行政執(zhí)法信息公開制度實證研究——以質監(jiān)、工商、城管為重點

莫于川 雷振

引言：行政執(zhí)法信息公開正努力前行

為掌握行政執(zhí)法信息公開的真實狀況，推動其不斷完善，我們對行政執(zhí)法信息公開法制的運行狀況開展了專門調研。2011年7—9月，我們在前期文獻研究的基礎上，先后走訪了國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局（下稱國家質檢總局）、北京市工商局、南京市建鄴區(qū)城管局，并對社會公眾開展了問卷調查。選擇走訪上述單位，一是因為我們的人力、精力、時間有限，難以全面兼顧；二是因為這三個單位在縱向上呈梯次分布，在橫向上來自三個重要的行政執(zhí)法領域，具有較強的代表性；三是它們都積累了不少信息公開實踐經驗，其官員對信息公開也有較多的認識。對社會公眾開展問卷調查的目的則是為了廣泛聽取意見，避免片面認知，形成全面判斷。

在此次專題調研中，我們主要采用了走訪、座談會、文獻資料分析等實證研究方法。走訪是到有關部門對官員進行訪談，意在深度溝通。座談會與走訪類似，但參加者更多，了解信息更為全面。文獻資料分析是通過多種渠道對以往類似主題文獻資料的收集、整理和讀解。

就此次專題調研方法的局限性而言，囿于人力、物力和時間不足，調研的執(zhí)法領域和問卷的覆蓋面還不夠廣泛，限制了對行政執(zhí)法信息公開運行狀況的整體把握。盡管如此，本次專題調研中還是得到很多收獲。我們強烈地感受到，盡管中國的行政執(zhí)法領域的信息公開還屬于起步階段，處于稚嫩的“童年”，相關法制遠不盡如人意，但方針已定、民智已開，行政執(zhí)法信息公開已是大勢所趨、民心所向，實踐正在倒逼著制度發(fā)生更深刻的革新。

一、行政執(zhí)法信息公開的理念和制度框架

（一）行政執(zhí)法信息公開的基本理念

人們一般將監(jiān)督檢查、實施行政處罰和采取行政強制措施等特定類型的具體行政行為稱為“行政執(zhí)法”，本文也在此意義上使用這一概念。①如中央機構編制委員辦公室2002年頒布的《關于清理整頓行政執(zhí)法隊伍，實行綜合行政執(zhí)法試點工作的意見》。這種意義上的行政執(zhí)法實為對行政相對人違法行為的預防、處罰和強制，其對象是相對人的違法行為，具有鮮明的針對性，覆蓋了幾乎全部的外部行政管理領域，如公安、交通、城管、教育、文化、衛(wèi)生、旅游、工商、稅務、質監(jiān)、物價、環(huán)境等。其特征是：（1）規(guī)范的明確性與實施的快捷性；（2）通常以維護行政秩序為直接目的；（3）執(zhí)法主體是行政機關中相對獨立、專業(yè)的機構，而非一般業(yè)務主管機構；（4）執(zhí)法場所通常不固定，執(zhí)法人員通常統(tǒng)一著裝；（5）與行政相對人權益密切相關，直接影響人民對政府的評價和信任；①以上五點特征參見姜明安：《論行政執(zhí)法》，《行政法學研究》2003年第4期。（6）行政執(zhí)法方式的廣泛性、多樣化，行政執(zhí)法大多具有高權性、強制性、單方性，但行政執(zhí)法與非強制行政方式并不矛盾，兩者可以結合進行，行政指導、行政合同等柔性行政方式正在興起并受到關注；②參見莫于川：《應以發(fā)展的眼光和寬容的心態(tài)看待當下的行政革新舉措——兼談現(xiàn)代行政法治觀念及其對于建設法治政府的意義》，《河南省政法管理干部學院學報》2007年第2期；莫于川：《推行柔性管理與建設服務型政府——透過城管執(zhí)法糾紛案例及其解決思路看行政管理改革創(chuàng)新的方向》，《行政論壇》2008年第5期。（7）由于行政執(zhí)法以恢復行政秩序為直接目的，多有執(zhí)法期限的限制，追求高效率，使其過程顯得緊迫。

