新形勢下領導干部密切聯系群眾問題研究
——基于湛江的實證分析

郭 波

（中共湛江市委黨校，廣東 湛江 524032）

新形勢下領導干部密切聯系群眾問題研究
——基于湛江的實證分析

郭 波

（中共湛江市委黨校，廣東 湛江 524032）

領導干部密切聯系群眾在新世紀新階段面臨很多新挑戰和新考驗。從湛江的調研來看，一些領導干部不愿聯系群眾、不善聯系群眾、不能聯系群眾。為此，針對產生這些問題的主客觀因素，必須立足于解決領導干部“愿不愿聯系群眾”、“會不會聯系群眾”、“能不能聯系群眾”、“聯系群眾行不行”的問題，積極探索新形勢下領導干部密切聯系群眾的長效機制。

領導干部；聯系；群眾

領導干部密切聯系群眾歷來是黨的事業取得成功的寶貴經驗和政治優勢，是一個永不過時的主題。正如人民日報社論所講：“我們黨最大的政治優勢是密切聯系群眾，而黨執政后最大的危險是脫離群眾。這種危險，源自權力和地位的變化，根子在領導干部的作風。在長期執政的條件下，充分發揮密切聯系群眾這個‘最大優勢’，有效防止脫離人民群眾這個‘最大危險’，關鍵在領導干部。”[1]然而，進入新世紀新階段，改革正向縱深推進、社會正在加速轉型，利益主體多元化，矛盾糾紛激烈化，領導干部密切聯系群眾面臨許多新考驗和新挑戰。如何繼續保持和加強領導干部同人民群眾的血肉聯系，成為當前亟待研究并解決的重大課題。基于這一背景，了解當前領導干部密切聯系群眾的現狀并探討加強領導干部聯系群眾的對策，成為當務之急。為此，湛江市黨建協會協同市委組織部承擔了廣東省黨建協會“領導干部密切聯系群眾”的課題。課題組從2010年7月以來，采取座談會、田野訪談等方式，在全市范圍內展開了廣泛深入的調查研究。在此基礎上，結合理論界最新的研究成果，課題組對湛江市領導干部密切聯系群眾中出現的問題進行總結，并剖析原因，力圖以點代面，探討當前加強領導干部密切聯系群眾的對策。

一 存在問題

課題組對湛江市五縣四區進行了會議座談、個別人物訪談、田野調查，取得大量的調查材料①五縣四區分別是：霞山區、赤坎區、坡頭區、麻章區、雷州市、吳川市、廉江市、遂溪縣、徐聞縣。調查材料主要有座談會記錄、觀察啟示、訪談記錄、數據資料、錄像和圖片資料。。經過分析，課題組總結了湛江領導干部聯系群眾中存在的一些問題。必須強調的是，這些問題并不都是領導干部的共性，大部分問題只是存在于部分領導干部之中，只有當這些“問題干部”的人數達到一定的規模或這種行為具有一定的影響力的時候，才作為一種現象歸納出來②當然，規模及影響力的評判不可能做到精確。不過，依托組織部門的部門優勢及資源，結合實地調研，這方面的評判還是相對客觀的。。因此，為了更加科學客觀，我們只用“部分”、“有的”、“一些”等用語。當然，本文并不作統計學上的定量分析，對于這部分問題干部的具體規模、級別范圍、年齡結構、職業分布、性別構成等因素不作具體分析。總的說來，湛江市領導干部密切聯系群眾方面存在的問題主要有：

（一）部分領導干部不愿聯系群眾

一是部分領導干部做不到“權為民所用”，存在以權謀私行為。一些領導干部忘記了“自己手中掌握的權力是人民賦予的，只能用來為人民謀利益，決不能用來為個人或小團體撈取好處，不能損害人民的利益”[2]，不能真正代表人民代表人民掌好權、用好權。有的領導干部視群眾為魚肉，拿人民賦予的權力為籌碼，吃、拿、卡、要，不給好處不辦事，給了好處亂辦事。有的領導干部甚至貪污腐化，千方百計的從群眾身上榨取利潤，中飽私囊。例如湛江市中級人民法院胡某與社會人員陳某合謀，串通赤坎區法院許某、喻某等法官，偽造虛假的債權債務關系，企圖轉移侵吞查封在市中級法院執行款賬戶本應歸還9名村民的135萬元征地款①資料來自湛江市紀委提供的《湛江市機關作風暗訪片之三》。該片在湛江市各部門各單位進行了集中觀看。筆者向紀委的同志獲取了該片的視頻材料。這個案子《湛江日報》（2010-3-20）進行了刊登。。

