創新社會管理重在構建憲政框架內的法律體系

郭華

創新社會管理要適應社會發展的多元化、社會管理的法治化要求，要與憲政和法治的價值目標相一致，重在構建憲政框架內的社會管理法律體系，加大法律因素在新體制形成中的權重，以法治理念為指導，以法制體系、法治程序和規范為支撐，提高社會管理的法治化程度。

一、構建憲政框架內的社會管理法律體系

現代社會管理的實質，是通過社會運行機制的設計和落實，實現社會制度規定的目標。法治能清晰界定各方利益，構建博弈平臺，規范博弈行為，是社會管理的最佳機制，是完善社會管理的基礎，創新社會管理體制的首要任務就是構建體現現代法治基本精神和價值追求的社會管理法律體系。

（一）樹立現代憲政法治理念

亞里士多德指出：“法治應該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該是本身制訂得良好的法律。”①［古希臘］亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館1996版，第199頁。這一論斷已成為人們對法治的共識。具體來說，法治既要求有良法，即體現正義、公平、民主、人權、秩序、安全、幸福、尊嚴等憲法核心價值的現代法律體系，又要求所有的主體都在法律的框架內活動，不折不扣地執行法律，即法的實施。良法是前提，體現了法治的價值追求和倫理導向，為社會管理提供善治的規則條件，法的實施則是手段、過程和目標。

創新社會管理首先必須樹立現代憲政理念，集中體現在人們的憲法意識上。在制定、完善創新社會管理的法律制度中，絕不能離開憲政的精神和理念，必須使權利優位、尊重和保障人權、制約權力、尊重規則、法律至上并具有穩定性、規范性等憲法意識，成為社會的普遍價值標準和解決社會矛盾的主導。②參見王薇：《論公民憲法意識》，《當代法學》2001年第4期。樹立憲政意識的重點和難點主要是公權力的界限問題，憲政要求公權力必須規范運行，政府必須守法，受法律制度的規范和制約。這是現代法治與中國傳統的商鞅式法制的根本區別，也是創新社會管理的前提。③參見華玲：《憲政意識研究》，《探索》1994年第1期。甚至可以說，樹立現代憲政理念，做到依法行政，就是最大的社會管理創新。

（二）構建選舉民主與協商民主相結合的憲政治理平臺

憲政框架下的社會管理變傳統的政府單獨直接管理為政府和社會中介組織、其他社團共同管理，包括社會組織的自我約束、自我激勵和自我管理，是政府干預與協調、非營利組織為中介、基層自治為基礎、公眾廣泛參與的互動過程，體現了現代治理的整合性和規范性，從而在憲政的框架內對社會進行調整和約束，保障公民權利，促進社會發展。④參見陳云生：《和諧憲政——美好社會的憲政理念與制度》，中國法制出版社2006年版，第125頁。這是一種網狀結構的組織體系，主要不是依靠政府自上而下的強制性權威，而是國家機構與公民社會的自愿合作，其權力向度是多元、雙向甚至多向的。因此，憲政框架內的社會管理法律體系要建立規范的公共治理結構下的公民參與，以及公民與政府之間的良性互動的制度化機制，構筑和諧均衡的社會協同治理平臺，使各社會群體或個人都能有序地參與和博弈的社會治理平臺。⑤參見余敏江：《政府管理改革的新視界——當代公共管理與憲政關系研究》，中國社會科學出版社2009年版，第98頁。這個治理平臺是協商民主和選舉民主相結合、大體保持權利均衡的制度框架。它包括三個層次：一是基層群眾自治的層次，包括城市社區居民或農村村民全體會議、代表會議或議事會、協商民意測驗等，這個層次是直接民主式的廣泛的公民參與。二是基層政府層次的公民或者其代表直接和政府相關部門對話、溝通，如民主懇談會、聽證會等。三是縣以上層級政府的較為宏觀的立法或政策的決策或執行層次，受決策影響的不同利益的群體、組織等可以派出代表組成相關問題的專門委員會，獲取信息、提出訴求、參與討論、審查并通過決策、監督執行、評估效果，從而確保公民參與貫穿始終。