行政執(zhí)法信息公開應貫徹系統(tǒng)的、有層次的一系列理念。首先，應遵循行政法的各項基本原則，如行政合法性原則、行政合理性原則、程序正當原則等。其次，應遵循政府信息公開的一般理念，如公正、公平、公開的原則，服務、便民的原則，及時、準確的原則，以及保障公共利益的原則等。③參見莫于川主編：《中華人民共和國政府信息公開條例釋義》，中國法制出版社2008年版，第58－88頁。再次，根據行政執(zhí)法的行為方式、調整對象等特點，應遵循一些特有理念。就第三個層次而言，根據前述行政執(zhí)法的特征，我們初步概括出以下幾項：其一，更強調信息公開的及時性。這是因為行政執(zhí)法強調效率，對行政相對人權利義務的影響是直接的、現(xiàn)實的、即時的，緩沖余地小，及時公開信息的意義比其他行政活動更大，故應嚴格規(guī)定執(zhí)法信息公開的時限；其二，更強調信息公開的主動性。行政執(zhí)法中，相對人往往對申請信息公開的權利、程序、必要性缺乏了解，申請的數(shù)量較少，而且依申請的信息公開往往過程較慢，導致依申請公開的制度意義較小，可能難以滿足維權之需，故在繼續(xù)堅持依申請公開的同時，應賦予執(zhí)法主體更多主動公開的義務；其三，更強調信息公開的明確性。執(zhí)法信息不但要讓人“看得見”，而且要讓人“看得懂”，但從行政執(zhí)法實務來看，已經公開出來的執(zhí)法依據往往簡單模糊，缺乏令人信服的說理論證，故有必要規(guī)定執(zhí)法信息公開的構成要素和格式規(guī)范，盡可能使其明確化。④如“依據××法××條，對你作出××處罰決定。”又如“根據××文件規(guī)定，對你公司進行××檢查。”其弊端在于這些法規(guī)、政策與執(zhí)法事項之間往往缺乏關聯(lián)。

（二）行政執(zhí)法信息公開的制度框架

《政府信息公開條例》構建了政府信息公開制度的基本框架，主要包括：（1）明確了公開的主體是制作或保存政府信息的行政機關；（2）明確了公開的方式包括主動公開和依申請公開；（3）明確了應當公開的范圍和豁免公開的范圍；（4）建立了政府信息公開的程序制度；（5）建立了政府信息可分割提供制度；（6）建立了政府信息公開發(fā)布制度；（7）建立了政府信息公開的監(jiān)督和保障制度。以此為指引，各地、各部門相繼出臺了低位階的實施細則等規(guī)范性法律文件加以具體化，行政執(zhí)法信息公開在此過程中得以規(guī)范化和制度化。

二、若干行政執(zhí)法領域的信息公開現(xiàn)狀考察分析

在當下中國的行政執(zhí)法領域，城管、工商、質監(jiān)都是非常重要、廣受關注的領域，也即主要的行政執(zhí)法部門，其在行政執(zhí)法方面的做法經驗和問題矛盾頗具代表性，所以我們以這三個領域、三個層級的行政執(zhí)法機關的做法為研究樣本（國家質檢總局、北京市工商局、南京市建鄴區(qū)城管局），主要采用走訪座談、資料分析等方式，于2011年7－9月開展了實證研究和必要的規(guī)范分析，獲得了一些富有啟發(fā)性的認識和素材，簡要分析如下。

（一）質監(jiān)領域：調查對象——國家質檢總局

質監(jiān)執(zhí)法是近年來被媒體重點關注的行政執(zhí)法領域，在某奶粉被曝光含有三聚氰胺事件之后，質監(jiān)系統(tǒng)進行了深刻反思，加強了信息公開工作，逐步推進了改革創(chuàng)新，值得充分關注和深入研究。我們對國家質檢總局的調研，采取了走訪相關官員和文獻資料分析的方法進行。