二是部分領導干部做不到“情為民所系”，與群眾感情淡漠。有的領導干部的理想信念異化，群眾觀點淡化，對群眾愿望不上心，對群眾生活不關心，對群眾疾苦不動心。從湛江市紀委及各縣（市、區）紀委提供的暗訪片來看，“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的現象依然大量存在，令人擔憂。有的領導干部沒有真正把群眾的事情放在心上、抓在手上、落實到行動上，對群眾反映強烈的突出問題麻木不仁，對群眾做出承諾的事情不努力抓落實。例如9月6日，雷州市徐馬村100多名村民聚集到雷州市委門口靜坐，要求約見主要領導表達意見，追討被拖欠了16年的征地款。但是，“從早8點多到下午2點多，并無領導出來與村民對話”[3]，而且欠款至今也沒有解決。有的領導干部慵、懶、散，對群眾的疾苦不聞不問、對群眾的意見充耳不聞、高高在上、敷衍塞責，形式主義、官僚主義嚴重。例如湛江市紀委在對赤坎區行政服務中心暗訪時發現，正常上班時間里，一樓辦理大廳11個辦理窗口竟然只有2名同志在崗。其中一名領導在面對暗訪人員的咨詢時，不理不睬，甚至粗暴地將暗訪人員趕出大廳②同上。。

三是部分領導干部做不到“利為民所謀”，存在與民爭利現象。有的領導干部個人主義、享樂主義、拜金主義嚴重，不是想方設法為群眾解決實際問題，而是把職權當作“謀個人福利”的工具，與民爭利甚至坑民害民。有的領導干部遵行“利益至上”原則，利益是工作的唯一導向，只講感情、不講法律，只講關系、不講原則，有利可圖的就積極干、爭著干，無利可圖的就拖著干、不愿干，完全把自己置身于廣大人民群眾的對立面。例如湛江在整治違建的專項行動中，發現進行違章建設的人員中領導干部占有很大的比例。這些領導干部不但沒有帶頭支持湛江的城市建設，反而利用職權之便，瘋狂搶建③同上。。

（二）部分領導干部不善聯系群眾

領導干部密切聯系群眾必須“認真貫徹黨的群眾路線，堅定不移依靠群眾，適應群眾工作新特點新要求，深入做好組織群眾、宣傳群眾、教育群眾工作”[4]。因此，領導干部密切聯系群眾不僅是態度問題，更是能力問題。但調查中發現，一些領導干部因循守舊，不能正確認識新形勢、適應新變化，聯系群眾的思想觀念落后、方式方法滯后，存在“本領恐慌”。

一是不善于科學決策。一些領導干部剛愎自用，對形勢分析不清、對重點把握不準、對民意摸查不清，習慣“拍腦袋決策”；一些領導干部決策時不充分調查研究，言必希臘，紙上談兵，本本主義、經驗主義盛行；一些領導干部獨斷專行、閉門造車，不走群眾路線，不能“廣泛聽取各方面意見，反復比較、鑒定和認證”[5]。

二是不善于調查研究。有的領導干部作風漂浮，不能深入基層，調研時前呼后擁，不能與群眾打成一片。在湛江一些地方，領導調研時警車開道成為普遍現象，特別是級別高的領導甚至出現交警沿途設崗的情況④參見筆者的調研筆記，2010年7月。。有的領導干部沒有掌握科學的調研方法，不懂得解剖麻雀，不能去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里。

三要不善于溝通協調。一些領導干部固執己見、剛愎自用，不懂得求同存異，不注重感情投入，不講究方式方法和策略。一些領導干部在開展群眾工作時，不了解群眾，不研究語言藝術，“在與新社會群體說話，說不上去；與困難群眾說話，說不下去；與青年學生說話，說不進去；與老同志說話，給頂了回去”⑤轉引自郭慶晨：《“說話”效果的人格背景》，《思想政治工作研究》2005年第9期。。