為此，筆者建議應制定《社會管理法》，其內容應當體現社會管理的主要內容，在法律上明確社會主體的法律地位，規范政府、自治組織、民間團體、公民的行為和關系，確立利益競爭規則，健全利益保障機制。首先，應當明確界定政府管理與社會自治的關系，根據憲政的原則界定政府的權力邊界以及社會自治的內容和范圍。其次，應當明確界定票決民主與協商民主的關系，確定協商民主的主體、程序、步驟，自治組織或其他社會組織的職責和權利，自治章程、村規民約的地位、效力。再次，應當明確規定糾紛的解決機制，包括司法或民間仲裁的地位和作用，等等。

這就是我們所說的“小政府，大社會”的憲政治理平臺。在這個平臺上，各社會群體或個人都有制度內的利益表達和博弈渠道，能平等地表達訴求、參與協商、達成妥協，獲得雙贏的方案。無法達成一致的，亦可通過中立第三方的仲裁或判決達成雙方都能接受的最終方案。因而具有很強的吸納能力和整合能力，可以把社會中所有的利益群體全部引導到制度化的軌道中平等博弈，從而限制行政權力的濫用，遏制壟斷集團，保護弱勢群體，使公民的自治權利得到實現，整個社會的政治、經濟格局達致均衡，形成良性的利益沖突和調節機制，達到較為完善的社會治理。

（三）構建憲法監督的體制機制

健全和完善憲法框架下的社會管理法律體系，關鍵環節是建立健全憲法監督的體制、機制。

首先，應當進一步完善人大監督保障機制，建立人大代表專職化制度。我國憲法規定人民代表大會是最高權力機關，并賦予人大以憲法監督和保障的職責。但目前人大代表的兼職制度難以適應如此重大的責任。因此，應使人大代表專職化，要為他們配備工作人員，讓他們在自己的選區建立聯系選民的辦公室，接受選民的投訴、進行民情調查等，由他們負責把人民的意見帶到全國人大，這樣可以在黨和國家的最高決策與基層民意之間架起一座座直通的橋梁，防止民意被層層“克扣”，誤導黨和國家的決策。

其次，應當完善違憲審查制度。具體方案可以是建立憲法委員會或者憲法法院，這個委員會或法院可以設在全國人大和人大常委會之下，也可以設在法院系統。還可以考慮能不能由政協、人大和其他專業人員聯合成立一個憲法委員會，獨立于立法、司法和行政系統之外，進行違憲審查。此外，由于憲法法院只能承擔那些關系重大，特別是關系到政府權限的分配、法律法規違憲等案件，因此，還應當賦予普通法院部分違憲審查權，讓普通法院能夠獨立審判涉及公民憲法權利的案件。普通法院和憲法法院的違憲審查功能，應該有適當分工，互相配合，這樣憲法至高無上的權威才能真正樹立起來。

二、健全和完善社會管理法律體系的對策建議

溫家寶總理曾引用過一句張居正的名言，“天下之事不難于立法，而難于法之必行。”①《溫家寶總理同大學生談法治》，載《法制日報》2009年12月4日。這說的是法律必須具有明確和可操作的程序機制。由于過去重政治、經濟，輕社會的傾向影響，我國社會管理領域的法制建設最不完備，法律法規分散、籠統，尚無統一的社會管理程序立法。因此，要按照決策、執行、監督相協調又適度分離的原則，健全和完善社會管理的程序法。這需要從以下方面去努力：

（一）完善社會管理主體的法律體系，界定行政和社會組織權責范圍

黨的十七大提出：“要建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制。最大限度激發社會創造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素。”②胡錦濤：《在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2007年10月24日。這其中，社會協同主要是動員社會多元力量、多元主體來共同參與，充分發揮社會各方面力量的協同、自治、自律、他律、互律作用，在彼此聯系、相互協調的過程中形成整體的合力。這就要求健全和完善社會管理主體的法律規范，創新社會管理主體的結構，建設健康的社會主義公民社會。