1.國家質檢總局執(zhí)法信息公開工作的基本做法

關于質監(jiān)執(zhí)法信息公開的體制。一是加強協(xié)調，歸口管理。設立國家質檢總局政府信息公開領導小組及其辦公室，總局局長、黨組書記為組長，一位副局長和紀檢組長為副組長，各司局及機關服務中心、信息中心主要負責人為成員；總局辦公廳主任兼任領導小組辦公室主任，監(jiān)察局局長兼任辦公室副主任，總局各組成單位確定聯(lián)系人。辦公廳下設一個處級單位專職負責執(zhí)法信息公開的指導、協(xié)調、監(jiān)督等日常工作。二是各司其職，各負其責。國家質檢總局層面的執(zhí)法信息統(tǒng)一以辦公廳名義對外公開（蓋辦公廳的章），但就內部來說，由各個司局具體負責本業(yè)務領域的執(zhí)法信息公開工作。三是依法辦事，健全制度。國家質檢總局制定了專門的信息公開方面的規(guī)范性文件《國家質檢總局政府信息公開工作管理程序》，按《政府信息公開條例》的規(guī)定設置了工作流程。四是加強培訓，提升能力。通過舉辦專題講座或開設相關課程，對信息公開工作人員和各類、各層次行政執(zhí)法人員進行培訓，提高其業(yè)務水平。五是風險管理，未雨綢繆。運用風險分析管理的理念，對總局政府信息公開工作進行風險分析，提出預防和解決措施。

關于質監(jiān)執(zhí)法信息公開的方式和場所。一是主動公開居多，依申請公開數(shù)量較少。2010年，國家質檢總局所收到的信息公開申請僅為123件，從運行來看，只要相對人提出申請，一般都會獲得批準。二是主動公開的方式多樣化，包括國家質檢總局網站平臺、在線訪談、新聞發(fā)布會、政務大廳面對面接待、文檔內部自動甄別篩選、①指某一規(guī)范性文件形成后，內部辦公系統(tǒng)會自動提問是否予以公開。12365熱線電話、受理公眾咨詢、聽證會等，其中一些具有重大創(chuàng)新意義。2010年，共組織網上在線訪談47次，召開新聞發(fā)布會5次。國家質檢總局政務大廳共接待咨詢人員4625人次。三是按需設置公開場所和設施。在總局設置政務大廳，設有指示牌、宣傳欄、觸摸屏等設施，擺放宣傳冊、工作簡報、業(yè)務指導手冊等資料，在基層設置公共查閱室、資料索取點、信息公告欄、電子信息屏等設施。四是加強信息化建設，進行大范圍的信息資源整合，加強總局門戶網站建設，使之具有質檢信息公開、在線辦事、行政審批事項網上辦理、政民互動等功能。五是注重政民互動，開展了網上在線訪談、不定期的新聞發(fā)布會、重大事項實施前的聽證會等活動。

關于質監(jiān)執(zhí)法信息公開的范圍。一是在法定裁量標準模糊的情況下，通過設置合理程序（《國家質檢總局政府信息公開工作管理程序》）來判斷公開的界限，從實務來看，是在盡量擴大公開范圍。二是公開的種類較多，包括公開目錄、公開規(guī)定、公開指南、公開年報、組織機構、法律法規(guī)、人事信息 政府采購、計劃規(guī)劃、總結匯報、專項工作、熱點專題、行政許可、行政處罰、企業(yè)不良記錄等等。三是向社會提供專題業(yè)務信息，主動為市場經濟服務，如質量競爭力指數(shù)、通過乳制品重新審核企業(yè)名單、產品質量信用記錄、產品質量抽查公告、每周質量報告、進出口食品風險預警、產品質量抽查公告、行政許可、名牌戰(zhàn)略、食品質量安全市場準入、缺陷產品召回等專題信息。四是形成了層次分明的信息體系，分為國家質檢總局層面、各業(yè)務司局層面和地方局層面等層級，均可在總局網站上找到入口。

