俄羅斯反貪污賄賂立法及其對我國的啟示

張福剛

(河南財經政法大學法學院，河南鄭州450002)

俄羅斯反貪污賄賂立法及其對我國的啟示

張福剛

(河南財經政法大學法學院，河南鄭州450002)

新頒布的《俄羅斯反貪污賄賂法》在推進俄羅斯反腐敗進程中邁出了關鍵的一大步，該法規定了一系列很有特色的反貪污賄賂制度。如何加強中國的反貪污賄賂立法工作，走制度反腐之路，俄羅斯的經驗和做法或許能給我們一些有益的啟示。

俄羅斯;反貪污賄賂法;啟示

一、俄羅斯反貪污賄賂法的立法背景

1991年12月，蘇聯解體，俄羅斯從此進入了社會經濟轉型和政治體制改革的歷史時期。在此期間，俄羅斯在政治和經濟發展上都取得了顯著成就。但是，從上世紀中期開始至今，腐敗，這一被稱為侵蝕人類社會肌體的“政治之瘤”，始終是困擾俄羅斯的一大頑疾。根據國際反貪組織“透明國際”公布的調查，2001年以來，俄貪污受賄案增加了7倍。2005年，在腐敗程度上俄羅斯更是和塞拉利昂、尼日爾、阿爾巴尼亞并列。社會調查表明，俄有80%以上的官員受賄，而且俄腐敗官員的貪污所得金額高達1 200億美元，相當于俄國家年度財政預算的三分之一。僅2007年一年，與腐敗有關的犯罪案件就多達10 500起。為此，俄原總檢察長烏斯基諾夫曾一針見血地指出:“腐敗是俄羅斯10年改革留下的禍根，與恐怖主義一樣是俄羅斯之大害?！保?］

當然，俄羅斯從沒有停止過解決腐敗問題的努力，從葉利欽到普京，掀起過一輪又一輪的“反腐風暴”。同時，俄羅斯還制定了《預防腐敗產生法》，通過了禁止檢察官介入私人訴訟、限制法官對腐敗指控享有豁免權的法令，并對《違反行政法》等法律進行修改和補充，以最大限度地杜絕權錢交易和以權謀私的行為。俄羅斯總統梅德韋杰夫執政以來更加注重制度反腐，專門成立了一個由自己親自掛帥的國家反腐敗委員會，在立法上加強反腐立法工作，如督促俄政府制定《俄羅斯聯邦國家反貪污賄賂計劃》等。其中，《俄羅斯反貪污賄賂法》就是梅德韋杰夫在立法上反腐的重要內容。該法經俄羅斯議會上下兩院通過后于2008年12月25日由梅德韋杰夫總統正式簽署公布。

二、俄羅斯反貪污賄賂法的主要內容

(一)對貪污賄賂基本含義的立法界定

根據《俄羅斯反貪污賄賂法》，貪污賄賂是指國家公務人員為了給自己或他人謀取以金錢、貴重物品、其他財產或財產性服務以及其他財產權為形式的利益，而違背國家和社會公共利益，濫用公務地位進行行賄、收受賄賂或濫用職權進行商業賄賂的行為;非公務員非法利用公務員職務從事前述行為以及公務員唆使非公務員向第三人非法提供類似利益的行為。這就使貪污賄賂行為在立法上更加明確、具體，有利于在具體的司法實踐中增強監督和打擊貪污、賄賂行為的可操作性。

(二)法定的、多元化的反貪污賄賂組織

在反貪污賄賂實踐中增加反貪污賄賂主體的數量有利于增強打擊貪污賄賂工作的力度。《俄羅斯反貪污賄賂法》明確規定了法定的、多元化的反貪污賄賂主體，包括俄羅斯聯邦總統、俄羅斯聯邦會議、俄羅斯聯邦政府、聯邦國家權力機關、俄羅斯聯邦主體國家權力機關和地方自治機關、反貪污賄賂活動的協調機關、俄羅斯聯邦總檢察長和隸屬于他的各級檢察長以及俄羅斯聯邦審計院等。其中，設立反貪污賄賂活動的協調制度是俄羅斯反貪污賄賂法的一大特色。根據《俄羅斯反貪污賄賂法》第5條第5項的規定，為了保證協調聯邦執行權力機關、俄羅斯聯邦主體執行權力機關和地方自治機關實現反貪污賄賂領域國家政策的活動，可以根據俄羅斯聯邦總統的決定，成立反貪污賄賂活動的協調機關［2］(P134)。協調機關由聯邦國家權力機關、俄羅斯聯邦主體國家權力機關的代表和其他人組成，其主要職權在于依照法定程序準備應當分別提交給俄羅斯聯邦總統審議的命令、指示和委托草案，以及需要俄羅斯聯邦政府審議的決議、命令和委托草案，頒布反貪污賄賂活動協調機關成員所屬的聯邦國家權力機關或俄羅斯聯邦主體國家權力機關的文件(聯合文件)。

