民工的部分權益，不僅農民工的養老權益得不到保障，而且會影響到我國城市化進程、經濟的發展和社會的和諧穩定。因此，筆者建議由全國人大及其常委會頒布《農民工養老保險法》，明確規定農民工的繳費比例、年限、養老金的運營、養老金的領取、養老保險關系轉移等事項。

二是繳費比例高，不適應農民工低收入的特點。根據我國現行法律規定，農民工參加的是城鎮職工養老保險制度，單位繳費為工資總額的20%，個人按照工資的8%繳納養老金。此規定不適用農民工低收入的特點。農民工平均工資水平低于城鎮在崗職工，且地區差異較大。據報道，中華全國總工會在2011年發布了一份新生代農民工調查報告，他們平均月收入為1 747．87元，僅為城鎮企業職工平均月收入(3 046．61元)的57．4%［1］;農民工除了維持其在城市的基本生活、子女上學以及贍養老人外，工資基本上所剩無幾，所以較高的個人繳費比例是農民工無法承受的。2009年人力資源和社會保障部制定的《農民工參加基本養老保險辦法》向社會公開征求意見，其中規定，用人單位繳費比例為工資總額的12%，比目前規定的平均繳費比例低了8個百分點;農民工個人繳費比例可在4%～8%之間自選，取消了8%的硬性要求。此規定考慮到農民工的低收入問題，對其實施和城鎮職工不同的繳費比例，并且可以根據自身情況選擇不同的繳費比例，但其法律層次低，建議將其內容寫入《農民工養老保險法》。

三是繳費年限長，不適合農民工高流動性的特點。我國現行農民工養老保險法規規定，農民工需累計繳費15年以上，到退休年齡可以按月領取養老金。15年的繳費年限對于流動性很強的農民工來說不太容易實現。據調查，新生代農民工外出務工后更換工作的平均次數為1．44次，且每年變換工作0．26次，是傳統農民工的2．9倍。農民工在城市主要從事餐飲業、制造業、建筑業、服務業等工作，但是農民工在餐飲業、工廠企業的平均務工時期是3－5年，從事建筑等純體力工作的農民工在同一個地方工作的平均務工期限是2－3年［1］。由于在城市工作時間短，流動性強，農民工幾乎不可能達到規定的繳費年限。2001年，《關于完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知》規定:累計繳費年限不滿15年的，農民工達到退休年齡時，其個人賬戶全部儲存額一次性支付給本人。累計繳費年限不滿15年的農民工只得到個人賬戶的儲存額。這是對農民工權益的剝奪，因為單位繳費部分也是其必要的勞動成本。因此，應針對農民工高流動性特點，在繳費年限上作出和城鎮職工不同的規定，可以適當縮短繳費年限到10年，但在領取養老金時遵循“低水平”原則，這樣既可以讓農民工老有所養，也不至于給地方財政造成很大的支付壓力。

四是農民工養老保險關系轉移接續難。農民工流動性強，在變換工作和工作地點時，需要轉移其養老保險關系，但很多地方政策規定只轉移個人賬戶，不轉移統籌基金部分，致使農民工的養老保險關系無法順利轉移。人力資源和社會保障部及財政部制定的《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》于2010年開始實施，其中第四條規定:參保人員跨省流動就業轉移基本養老保險關系時，按下列方法計算轉移資金:在個人賬戶儲存額部分，1998年1月1日之前按個人繳費累計本息計算轉移，1998年1月1日后按計入個人賬戶的全部儲存額計算轉移。在統籌基金(單位繳費)部分，以本人1998年1月1日后各年度實際繳費工資為基數，按12%的總和轉移，參保繳費不足1年的，按實際繳費月數計算轉移。這從制定層面上為解決農民工養老保險關系轉移接續難提供了法律依據。但是，筆者認為此規定存在問題，并不能徹底解決農民工養老保險關系轉移問題。因為農民工只轉移個人賬戶或者是轉移個人賬戶和部分統籌基金，對于轉入地來說，轉入資金少，而今后要承擔的養老責任重，出于自身利益的考慮，地方政府可能會設置一些“人為”障礙來阻止農民工養老保險關系的轉入。另外，從農民工個人的權益上說，統籌部分的資金也是農民工的必要勞動成本，當農民工轉移其養老保險關系時，這部分資金應和個人賬戶資金一起轉移。否則，無疑是對農民工權益的剝奪，也是讓他們對既往政策產生的歷史隱性債務承擔責任，這對收入低的農民工來說是極不公平的。因此，在《農民工養老保險法》中應明確規定:農民工轉移養老保險關系時應一并轉移其個人賬戶和其統籌基金。