理論上現代社會的治理主體可分為兩類，即組織化的主體和非組織化的主體，但實際上組織化的主體才具有主導性。在復雜的現代社會，“馬鈴薯式”的個人無法直接參與社會管理，只能組織成代表自己利益的社團，首先在社團層次自我約束、自我管理，并在形成共識的基礎上參與社會管理，這就避免了政府直接面對一盤散沙式的個人，緩解政府的管理壓力，降低管理成本。這就是公民社會“通過社團的社會控制”，政府行政調控與社會自治相結合、政府行政功能與社會自治功能互補的現代社會管理。①參見孫元君：《關于公民參與的幾點認識》，《行政論壇》2006年第6期。這就要求我們充分認識到，社會管理創新首先是創建公民社會，實現社會的自組織化，保障各利益群體均能建立自我管理的組織，并以此作為他們利益博弈的合法代理參與利益博弈。

因此，筆者認為，要建立健全專門的社會組織管理方面的法律制度，整合村民委員會、居民委員會、社區等社會管理的基層組織的法律屬性、職能和權限以及與相關黨政機關的關系，制訂以《民間組織法》為核心，輔以有關單項管理法規的民間組織管理法律體系。主要有：一是基層自治組織法，如居民委員會、村民委員會法等。二是社會團體法，如行業協會、商會、工會消費者協會等代表各自群體利益的團體法。三是民辦非企業單位法，主要是民間各種參與公共事務管理的組織，如專門委員會法，用以規范針對具體單項事務的財政預算委員會、政府績效評估委員會、政府單項決策的臨時委員會等的建立與運行。此外，一些相對復雜的委員會還應專門立法，如人事、財政、仲裁、教育等領域的專門委員會。四是民間從事公共服務的組織法，如慈善機構法、基金會法等等。從而建立一個多層次網狀組織體系，形成多維度、多層次、多渠道的公民參與網絡。

（二）完善社會管理法律實施程序，增強社會管理可操作性和實效性

首先，應當建立健全信息資源共享制度，保障民眾的知情權。社會公平的博弈的基礎是信息對稱，如果信息資源受到壟斷，參與各方信息失衡，博弈就不會公平。民眾就不能真正進行比較、選擇和監督。任何信息極不對稱下的博弈，至少一方要犯錯誤。因此，建議制訂《信息資源共享法》，明確規定政務公開其措施。按照“公開為原則，不公開為例外”的要求，列舉式地規定國家機密的范圍，明確凡是法律未規定秘密的信息，都必須公開的原則。同時，建立社會公共管理信息服務平臺，統一規劃、統一標準，加強互聯互通，實現相互兼容和數據共享，避免形成信息孤島。此外，建立信息披露的責任追究制度，明確規定隱瞞信息的法律責任。

其次，應當加強行政決策程序建設，規范社會管理的決策行為，健全公眾參與、專家論證、合法性審查和集體討論決定等決策程序制度，摒棄體現部門利益的部門立法，搭建公開、公平、信息充分的參與渠道和溝通平臺，保證公民在立法過程中的參與權、知情權、表達權和監督權。如關于重大事項的調查研究、集體決策以及專家咨詢和社會聽證、公示等制度。特別是，要建立政策反饋機制。對公眾的意見和建議，無論采納與否，都必須向社會公布，并在決策作出之后進入政策的實施階段，也要設立專門的程序接受公眾的意見反饋。對專業性、技術性較強的重大事項，開展專家論證、技術咨詢、決策評估。對同群眾利益密切相關的重大事項，實行公示、聽證制度。還可以采用公告、評論、座談會、協商會、聽證會、開放式聽取意見等，強化公眾參與的程序保障，為群眾生活和參與經濟社會活動創造便利條件。