(三)建立反貪污賄賂的預防機制

《俄羅斯反貪污賄賂法》一個非常明顯的特征就是建立了切實可行的反貪污賄賂的預防機制。具體的預防措施包括:在社會上營造不能容忍貪污賄賂行為的氛圍;對法律文件和法律文件草案進行反貪污賄賂鑒定;加強對擬任公務人員技能的考核及對其基本信息的審查;對于不提交或不如實提交個人基本信息的公務人員依法解除其公職或追究其他法律責任;對公務人員的晉升、獎懲與其是否廉潔、高效的執政情況相掛鉤;發展反貪污賄賂的社會監督和議會監督機制等。

(四)立法確定反貪污賄賂的國際合作機制

俄羅斯將反貪污賄賂的國際合作寫進了《俄羅斯反貪污賄賂法》當中。該法規定，根據國際條約以及互惠原則，俄羅斯在反貪污賄賂領域與外國政府、外國的護法機關、專門機關或國際組織進行合作。國際合作的形式包括:一是查明貪污賄賂犯罪的嫌疑人(被告人)，查明貪污賄賂犯罪嫌疑人(被告人)的地址，以及查明參與貪污賄賂犯罪的其他人的地址;二是發現因實施貪污賄賂違法行為而獲得的財產，或者發現作為實施貪污賄賂違法行為工具的財產;三是在必要時提供客體或提供物品的樣品，以便進行研究或進行司法鑒定;四是交流反貪污賄賂問題方面的信息;五是協調預防貪污賄賂以及與貪污賄賂作斗爭方面的活動。另外，還規定未在俄羅斯聯邦境內定居的外國公民或無國籍人士以及依照外國立法成立的具有責任能力的外國法人、國際組織以及它們的分支機構和代表機構(外國組織)，被控告(被懷疑)在俄羅斯聯邦境外實施貪污賄賂違法行為的，應當在俄羅斯聯邦簽署的國際條約和聯邦法律規定的情況和程序下，依照俄羅斯聯邦立法的規定承擔相應的責任。這就表明了俄羅斯打擊貪污賄賂行為的堅定立場和明確態度。實際上，開展反貪污賄賂的國際合作也是一個國家建立反腐敗機制不可或缺的重要組成部分。

(五)明確了國家機關在提高反貪污賄賂效率方面的基本活動方針

為了在立法上明確反貪污賄賂的基本方針，《俄羅斯反貪污賄賂法》用了21個條款對如何提高反貪污賄賂的具體情形進行了較具體的羅列，包括建立、完善反貪污賄賂組織和社會監督機制;制定反貪污賄賂標準;保證政務信息公開;保障新聞獨立和司法獨立;完善國家公務員和地方自治公務員的任職程序;進一步規范經濟領域的各種行為，完善共有財產的使用程序、轉移程序和私有化程序;改善公職人員的待遇;完善流失國外的涉案資金的國際處理機制;加大對公民和法人訴愿中所包含問題解決情況的監督;將國家機關的部分職能轉交給自我調整組織以及其他的非國家組織等等。

(六)建立公務人員的財產申報制度

值得一提的是，在《俄羅斯反貪污賄賂法》出臺以前，俄羅斯國家杜馬曾經否決了一項要求公務員及其配偶、子女申報財產的法案，理由是如此規定侵犯個人的憲法權利。半年之后，俄羅斯國家杜馬卻將其明確地寫入《俄羅斯反貪污賄賂法》中。根據《俄羅斯反貪污賄賂法》規定，俄羅斯公務人員財產公示制度包括三部分內容，即私人財產信息的公示、對私人提交的財產信息的監督以及私人財產信息的法律保護［3］。

在私人財產信息公示方面，反貪污賄賂法規定，凡希望擔任由俄羅斯聯邦規范性法律文件列入目錄的國家公務和地方自治公務職位的公民，以及已擔任由俄羅斯聯邦規范性法律文件列入目錄的國家公務和地方自治公務職位的公務員，必須向雇主代表(雇主)提交關于自己收入、財產和財產性債務的信息，關于自己配偶和未成年子女的收入、財產和財產性債務的信息。對于私人財產信息的提交程序，反貪污賄賂法授權俄羅斯聯邦的聯邦法律和其他的規范性法律文件予以規定。