三、建立城鄉統籌的農民工養老保險法律制度的配套措施

(一)新型農村養老保險制度的改革

《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》第九條規定:農民工中斷就業或返鄉，后又返回城鎮就業并繼續參保繳費的，可以累計計算其繳費年限，合并計算其個人賬戶儲存額，符合待遇領取條件的，與城鎮職工同樣享受基本養老保險待遇;農民工不再返回城鎮就業的，其在城鎮參保繳費記錄及個人賬戶全部有效，并根據農民工的實際情況，或在其達到規定領取條件時享受城鎮職工基本養老保險待遇，或轉入新型農村社會養老保險。農民工在城鎮參加企業職工基本養老保險與在農村參加新型農村社會養老保險的銜接政策，另行研究制定。由此可見，農民工的養老保險關系如何在城鄉實現轉移是無法可依的。另外，2009年9月，國務院發布《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，提出探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新型農村社會養老保險制度，簡稱“新農保”。新農保制度的基金管理采取完全積累的個人賬戶制。國家為每個新農保參保人建立個人賬戶，個人繳費、集體補助和地方政府的財政補貼，全部記入個人賬戶。而農民工參加的城鎮職工養老保險制度實施的是社會統籌+個人賬戶的統賬結合制，城鄉不同的養老保險模式阻礙了農民工的養老保險關系在城鄉間順利轉移。所以，要實現農民工養老保險關系城鄉轉移，建議對新型農村養老保險制度進行改革。現行城鎮職工養老保險制度已比較成熟，農民工也參加的是城鎮職工養老保險制度，而農村養老保險制度則剛剛起步，農村養老保險制度應向城鎮職工養老保險制度靠攏，實行統賬結合制，為實現全國統一、覆蓋城鄉的一體化養老保險制度的終極目標打下基礎。新農保制度中的集體補助和政府補貼進入統籌賬戶，個人繳費部分進入個人賬戶。農民工的養老保險關系轉入農村時，農民工的養老保險社會統籌賬戶轉入農村統籌賬戶，個人賬戶則轉入農保制度中的個人賬戶。

(二)加快全國社會養老保險信息聯網和共享

我國各個統籌地區的信息沒有聯網，無法共享，所以，當農民工轉移其養老保險關系時費時費力。因此，需要針對農民工高流動性特征建立相應的信息平臺，如建立信息庫、全國社保機構的聯網等，充分利用現代信息技術和金融網絡為農民工提供快速便捷的服務，以便于農民工在各地都可以查詢其養老保險現狀，也便于養老保險賬戶在不同統籌地區的順利轉移和接續。另外，社保經辦機構應設置城鎮職工養老保險數據庫和農村養老保險數據庫兩個數據庫，并做到城鄉養老保險信息的共享，這樣有利于農民工養老保險關系在城鄉間的轉移接續。

(三)做實個人賬戶，制定養老基金的保值增值辦法

目前城鎮職工養老保險個人賬戶空賬現象嚴重。政府面對養老保險的支付壓力，不斷靠挪用個人賬戶來實現當前的養老金支出。數據顯示，到2006年年底，全國的空賬額已經達到了9 000多億，企業養老金的累計結余卻只有4 800多億，而且，養老金空賬缺口還在以每年1 000多億元的規模迅速遞增［2］。所以，政府應對政策改變而付出的轉制成本負責，通過各種措施來做實個人賬戶，避免影響到養老保險的可持續性，從而影響農民工權益的實現。在個人賬戶實帳運行下，可以參照《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》的規定，通過立法對社會養老保險基金投資項目和投資方向作出嚴格的規范，除一部分存入銀行、購買國債外，一部分經過充分的可行性論證可以購買業績優秀的企業債券、海外績優股票、金融債券等;還可以與政府部門聯合開發，即取得政府的支持，使政府將一些風險小、并有一定盈利水平的公共事業方面的投資項目優先優惠安排給養老保險基金;同時要根據投資項目進行科學的優化組合，在各投資項目之間要注意保持較合理的比例，高風險高收益項目與低風險低收入項目合理搭配，實行組合投資，規避投資風險，取得較高收益率。

［1］方江海．農民工養老保險的接續轉移:何以艱難與可能——基于浙粵滬三省市的實證分析［J］．云南行政學院學報，2009，(4)．

［2］王杰．養老金空賬不能依賴運營收益填補［N］．上海證券報，2007－08－30．

On the Legal System of Migrant Workers’Social Pension Insurance

ZHANG Na
(School of Law，Qufu Normal University，Rizhao276826，China)

The government pay more and more attention to a huge group of migrant workers，and our government stipulated regulations of migrant workers’social pension insurance．However，many problems exist in these regulations，such as:low legal hierarchy;long payment period;high payment ratio and the difficulty of transferring migrant workers’social pension insurance，which resulted in low rate of attending migrant workers’social pension insurance and high quitting rate．On the basis of those imperfect stipulations，I put forward some improving measures and related reform measures．

Migrant workers;Social pension insurance;Taking rural and urban social pension insurance into account and planning accordingly

D922．5

A

1008—4444(2011)06—0125—03

2011－09－15

張娜(1978—)，女，河南南陽人，曲阜師范大學法學院講師，碩士。

(責任編輯:宋孝忠)