關于質監(jiān)執(zhí)法信息公開的程序。一是嚴格遵守《政府信息公開條例》規(guī)定的時限制度，如國家質檢總局辦公廳每年都會按時在3月31日前發(fā)布年報，對應當主動公開的文檔，通過內部自動甄別篩選后當即上網，等等。二是建立了政府信息發(fā)布協(xié)調機制。規(guī)定各司局在辦理文件時，即明確該文件是否公開，對應該公開的文件，在經過各級保密審查后，按規(guī)定時間予以公布；依申請公開信息內容涉及多部門或其他部委的，國家質檢總局主動協(xié)調有關部門或商其他部委提出辦理意見；對重要或敏感內容的信息，由總局領導召開專題會議進行研究后確定是否公開。三是根據《政府信息公開條例》和國務院辦公廳有關文件精神，制定了《國家質檢總局政府信息公開工作管理程序》。四是建立了依申請公開政府信息督辦制度。要求政府信息公開工作部門，加強對依申請公開政府信息辦理工作的指導、協(xié)調和監(jiān)督，每周編制《國家質檢總局依申請公開政府信息事項辦理動態(tài)表》報總局領導，并抄送各司局主要領導。

關于質監(jiān)執(zhí)法信息公開的監(jiān)督。一是建立健全考核制度，制定了《國家質檢總局行政權力運行監(jiān)管體系實施方案》，對各司局行政權力進行全面梳理和定位規(guī)范，把執(zhí)法信息公開的工作情況納入其中，但沒有單獨為此制定問責制度，理由是已有關于行政問責的統(tǒng)一規(guī)定，認為無必要為執(zhí)法信息公開而另起爐灶。二是通過受理舉報投訴來加強監(jiān)督，擴大監(jiān)督主體的范圍。

2.國家質檢總局執(zhí)法信息公開工作的成效和經驗

經過近年來的反思和探索，國家質檢總局的信息公開實踐取得了以下成效：一是科技含量高，建立了一些信息平臺供相對人使用，使相關信息能夠產生較大的為行政相對人服務的社會效益。二是規(guī)范化、制度化水平高，以往在信息公開實務中存在的零散、疲軟、不規(guī)范等現(xiàn)象逐步得到改變，與日常工作的結合更加緊密。三是取得較好的社會效果，公眾認同度有所提高，單位的社會形象有所改善。①2010年度，申請人對國家質檢總局作出的政府信息公開答復或者告知不滿意，提出行政復議的案件有5件，均已審結。2010年度，因政府信息公開問題，相對人以國家質檢總局為被告，向法院提出行政訴訟的有2件。其中1件經與相對人協(xié)調，相關業(yè)務司局重新作出答復后，相對人撤回起訴，法院未立案；另1件正在協(xié)調中，目前法院未立案。參見《國家質檢總局2010年政府信息公開工作年度報告》。

通過調研我們感受到，國家質檢總局執(zhí)法信息公開工作的主要經驗可概括為如下幾個方面：（1）注重方式方法創(chuàng)新，特別是注重運用科技手段；（2）積極與社會溝通，取得公眾認同；（3）信息公開的意識較強，認識水平較高；（4）通過程序解決實體難題；（5）服務意識強，主動開展了許多旨在為社會經濟和公民服務的信息公開工作。

3.國家質檢總局執(zhí)法信息公開工作的問題和困惑

盡管國家質檢總局的執(zhí)法信息公開工作收到了一定成效，但由于實踐時間較短，相關配套制度不盡完善，執(zhí)法信息公開的大環(huán)境也不夠寬松，不可避免地面臨一些問題，產生了一些困惑，主要有：（1）雖然經過幾次重大質量安全事件的洗禮，質監(jiān)執(zhí)法人員的信息公開意識有所增強，但是徹底轉變“為了避免失密問責所以能不公開就不公開”的傳統(tǒng)思維還有待時日；（2）地方政府的地方保護主義是質檢執(zhí)法信息公開的一大障礙，地方質檢執(zhí)法機關在很大程度上受制于地方政府，客觀上存在一些執(zhí)法信息公開的雷區(qū)；（3）信息的獲取、整合還有一些體制和技術的瓶頸有待突破；（4）信息發(fā)布的方式還不夠理想，國家質檢總局的同志認為，最快捷的發(fā)布方式應該是短信查詢，但目前還難以達到這一水平；（5）社會公眾的信息接受水平還不夠成熟，許多信息公開的現(xiàn)狀看似不合理，其實合理，反之亦然，例如，受技術水平、人員規(guī)模和資金預算的限制，有的質量問題檢不出來，有的質量問題檢不過來，但公眾和輿論對此缺乏“同情的理解”；（6）負責信息公開的工作人員對孰為“國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私”缺乏足夠的判斷能力，由于相關法律法規(guī)提供的裁量標準不夠清晰，只能通過設置低位階的合理程序摸著石頭過河。