最后，應當完善和加強執行過程的程序建設。推行執法的柔性化，減少和規范行政審批，建立行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政體制。即在執法過程中執法者遵循法律的具體規定，在尊重當事人合法權益的前提下，依據正當的程序進行非歧視、理性化的執法活動，切實提高執法效率、化解社會矛盾。要采取行政獎勵、行政指導、行政合同等方式與公民、法人或者其他組織形成公法法律關系，挖掘非權力行政方式的潛能，通過政府與民間的協作，更好地達成行政目標，提高政府的社會治理能力。嚴格實行規范性文件合法性審查、備案登記等制度，建立規范性文件修改、清理等機制，確保行政質量。要切實做好行政復議、行政賠償和行政訴訟等工作，完善行政執法行為的矯正機制，切實保障行政相對人的合法權益。

（三）建立和完善社會管理的監督、問責以及糾紛解決機制

創新社會管理不可避免地要涉及公民的權益，產生權利沖突。有權利受損害就必須有救濟，有行政權力濫用職權，就必須受到監督和制約。因此，必須健全和完善有效的監督制約及糾紛解決機制。

首先，應當完善行政問責和監督機制。構建黨內監督、人大監督、政協監督、行政監督、司法監督和社會監督有機結合的全方位監督體系。筆者建議制訂《行政監督法》，健全責任體系和政府行政失誤問責制，建立政府績效評估制度，行政決策跟蹤反饋、決策監督和違法決策責任追究制度，明晰崗位責任及對應的后果，將責任具體化、細化，從而使龐大的責任體系分解為各負其責的運行機制。強化公眾導向的績效評估，對決策失誤、違法行政、濫用職權、失職瀆職等行為，要明確問責范圍和問責對象，其應承擔的責任及處罰。而且還要規定問責主體以及如何啟動問責程序及其步驟等。此外，建立道義責任制度，推廣“引咎辭職”等方法，并嚴格依法追究有關領導和工作人員的責任。

其次，應當完善“準司法”程序。要進一步完善聽證、協商、調解、仲裁等“準司法”程序，鼓勵涉及公共事務爭議的當事人通過協商、調解、仲裁等“準司法”程序解決糾紛。目前，需要明確各項準司法程序的主體資格、步驟等，特別是明確規定作為中立第三方的主持人、調解人、仲裁人的資格、標準、作用，確定“超脫利益”的標準。例如，建立健全勞動關系協商仲裁機制，建立企業經營管理者為一方，工會和員工為另一方，政府勞動主管部門或民間中立的專家、法律工作者居間協調的三方協調委員會，建立在三方委員會的平臺內展開的三方共同參與的員工工資集體（平等）協商機制、正常增長機制、支付保障機制，勞動爭議仲裁機制。同樣的機制可以推廣到所有行業和單位。

再次，應當完善民間組織的自我運行機制。建立社會的準司法組織體系并和正式的司法體系，即法院體系相結合。也就是說，可以將民間“準司法”程序中的各類調解委員會、仲裁委員會的組織體系納入國家司法體系之內。一方面完善民間委員會的專業性和中立性，明確成員資格應為法律專家或本行業專家，以及明確接受申訴、進行調解或仲裁的程序。另一方面，在不同程度上賦予調解或仲裁結果以法律效力。這樣既節約了全社會的司法資源，又能保障當事人的權利能夠得到國家正式司法體系的保障。

最后，應當充分發揮司法對權利救濟的重要作用。應當保證法院獨立行使審判權：在我國的憲法體制中，司法權和行政權都是由立法權產生的次一級權力，互相之間是平等和獨立的。為此，有必要打破法院按行政區劃設置的慣例，按訴訟管轄的便利跨行政區域設置法院，避免地方政府干預。同時，應當改變法院經費來源，改為國家財政統一撥款。