四要不善于化解矛盾。調研中發現有的領導干部方法簡單、作風粗暴、不會綜合運用政策、法律、經濟、行政等手段和教育、協商、調解等方法去妥善處理人民內部矛盾。

（三）部分領導干部不能聯系群眾

一是缺少平臺，不好聯系群眾。目前，湛江市在搭建領導干部密切聯系群眾的平臺方面力度不夠，廣大領導干部因缺少平臺，不好聯系群眾。雖然依托新農村建設、固本強基工程、“雙到式”扶貧工程等平臺①2003年廣東省委九屆三次全會通過了《關于實施固本強基工程全面推進黨的基層組織建設的決定》，決定集中三年時間，在全省實施固本強基工程，全面推進黨的基層組織建設。隨后，中共湛江市委通過了《貫徹落實〈中共廣東省委關于實施固本強基工程全面推進黨的基層組織建設的決定〉的實施方案》。2006年，鑒于固本強基工程成效明顯，該工程繼續開展。2009年12月，廣東省又頒布了《廣東省委辦公廳廣東省人民政府辦公廳關于我省扶貧開發“規劃到戶 責任到人”工作的實施意見》，決定從2009年開始，用3年時間，通過實施“規劃到戶、責任到人”扶貧開發工作責任制，采取“一村一策、一戶一法”等綜合扶貧措施開展扶貧工作。，湛江市在推進領導干部聯系群眾上取得了一定的成績，但沒有根本改變這一現狀。即使不考慮這些平臺在實踐中的異化或形式化，基于這些活動的“運動式”特征，領導干部密切聯系群眾還是不能常態化，效果有限。特別對于機關干部，由于單位性質或工作特點，與群眾直接打交道的機會少，聯系群眾因為缺乏載體極易流于形式。以固本強基為例，真正能夠參與的干部還是很少。像筆者所在黨校，到目前為止只有15名同志參與，更多的同志只能局促于單位，成為圍繞學校門、機關門、家門的“三門”干部。

二是人為設障，不讓聯系群眾。一些部門或領導干部基于私利，人為設障，不讓聯系群眾。“領導下去，層層滾雪球，到了最基層，人們看到的景象是：警車開道，一支車隊，一隊人馬，一圈記者；更為嚴重的還要三步一崗，五步一哨，如臨大敵。”[6]這樣的情況下，領導干部根本不能接觸群眾，更談不上聯系群眾了。

三是缺少法制保障，不能聯系群眾。目前，湛江各地雖然強調領導干部要密切聯系群眾，但很少訴諸法制去保障，更多是通過重要領導講話或重要會議精神去要求“應該做什么”。結果大量的領導干部因為沒有法制提供諸如時間、經費、人員等保障而難以聯系群眾。

二 原因分析

當前領導干部密切聯系群眾暴露出來的一系列問題，既有領導干部個人主觀因素的影響，也有體制機制等客觀因素的制約。不過，領導干部個人的品性、素質等因素究其根源還是體制機制問題。正如鄧小平所講：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面。”[7]因此，本文主要從組織層面分析原因。要強調的是，湛江領導干部密切聯系群眾的情況雖然具有地域色彩，但存在的很多問題在全國都具有普遍性。

（一）教育虛化

對于領導干部密切聯系群眾而言，干部教育主要解決兩個問題。一是增強領導干部政治理論素質，強化宗旨意識、群眾觀點，促使領導干部愿意聯系群眾；二是提升領導干部聯系群眾的本領，保證領導干部善于聯系群眾。特別是新世紀新階段，無論領導干部所處的時代條件，還是領導干部所肩負的職責任務都較以前發生了很大的變化，作為聯系對象的“群眾的構成、思想、工作和生活情況發生了深刻變化”②吳輝在《新形勢下群眾工作面臨的任務和挑戰》一文中從社會階層分化、社會矛盾突出，人口流動頻繁，群眾意識覺醒、群眾素質提高等五個方面進行了詳細的分析。。因此，教育的作用更加突出，通過教育，才能使領導干部堅持信仰、堅定立場、了解并正確應對這些沖擊和挑戰。其實，黨和政府向來高度重視干部教育工作，特別在2006年中央通過了《干部教育培訓工作條例（試行）》、《2010－2020年干部教育培訓改革綱要》，干部教育的發展達到了新的高度。然而，當前干部教育的效果不明顯卻是不爭的事實。這樣的悖論集中體現于干部教育虛化。

一是干部教育功能泛化。過分夸大干部教育的功能和價值，陷入“唯教育論”，實質損害了教育的實效性，“只能導致思想政治教育概念模糊、作用淡化和削弱，甚至流于形式”[8]。

二是干部教育機構混亂。當前，干部教育培訓機構呈現多元化的發展趨勢。除開傳統的黨校、行政學院，部門和行業的干部教育培訓機構、高等學校、科研院所、符合條件的社會培訓機構和境外培訓機構等都承擔著培訓業務。不同培訓機構間競爭激勵，在利益的驅使下，極易成為“學員尾巴”，以迎合學員的個人興趣和需求來增加業務量，以獲取更多利潤為主要方向，對于增強領導干部群眾意識等政治性任務人為弱化甚至放棄。例如在坡頭區，黨校的培訓業務極度萎縮，大量的培訓經費用在了領導干部外出學習考察，就連《干部教育培訓條例（試行）》規定的晉升領導職務的任職培訓和新錄（聘）用的初任培訓都無法保證。就2009年來情況看，一年時間黨校只開了4期主體班，每期1個周，培訓干部人數不到200人③參見筆者的調研筆記，2010年7月。。