除了我們的上述總結以外，國家質檢總局的同志還主動談到了幾點認識，頗有見地，足資借鑒，特轉述于此：第一，行政執(zhí)法信息公開是一種職責，也是一種權力，應當有效約束。行政機關應如實公布執(zhí)法信息的原貌，不得利用手中的信息資源對相對人進行信用評價（如“××信用評級”），一是因為信用評價看似公允中立，實際是給行政機關增加了裁量權，催生出尋租空間，容易導致腐敗；二是因為評價結果遮蔽了原始信息，容易誤導受眾；三是因為評價的權重難以科學化，容易主觀臆斷；四是受眾的集體智慧足以作出準確判斷，不必執(zhí)法者代替公眾思考。第二，執(zhí)法信息公開是一個任務，也是一個手段，應放大其功用。通過公開執(zhí)法檢查記錄，可以消減市場經濟中的信息不對稱，彌補市場機制的不足，積極為經濟生活服務。第三，最高人民法院關于信息公開案件的最新司法解釋（《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》），進一步明確和強化了執(zhí)法機關信息公開的責任，對行政執(zhí)法機關是一件好事，具有規(guī)范執(zhí)法信息公開工作的正面意義：一是可以更好地履行職責；二是可以更好地管理隊伍；三是可以更好地保護干部。這些來自第一線的觀點無疑有助于深化我們的認識。

（二）工商領域：調查對象——北京市工商行政管理局

工商執(zhí)法一直是行政執(zhí)法的重點領域。北京工商行政管理系統(tǒng)在行政執(zhí)法信息公開方面可謂起步較早、抓得較緊，積累了豐富經驗，具有較強的代表性。我們此次對北京市工商行政管理局的調研，采取了小型座談會和文獻資料分析的方法進行。

1.北京市工商局執(zhí)法信息公開工作的基本做法

關于北京工商執(zhí)法信息公開的體制。該局進行了較多的方式方法創(chuàng)新，歸納為如下方面：一是建立了高位協(xié)調的領導機制。建立了以市局主要領導為組長，辦公室、法制處、監(jiān)察室、財務處等處室和信息中心、檔案室等直屬單位領導為組員的政府信息公開工作領導小組。領導小組的具體工作由市局辦公室牽頭承擔，法制處和其他業(yè)務處室協(xié)助。二是建立了專職的信息公開工作隊伍。配備了19名全職工作人員，18名兼職工作人員，設立了19個專門的政府信息公開窗口，提供公共查閱、資料索取和依申請公開的受理服務。三是建立健全各項規(guī)章制度。早在2003年，北京市工商局就出臺了《關于進一步規(guī)范行政處罰行為，強化行政處罰公開的若干意見》（京工商發(fā)［2003］156號），該《意見》規(guī)定了“首次詢問告知制度”、“公開聽取意見會制度”、“實施公開行政處罰決定書以及相關的案卷檔案制度”等信息公開方面的重要制度，走在全國工商系統(tǒng)的前列。在《政府信息公開條例》實施后，北京市工商局又先后制定了《北京市工商行政管理局政府信息公開實施細則》、《北京市工商行政管理局政府信息公開屬性審核和保密審查工作制度》等規(guī)章制度。四是通過不定期發(fā)布信息公開工作通報、召開座談會等方式加強經驗交流，提升業(yè)務水平。