三、建立和完善保障民生、服務社會的法律體系

社會管理創新必須始終堅持把最廣大人民的根本利益作為出發點和落腳點，統籌兼顧各方利益，切實解決好各群體現實問題和具體利益，尤其是弱勢群體的利益需求。目前我國在民生方面的立法，離社會管理創新的需要，特別是離保障民生的要求和人民群眾的期待還有一定距離，包括社會救助法、社會福利法、社會保障法在內的很多民生方面的法律尚未制定。①參見賴靜：《法治社會與弱勢群體的人權保障芻議》，《天府新論》2007年第1期。目前，我國在社會方面雖然已有一些重要的立法，例如《義務教育法》、《就業促進法》、《勞動法》、《勞動合同法》，等等，為保障民生發揮了重要作用，但在公共衛生、社會保險、社會救助等方面，我們還沒有相關的立法，有些領域主要依靠效力層級較低的法規、規章甚至政策來管理。而且，還有許多過去并未注意的社會問題以及在創新社會管理中出現的新的社會服務形式，都需要盡快立法。如關于精神病人的治療、管理、保障問題，需要制訂精神衛生法。志愿者服務、法律援助等新形式的社會活動、社會參與形式也需要制訂相應的法律。因此，完善社會管理法律體系要著重對社會就業、社會保障、義務教育、公共醫療衛生和農村社會事業發展等民生問題突出的領域，加大社會政策供給力度，使利益受損的群體得到補償，讓利益增量得到共享。

因此，筆者認為，要盡快制訂社會救助法、社會福利法、社會保障法、法律援助法、慈善法、志愿者法等尚未制定的法律，填補民生領域法律體系的空白。同時，對就業、教育、分配、社保、醫療、住房保障、救濟等方面的法律在現有的基礎上進行細化和擴展，輔之以切實可行的實施細則。具體地說：

第一，應當健全和完善公共財政體制，強化政府公共服務職能，改變公共財政支出結構，提高公共服務支出的總量與比例，增加公共產品的數量，實現經濟性公共服務與社會性公共服務相協調。

第二，要制訂公共服務的最低標準，整合各類社會救助資源，建立健全社會保險、社會救助、社會福利、慈善和殘疾人事業相互銜接的社會保障體系，保證低收入人群能夠獲得最基本的公共服務，形成文化、教育、科技、衛生、社會保障、農村公共服務等全方位的公共服務體系。并且在最低標準的基礎上，擴大公共服務的覆蓋面，逐步提高人民群眾生活質量。

第三，要特別關注對弱勢群體保護，促進社會公平。弱勢群體是指部分社會成員由于自然、生理、制度、政策等主客觀原因，在社會地位、權益維護、發展機遇、競爭能力、生活質量等方面處于不利或者弱勢狀態。法律語境中的弱勢群體的主要特征是：經濟貧困；權利貧困；能力貧困。①參見余少祥：《法律語境中弱勢群體概念構建分析》，《中國法學》2009年第3期。保護弱勢群體的重點和難點是實現權利平等和社會正義，建立健全權益保障機制或利益受損機制，尤其重要的是將進城農民工和城市居民一視同仁，享受同等待遇。健全新型社會救助制度，完善困難家庭生活、醫療、教育、住房等方面的救助政策措施。

第四，應當通過公平的政策和制度安排彌補市場缺陷，保障公民在教育、衛生和社會保障方面的基本權益。如完善城市居民最低生活保障制度，建立最低工資制，確保務工人員的權益。加快廉租住房建設，規范和加強經濟適用房建設，推進住房貨幣化改革。

第五，要高度重視農村社會保障體系建設，探索建立“多層次、廣覆蓋、可接軌”的新型農村養老保障制度，落實被征地農民的養老保障制度，推進農村最低生活保障制度，完善農村特困戶救濟制度，鞏固提高農村“五保”對象集中供養率和供養標準，進一步完善農村新型合作醫療制度。

四、結語

社會管理創新不能脫離法治語境，我們應當依據建設法治國家的要求，依靠法律作后盾，用法律規范與制度規范來支持和保障社會管理及其創新，并把加強社會建設、創新社會管理的成功經驗，用法規、制度的形式規范、固定下來，讓社會管理的方方面面有法可依、有章可循，形成相互聯系和相互銜接的法律體系。這既要對已有的法律法規進行完善，增強社會管理領域法律法規的可操作性，又要加強對社會管理空白領域的立法，并構建科學有效的利益協調、訴求表達、矛盾調處、權益保障、解決問題和創新發展的長效機制與模式，從而創新社會管理，進而達到善治，實現社會和諧，走向更高、更新、更好層次的憲政。