三是教育內容空泛。內容缺乏鮮活性，多停留在大而空的文件解讀或歷史回顧。內容缺乏針對性和時效性，特別是缺乏對群眾思想狀況及變化趨勢的分析和預測，缺乏統一的、貼近群眾實際的教材。

四是教育手段落后。沒有充分運用現代化的教學工具，沒有積極推廣現代化的教育手段，干部教育還是多停留在“填鴨式”的滿堂灌。

五是教育紀律不嚴格。不重視教育的單位或個人得不到懲處，重視教育或成績突出的單位或個人得不到重用，形成單位“重視不重視一個樣”，干部“學不學一個樣，學好學壞一個樣”的不良傾向。在調研時就發現湛江各地的組織部門普遍遇到調訓困難卻無力處罰的情況。許多地方單位不支持、干部不配合。個別干部在同課題組座談時直接指出：“學的好也不會提拔，學不好反而影響面子，不如不參加培訓。”①參見筆者的調研筆記，2010年7月。

（二）體制固化

本文探討的體制問題主要是直接影響到領導干部密切聯系群眾的體制，并非是對中國體制的宏觀性判斷。而且，談到體制固化并不是對這些體制的整體否定，只是基于體制創新的視角，對這些體制的自我完善進行學理上的分析。正如江澤民同志所講：“社會主義制度的自我完善和發展，說到底，是一個體制創新的問題，”“不改革，不進行體制創新，很多問題的解決就沒有出路。”[9]領導干部在聯系群眾方面存在的許多問題，其深層原因還是體制問題。

一是干部管理體制。在“黨管干部”原則下，“黨委定人頭”成為事實的干部選拔任用機制，民意標準是形式大于內容。這樣的背景下，“在功利主義的驅動下，必然誘發干部‘只對上負責，不對下負責’的非理性動機，從而滋生脫離群眾、脫離實際的不良作風。既然干部的升遷決定于上級領導而與群眾無關，干部們自然不可能真正把群眾放在心上，即使迫不得已時做些‘聯系群眾’的‘親民’之事，也不過是為了取悅上級領導而做的表面文章。”[10]

二是壓力型體制[11]。層層分解的目標管理責任制在實際工作中形成了一種典型的“壓力型”體制，使各級政府及其領導干部成為“政治責任承包戶”——工作的重心都是與目標管理有關的“指標”，與“指標”無關的工作，即使關系群眾的切身利益也無心去做。即使一些直接面對群眾的基層干部，往往也在“一票否決”的壓力下，全力完成政治任務。例如在遂溪縣某鎮，鎮干部的精力全用在計生、殯改、綜治、招商引資甚至“城鄉清潔工程”，有限的時間都用在應對上級的各種檢查考核上，聯系群眾成為工具而非目的，有時甚至變成“為難”群眾②筆者在該鎮掛職黨委副書記，對這些情況有切身的體驗。鎮里幾乎所有的會議都在強調計生、殯改、綜治等問題。為了完成這些硬性任務，很多領導干部不僅不能聯系群眾，反而存在“擾民”現象，激化了干群矛盾。。

三是一把手體制。“黨管干部”在“一把手體制”③對于“一把手體制”，學術界至今還有爭議。一些學者對此有深入的研究，例如陳冬生對“一把手政治”作過系統的分析。但是，拋開學術界的爭論，我們可以從一些官方背景的資料中找到依據。例如由中組部培訓中心編著了《迎接新世紀的挑戰——中共中央組織部地市“一把手”專題研究班成果匯編》（黨建讀物出版社2000版），不僅題目直接提到“一把手”，而且書中還引用了曾慶紅同志的《在“一把手”與從嚴治黨專題研究班結業上的講話》（2000年6月28日）。中共中央組織部黨建研究所課題組編寫了《新時期黨建工作熱點難點問題調查報告——關于黨內民主問題研究》中明確提到了“一把手權力體制”（中央編譯出版社2004版，第17頁）。的強力干擾下成為“一把手管干部”。這樣的背景下，“一把手”個人的品位和評價成為干部升職的主要依據，聯系群眾密切的干部并不能爭取更多的政治資源。事實上，在當前的一把手體制下，民意并不能對干部升職起到決定性的作用。干部錯誤地產生了“群眾評價無所謂，領導器重最要緊”、“不怕群眾不滿意，就怕領導不注意”等錯位思想觀念，導致一些干部常沉迷于跑官要官，淡忘黨的根本宗旨，無心聯系群眾。