在對私人提交的財產信息進行監督方面，法律規定雇主代表(領導人)或者被雇主代表(領導人)授權的人，可以獨立地或者依照俄羅斯聯邦總統規定的程序，向履行監督職能的護法機關或國家機關查詢他們所擁有的關于國家公務員或地方自治公務員及其配偶和未成年子女的收入、財產和財產性債務方面的資料，以檢查國家公務員或地方自治公務員及其配偶和未成年子女的收入、財產和財產性債務信息的真實性和完整性。當然，在建立財產公示制度的同時，如何加強對公務人員上報的私人財產信息的保護也是立法必須考慮的重要環節。對此，《俄羅斯反貪污賄賂法》對泄露或非法利用上述信息的行為規定了嚴格的法律責任。

(七)規定了在國家公務和地方自治公務存在利益沖突時的預防和調整程序

《俄羅斯反貪污賄賂法》規定了明確的預防和調整國家公務和地方自治公務利益沖突的程序以應對公職人員的個人利益與國家、社會或他人利益存在矛盾或沖突的情形。根據《俄羅斯反貪污賄賂法》第11條的規定，國家公務員或地方自治公務員、雇主代表必須采取相應的措施預防和調整任何利益的沖突。具體的預防和調整制度包括報告制度、職務調整制度、回避制度和財產托管制度。實際上，利益沖突的預防和調整程序仍然屬于俄羅斯反貪污賄賂制度中預防機制的內容。但是，《俄羅斯反貪污賄賂法》并沒有將利益沖突的預防和調整機制簡單地放在預防制度部分進行規定，基于利益沖突條件下容易滋生腐敗的考慮，立法不惜利用單獨法條對涉及利益沖突的特定情形進行詳細的規定。

除了上述幾種情形外，《俄羅斯反貪污賄賂法》還規定了反貪污賄賂的法律基礎和基本原則，以指導具體的執法工作，增強反貪污賄賂執法的可操作性。另外，《俄羅斯反貪污賄賂法》中諸如公職人員報告向其行賄情況的義務、對曾擔任國家公務或地方自治公務職位的公民簽訂勞動合同作出的限制性規定以及自然人或法人行賄的法律責任的規定，也使得俄羅斯反貪污賄賂立法內容更加完善，體系更完整。

《俄羅斯反貪污賄賂法》為積極推進俄羅斯反腐敗進程邁出了關鍵的一大步。如今，在俄羅斯總統梅德韋杰夫的大力支持下，《俄羅斯反貪污賄賂法》使俄羅斯反腐敗斗爭初顯成效，尤其在公職人員的財產申報方面。

三、俄羅斯反貪污賄賂立法對中國的啟示

我國的腐敗問題也十分嚴峻。據不完全統計，目前至少超過4 000名貪官在逃海外，最保守的估計，有50多億美元被腐敗犯罪分子卷逃海外［4］。近年來，我國的反貪污賄賂立法一直停留在黨的規范層面，這并不符合我國當前反腐敗的工作需要?，F實表明，制定一部集司法組織法、刑事實體法、刑事程序法、行政法等于一體的《反貪污賄賂法》已經成為我國反腐敗工作的頭等大事。而這部法律究竟采取什么模式、應當采用什么樣的原則、具體的制度如何安排都將成為制定反貪污賄賂法需要重點考慮的因素。俄羅斯的反貪污立法工作已經取得了初步成功，其在《俄羅斯反貪污賄賂法》中所確定的一系列新的制度值得我們在立法工作中進行借鑒。

(一)進一步豐富、規范反貪污賄賂主體

在現行體制下，我國的檢察、公安、審計等部門都行使一定的反腐敗職權。但是，基于反貪污賄賂行為的特殊性，僅僅依靠幾個權力部門開展反腐敗工作是遠遠不夠的。俄羅斯的相關立法確定了多元化、多方位的反貪污賄賂主體，這樣不僅能有效地限制貪污賄賂行為滋生的可能性，而且也使貪污賄賂的社會監督有法可依。因此，諸如我國的人大、政府、新聞機構甚至個人在具體的反貪污賄賂過程中的權力和義務都可以明確規定在反貪污賄賂法中。紀檢部門行使反貪污賄賂職權不能僅僅停留在黨的文件或規章的層次，需要相應的法律、行政法規等規范性法律文件予以規定。另外，俄羅斯還設立了總統監察署、地方監察局以及成立專門的國家反腐敗委員會。因此，我國在原有的傳統型反貪污賄賂組織的基礎上，也可以探索建立專門化的反貪污賄賂組織，其對于完善中國的反貪污賄賂制度是不無裨益的［3］。