（三）制度泛化

依據新制度經濟學原理，制度作為“一種行為規則”，作為一種秩序，制度的功能主要是約束人們的行為和確保合理的行為預期。“制度的產生在某種意義上講就是為了克服人的弱點或不足，如人的有限理性，人的機會主義行為傾向，人并不總是善的。一個有效的制度，在人做得不好的時候（或違規）能處罰人；在人做得好的時候，能獎勵人。總之，制度具有激勵功能和約束功能。”[12]因此，制度問題是領導干部密切聯系群眾的保證。正如江澤民同志所講：“加強和改進作風建設，也必須緊緊抓住制度建設。理論聯系實際、密切聯系群眾、批評與自我批評、民主集中制等優良傳統和作風，要靠制度來堅持。”[13]但是，目前領導干部密切聯系群眾的制度泛化嚴重影響到領導干部聯系群眾的實效，領導干部密切聯系群眾更多依靠個人素質能力的推動而非制度使然。

一是強調黨群關系多，規范干群關系少。領導干部、黨員干部、黨員領導干部是三個既有聯系又有區別的概念。領導干部不僅包括黨的干部，也包括黨外干部，有其特定的內涵和外延。但是很多關于密切聯系群眾的制度都立足于黨群關系的視角，例如1990年頒布的《中共中央關于加強黨同人民群眾聯系的意見》就是典型代表。直到2009年，中央才立足于干群關系視角制定了《關于領導干部定期接待群眾來訪的意見》、《關于中央和國家機關定期組織干部下訪的意見》、《關于把矛盾糾紛排查化解工作制度化的意見》等三個具體制度。至于地方制度，更是含混不清，難以有效規范領導干部密切聯系群眾。

二是實體性制度多，操作性制度少。許多制度偏向于“應該做什么”，而沒有規范“應該如何做”，缺乏可操作性，極易流于形式。例如《湛江市關于加強領導干部聯系群眾的實施意見》中，只提出了十項具體要求，沒有紀律保證，沒有獎懲辦法，對領導干部深入基層、深入群眾的時間、形式、內容沒有具體規定，成為“寫在紙上、貼在墻上、掛在嘴上”的空文①該文件資料來自湛江市委組織部。。

三是個別制度多，系統性制度少。當前流行的聯系群眾制度，如領導干部下鄉制度、領導干部接待群眾制度、處理群眾來信來訪制度、領導包案制度、領導干部掛點制度、黨員干部承諾制度等，都是單兵作戰的局面，沒有形成層次結構合理、權力配置均衡、內容協調耦合、鏈條環節承續的制度體系。一些制度甚至前后矛盾，相互抵觸。

（二）監督弱化

事實上，“干群之間的管理和被管理、領導與被領導的過程實質是一場博弈和交換的過程。管理和領導的目的是為了增進全社會的福祉，為了全體公民的利益。但是，作為干部的管理者本身也是有利益需求和利益追求的社會成員，如果沒有有效的制約手段，他們很有可能化公為私，利用手中掌握的公共權力和公共資源為自己謀取私利，侵占公眾的利益。”[14]因此，對領導干部密切聯系群眾進行專門監督，以保證相關制度的有效執行，才能保證聯系群眾取得實效。但是，目前湛江各地對領導干部密切聯系群眾的全過程沒有嚴格的監督，領導干部既無聯系群眾的動力，也無聯系群眾的壓力。

一是監督標準不完善。湛江各地在監督領導干部密切聯系群眾時，沒有制定科學的測評標準，無法解決認定領導干部“聯系群眾行不行”的問題②其實，這是全國普遍存在的問題。鄧小平同志曾經指出，應當把人民滿意不滿意、人民高興不高興、人民贊成不贊成作為衡量我們一切工作與言行的標準。然而在實踐操作中，民意難以科學量化，干部“聯系群眾行不行”還是無法科學測量。中央層面在2009年制定了《關于建立促進科學發展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制的意見》（以下簡稱《意見》）。同時，為了深入貫徹落實《意見》，經中央批準，中央組織部制定了《地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價辦法（試行）》、《黨政工作部門領導班子和領導干部綜合考核評價辦法（試行）》、《黨政領導班子和領導干部年度考核辦法（試行）》。然而，這些制度雖然重點強調了“深入了解領導在群眾中公認度，加大群眾滿意度在考核中的分量”，但是也沒有客觀的標準。無論強調要“公開、公示、公議”，還是強調要“民主測評”，都難以實現統計學意義上的量化分析，“群眾公認”標準依然形式大于內容。。有關部門在實施監督時，往往依照傳統的干部考核標準，無法科學測評領導干部聯系群眾的實效，不僅造成監督結果失真，而且導致很多領導干部急功近利，個別地方形式主義、形象工程泛濫。

二是監督運作不科學。對領導干部密切聯系群眾的監督并沒有做專門的程序設計，還是依托傳統的干部年度考核，泛泛考評領導干部的“德”，缺乏針對性、時效性、科學性。而且，在有限的監督渠道中，還存三個偏重：偏重年度考核，日常監督流于形式；偏重組織意見，民意測評流于形式；偏重經濟業績考查，服務群眾成效考評流于形式。

三是監督主體不廣泛。對領導干部聯系群眾的監督主要是由黨委及其組織（人事）部門，包括紀檢監察部門進行體制內的監督。人大監督、群眾監督、輿論監督嚴重弱化。在調研時發現，很多地方領導干部考核完全是組織（人事）部門的內部操作，不僅沒有吸收群眾代表，甚至人大代表、政協委員也無法參與，而且監督結果并沒有對外公開。

四是監督結果難運用。調研中發現，領導干部密切聯系群眾缺乏有效的激勵約束機制，“群眾公認”的領導干部很難表彰獎勵，對“群眾公憤”的領導干部很少懲罰處理。

三 對策

（一）多管齊下，解決領導干部“愿不愿聯系群眾”的問題

領導干部“愿意聯系群眾”，既包括領導干部個人與群眾的感情深厚，主動的愿意聯系群眾，也包括組織通過制度要求、機制誘導、監督約束，促使領導干部在“成本-收益”比較基礎上被動的“原意”聯系群眾。因此，要解決領導干部“愿不愿聯系群眾“問題，必須多管齊下，多方推動③體制創新或完善是單個部門或地方難以承擔的任務。但是，通過體制內的技術性調整，例如健全制度和機制，完全可以在一定程度克服一些制約著領導干部密切聯系群眾的體制因素。所以，本文就體制問題的解決不單獨提出對策，只是在其它對策中涉及。。

一是要通過教育，促使領導干部愿意聯系群眾。2003年，胡錦濤在七·一講話時指出：“群眾利益無小事。凡是涉及群眾的切身利益和實際困難的事情，再小也要竭盡全力去辦。……一定要帶著深厚的感情幫助解決。”[15]這表明領導干部密切聯系群眾既是制度問題，也是態度問題。通過教育，增強領導干部的群眾意識，讓領導干部牢固樹立馬克思主義的群眾觀點，理解貫徹馬克思主義的群眾路線，才能保證領導干部做到“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”，真正解決領導干部“愿不愿密切聯系群眾”的問題。這里必須闡明的是：增強領導干部的群眾意識，既可以從領導干部個人層面去加強自我教育，又可以依靠領導干部所在單位組織的日常教育，但這兩種方式因為動力不足且監管困難存在事實上的弱化。因此，最直接有效的還是要立足專業培訓機構的系統教育。基于這個視角，我們在努力加強領導干部個人修養和日常教育的同時，必須充分發揮系統教育培訓的基礎性作用，努力做到：一要科學認識教育的作用，將教育作為基礎但又防止“唯教育論”，要以制度鞏固教育成果。二是理順培訓機構間的關系。要“加強干部教育培訓機構建設，構建分工明確、優勢互補、布局合理、競爭有序的干部教育培訓機構體系。充分發揮黨校、行政學院和干部學院在干部教育培訓中的主渠道作用。”[16]三是要創新教育內容。根據形勢和任務的要求，各級培訓機構要不斷充實和創新教學內容，要汲取最前沿的理論成果，吸收最新鮮的教學素材，努力提高教育內容的鮮活性。四要豐富教育手段。要“根據干部的特點，綜合運用講授式、研究式、案例式、模擬式、體驗式等教學方法，提高培訓質量。推廣網絡培訓、遠程教育、電化教育，提高干部教育培訓教學和管理的信息化水平。”[17]五是要加強培訓力度，切實提高教育質量。要制定科學完備的教學計劃，優化教學布局，搞好理論研究，抓好實地調研，加強教學調理，努力提高教育質量。六是建立教育的考核和激勵機制。“將干部的教育培訓情況作為干部考核的內容和任職、晉升的重要依據之一”[18]，真正改變干部“學不學一個樣，學好學壞一個樣”。總之，要真正做到“群眾意識”進教材、進課堂、進頭腦，內化為領導干部的自身修養。