(二)進一步健全反貪污賄賂預防機制

我國反貪污賄賂立法的基本功能在于預防和懲治腐敗行為。因此，建立有效的反貪污賄賂預防機制應當在整個立法中占有重要的地位。立法除了確定有權機關的反腐敗的宣傳義務外，還應規定公職人員考核工作的反貪污賄賂審查、立法的反貪污賄賂審查等內容。另外，設置反腐敗“預警信號”系統也是目前比較可行的預防措施［5］(P57)。

(三)修改、完善公職人員的財產申報制度

財產申報制度在我國實施的時間不長，范圍很小(處級以上干部)，不僅難以確切了解到公職人員家庭財產的真實情況，還因為缺乏有效的處罰措施而影響其效果。我們可以仿效俄羅斯的做法，制定一套行之有效的法定程序，允許個人或特定部門向相關機關查詢公職人員及其配偶和未成年子女的收入和財產狀況的信息，以檢查其財務信息的真實性和完整性。當然，加強對公職人員財產信息的保護也是財產申報制度的內容之一，這不僅是完善財產申報制度的立法需要，也是我國人權立法所不可或缺的重要組成部分。

(四)建立利益沖突時的預防和調整程序

對于公職人員在履行職權過程中出現的個人利益與國家、社會或他人利益存在矛盾或沖突的情形，我們應仿效俄羅斯的做法建立利益沖突時的預防和調整程序。在此基礎上，立法應制定職務調整制度、回避制度和財產托管制度進行補充，最大限度地防止影響公職人員客觀、公正行使職權因素的出現。

(五)以現行刑事訴訟法為依據，制定反貪污賄賂犯罪的特別程序。

作為一部規制職務犯罪的法律，《反貪污賄賂法》還需要對職務犯罪的偵查、起訴和審判程序進行規定。從人權保障的角度應當在偵查、起訴和審判公務人員職務犯罪及相關犯罪中，提供適當的人身保護，包括司法監控，尤其是隱私權、公正審判和辯護權［6］。還有學者提出了更為詳細的設計，如為公務人員職務犯罪及相關犯罪的有效偵查、起訴和審判活動提供所有必要的物質保障;為公務人員職務犯罪的偵查活動規定適當的手段，這些手段在嚴重的案件中可以包括秘密偵查以及竊聽通訊;為在公務人員職務犯罪的偵查和起訴活動中給予合作的人們提供激勵措施，對犯罪嫌疑人的激勵措施可以包括免除或者減輕處罰。

四、結語

黨的“十七大”第一次把反腐倡廉建設提升為黨的六大建設之一，提出“在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設，拓展從源頭上防止腐敗工作領域”［7］(P53)。2008年中共中央印發《建立健全懲治和預防腐敗體系2008－2012年工作規劃》，強調做好反腐倡廉工作的重要性，為今后5年推進懲治和預防腐敗體系建設提出指導性意見。據此，針對中國反腐敗的實際，在借鑒國外立法經驗的基礎上制定一套行之有效的反貪污賄賂法律制度已經成為我國新時期制度建設的重要環節。我國《反貪污賄賂法》的制定，不僅在制度上提高了反貪污賄賂的立法層次，也必將有力地推動我國反貪污賄賂實踐的發展。

［1］關健斌．“梅普組合”掀起新一輪反腐風暴［EB/OL］．http://world．people．com．cn/GB/7416507．htm l2009－2－22．

［2］劉向文，宋雅芳．俄羅斯聯邦憲政制度［M］．北京:法律出版社，1999．

［3］劉生榮．世界各國反貪污對策研究與思考［J］．中國法學，2000，(5)．

［4］魏紅．引入公益訴訟完善外逃腐敗資產追回機制［J］．貴州大學學報(社會科學版)，2007，(1)．

［5］中國人民大學刑事法律科學研究中心．第十七屆國際刑法學大會文獻匯編(中外文本)［C］．北京:中國人民公安大學出版社，2005．

［6］鄒濤，顏竟．構建中國特色的反腐敗法律體系［J］．西南科技大學學報(哲學社會科學版)，2007，(3)．

［7］十七大報告讀本［M］．北京:人民出版社，2008．

Legislation against Corruption and Bribery in Russia and its Insight for China

ZHANG Fu-gang
(School of Law，Henan University of Economics and Law，Zhengzhou450002，China)

Russia’s“Law against corruption and bribery”，which was newly promulgated，has actively promoted the process of Russia’s anti-corruption，the Act provides a series of special system to control corruption and bribery．How to strengthen China’s anticorruption legislation and get on the way to anti-corruption by rules，Russia’s experience and practices may give us useful insight．

Russia;Law against corruption and bribery;Insight

D48

A

1008—4444(2011)06—0105—04

2011－09－15

張福剛(1979—)，男，河南固始人，河南財經政法大學法學院講師，法學博士。

(責任編輯:宋孝忠)