二是通過制度建設，“誘導”領導干部愿意聯系群眾。“通過科學的制度建設，使干部由道義型的聯系群眾轉變為體制內的聯系群眾，使黨同群眾的聯系走上制度化、規范化的軌道，這是堅持黨的群眾路線、密切黨群關系的可靠保證。”[19]關鍵是通過完善制度，建立領導干部聯系群眾的激勵約束機制，“對堅持原則、勇于負責，敢抓善管、真抓實干，實績突出、群眾公認的優秀干部，要表彰獎勵，注意提拔重用。對干部出現的苗頭性問題早提醒早糾正；對不講原則、不負責任、不干實事、搞形式主義和形象工程，以及完成約束性指標方面發生問題的，根據不同情況，進行批評教育、誡勉談話、督促整改和組織調整；對因工作失職造成嚴重后果或者廉潔自律存在問題的，要依法依紀處理。”[20]這樣，通過組織的強制性行為，形成倒逼機制，“引導實踐主體——黨政領導班子和領導干部強化為人民服務意識，真心誠意關注和解決民生問題，自覺地聯系群眾，從而達到實踐主客體的相互作用、相互促進、共同進步”[21]。

（二）搭建平臺，解決領導干部“能不能聯系群眾”的問題

“一些服務群眾、聯系群眾的活動往往是開始時‘轟轟烈烈’，結束了就‘偃旗息鼓’，難以形成長期持久的效應，與沒有建立有效的載體有關，要使黨群聯系長久化、制度化、密切化，關鍵是拓寬途徑，創新載體，構建黨群互動的平臺。”[22]因此，要解決領導干部“能不能聯系群眾”問題，必須“努力開辟和創造聯系群眾的新渠道、新形式，以利更加廣泛、深入、及時地聽取群眾的意見、要求和批評。”[23]

一是要傳承歷史，堅持經典平臺。事實上，領導干部密切聯系群眾既是好的傳統，又有著十分豐富的經驗，有些平臺今天仍然發揮著巨大作用。例如前面提到新農村建設、固本強基工程等，都應該繼續堅持并勇于創新。還有諸如“三級聯創”、“爭先創優”等各種形式的聯系群眾主題實踐活動，都值得我們總結升華。

二是要整合資源，借鑒成功平臺。很多地方都對領導干部密切聯系群眾的平臺建設進行了積極的探索，有些地方成效顯著。例如成都龍泉驛區從2004年開始，開展了以“三幫一治”、“三助一扶”、“三送一捐”、“三供一普”為主要內容的組團幫扶活動，取得明顯成效[24]。上海寶山區廣泛展以“群眾在我心中，我在群眾眼中”和著力解決群眾“最盼”、“最愁”、“最憂”、“最怨”問題為主要內容的“雙在”、“四最”主題實踐活動[25]，有效加深了干群聯系。國外有些成功經驗也值得借鑒。例如越南共產黨針對烈士遺屬生活困難的情況，“舉辦了‘報恩答義’、‘飲水思源’、修建‘情義屋’和‘100％認養英雄母親’等主題新穎的活動”[26]。我們應當整合資源，借鑒各地的成功經驗，創新聯系群眾新渠道。

三是要結合實際，打造有效平臺。各地的情況是不同的，無論是總結歷史經驗還是借鑒它山之石，關鍵還是要結合本地實際，“為我所用”，有針對性的探索平臺建設。

（三）培養能力，解決領導干部“會不會聯系群眾”的問題

一要依托組織提供的系統培訓，對領導干部進行專業培訓。《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》中強調：“加強和改進干部教育培訓工作，更好完成大規模培訓干部、大幅度提高干部素質的任務。”[27]為此，要提高領導干部聯系群眾的本領，解決領導干部“會不會聯系群眾”的問題，首先要進行專業系統的培訓。關于教育培訓問題，前面已經有所論述，這里只是針對干部能力培訓強調兩點。一是要著眼于提高干部素質和能力，建立以培訓需求為導向的培訓內容更新機制，不斷完善領導干部能力建設體系。立足于領導干部聯系群眾的能力要求，努力做到“缺什么、補什么”。二是要構建更加開放的干部教育培訓格局。不同培訓機構有著不同的培訓優勢。黨校（行政學院）在干部政治理論培訓上的優勢固然明顯，但就領導干部聯系群眾的能力培訓而言，其它培訓機構有其特有的優勢。為此，一定要充分“利用高等學校優質資源開展新理論、新知識、新技能、新信息培訓”[28]，同時要“積極利用境外著名大學和其他培訓機構開展干部培訓，”“積極穩妥開展領導人才培訓國際合作交流，”“鼓勵和引導具備干部教育培訓資質的社會培訓機構參與干部教育培訓”[29]。

二要加強理論聯系實際。領導干部一定要在聯系群眾的實踐中培養和提高本領。要“大力弘揚理論聯系實際的學風，引導黨員、干部把學習理論同研究解決人民最關心最直接最現實的利益問題、本地區本部門改革發展穩定的重大問題、黨的建設突出問題結合起來，增強工作的原則性、系統性、預見性、創造性”[30]。要善于在群眾的生動實踐中提高自己的科學決策能力；在服務群眾的實踐中提高自己的調查研究的能力；在與群眾的交往實踐中提高自己溝通協調能力；在解決各種復雜社會矛盾的實踐中提高自己化解矛盾的能力。

（四）加強監督，解決領導干部“聯系群眾行不行”的問題。

加強監督其實是對解決領導干部“愿不愿聯系群眾”問題的補充。通過有力監督，可以保證制度的有效執行，使領導干部“愿意”聯系群眾，不管是領導干部的主觀意愿還是機制使然。要加強監督必須創新監督方式、完善監督程序、增加監督主體、加大監督力度，但最關鍵的還是要建立科學測評領導干部“聯系群眾行不行”的標準。如果不能正確測評領導干部聯系群眾的效果，那么對領導干部的激勵和約束將失去意義。否則在當前的體制下，干部聯系群眾的考核結果極易成為黨委及其組織（人事）部門的內部認定，甚至由“一把手”個人品性和風格決定。依據這樣的結果進行的監督不但不會建立起鼓勵領導干部聯系群眾的標尺和導向，反而又進一步導致領導干部“唯上”、“唯一把手”。因此，本文重點探討測評領導干部“聯系群眾行不行”的標準建設問題。當然，建立客觀公正的干部聯系群眾效果測評標準是一個宏大的工程。這里只是探討標準建設中要注重的幾個問題，以便為實際工作部門和政策研究部門的實際工作提供參照。

一是要注重“群眾公認”原則。江澤民指出：“人民，只有人民，才是我們工作價值的最高裁決者。”[31]《關于建立促進科學發展的領導班子和領導干部考核評價機制的意見》也強調：“堅持民主公開、群眾公認。充分保障和擴大干部群眾對干部考核評價工作程序與內容的知情權、參與權、表達權和監督權，以干部群眾滿意度作為考核評價的重要標尺。”[32]因此，測評領導干部“聯系群眾行不行”的核心原則是“群眾公認”，絕對不能以“組織滿意”為主要標準。基于此，測評標準的設置應當去探索如何真實準確地反映出群眾的滿意度，標準要力求科學規范、客觀公正、衡量有據、要素明確、內涵具體、直觀清晰。

二是要注重干部身份特點。要針對不同層次、不同類型的領導干部身份特點建立符合科學發展觀要求的測評標準。要注重機關干部同基層干部、政干部同專業技術干部、“一把手”和普通干部的區別。要堅持分類考核、量化評價，“科學設置考核內容和指標，堅持共性與個性考核相結合、定性與定量考核相結合，分層分類，突出重點，體現特點，為進一步提高選人用人公信度提供依據”[33]。

三是要注重地方實際。雖然領導干部聯系群眾的出發點都是“全心全意為人民服務”，但是不同地方有著不同的具體內容，在組織群眾、宣傳群眾、教育群眾、服務群眾等方面有著不同要求。例如經濟發達地區與經濟欠發達地區、沿海地區與內陸地區會有所區別。因此，制定測評標準時要有所突出，不能片面追求全國統一。

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[責任編輯：雪 豹]

A Research of Maintaining Close Ties with the Mass under the New Circumstances——Based on the Empirical Analysis of Zhanjiang

GUO Bo
(The Party School of CPC Zhanjiang Committee,Zhanjiang,Guangdong 524032,China)

The principle of maintaining close ties with the mass is now facing many new challenges and trials in the new century.A field investigation of Zhanjiang reveals that some cadres are not willing to maintain close ties with the mass;some are not good at doing so,or some are not capable of doing so.In light of this phenomenon,we must explore a permanent mechanism for maintaining close ties with the mass by helping cadres to clarify such questions as“Are they willing to maintaining close ties with the mass?”,“can they maintain close ties with the mass?,”“Are they capable of doing so?” etc.

cadres;connecting;the mass

D252

A

1674-3652（2011）01-0077-08

2010-11-16

郭 波（1976- ），男，四川宜賓人，中共湛江市委黨校黨建部副主任、講師，主要從事基層黨組織建設研究。