關于北京工商執(zhí)法信息公開的方式和場所。分為主動公開和依申請公開兩類。主動公開主要采取網上公開和在公共查閱窗口公開兩種方式，此外還有一些非正式的公開方式。具體歸納如下：一是主動公開占了絕大部分，依申請公開數(shù)量極少。2010年，北京市工商局主動公開政府信息129條，通過網站發(fā)布各類政府信息2570余條，而截至2010年12月底，全北京市工商系統(tǒng)共受理申請才9件，全部是由市局受理的，各區(qū)縣分局受理數(shù)量為零。二是加強“北京工商”門戶網站建設，設立政府信息公開專欄，包括政府信息公開指南、政府信息公開目錄、政府信息公開申請等多個子欄目，及時發(fā)布各類工商信息，宣傳工商法規(guī)，解讀工商政策。三是加強信息公開窗口建設，目前全市工商系統(tǒng)共設置19個政府信息公開窗口，在所有的窗口放置目錄、指南和便民手冊，配備互聯(lián)網和工商業(yè)務網電腦，便利相對人查詢主動公開內容。四是設置電子觸摸屏，公開工商行政管理部門涉及行政許可、行政檢查、行政強制、行政處罰、行政收費、行政救濟等11大類、49項事項的近千條信息。五是加強與報刊、廣播、電視等大眾媒體的聯(lián)系，放大執(zhí)法信息公開效果。六是開通三種申請途徑，便利相對人獲取信息：（1）通過北京市工商局網站提出申請（填寫并發(fā)送電子申請表）；（2）信函、電報、傳真申請；（3）當面申請。七是加強與法院系統(tǒng)和檢察院系統(tǒng)的互動，協(xié)助其辦案。八是針對企業(yè)信用問題建設專門的北京信用網，公開企業(yè)身份信息、信用良好信息、警示信息（黑名單），凈化市場環(huán)境，加強信用建設。九是開通“12315”熱線電話，方便相對人咨詢投訴。十是實行工商行政管理資訊通報會制度，由市局新聞發(fā)言人及時向社會各界公布最新的市場主體動態(tài)、市場整頓進展情況、消費維權概況和政策法規(guī)資訊，以及市場上的敏感、熱點問題的情況分析和政策指引。

關于北京工商執(zhí)法信息公開的范圍。總體來看，工商執(zhí)法信息客觀范圍較廣，可分以下幾類：（1）組織結構、人員隊伍等組織信息；（2）抽象行為，即企業(yè)登記與監(jiān)督管理、市場監(jiān)督、反不正當競爭與經濟檢查、商標管理、廣告管理、合同管理、食品安全和消費者權益保護、綜合類等方面的規(guī)范性文件；（3）具體行為，包括：行政處罰決定、行政許可決定、行政強制決定等案件信息；（4）在執(zhí)法過程中獲得的一些相對人信息，如企業(yè)信用信息、企業(yè)年檢狀況、企業(yè)注冊登記基本信息、注（吊）銷結果等；（5）各類公共服務、便民服務類信息，如食品安全信息、商品質量檢測報告、規(guī)范性文件解讀、廣告監(jiān)測報告等；（6）工商機關履職的其他信息，如執(zhí)法檢查大隊工作動態(tài)、“三公經費”財政撥款情況、部門決算、長期發(fā)展規(guī)劃、實事任務辦理情況、折子工程執(zhí)行情況、業(yè)務統(tǒng)計數(shù)據、突發(fā)事件應急預案等。①折子工程是系統(tǒng)工程的對稱，具體是指根據當?shù)卣闹行墓ぷ饔上嚓P領導分工負責，相關單位協(xié)調配合的重要工作實施工程項目，它往往由一個總的工作主題項目，分門別類解析出幾個大類別，又分解出一些既關聯(lián)又有相互獨立的子項目，通過分工負責到人來逐項實施完成的工作。換言之，它是一個組織在一定時期內的中心工作或者重點工作的具體化。折子工程常常能夠表現(xiàn)出的政府工作的較高辦事效率，這一點民眾的關注和肯定，但這種由分管領導人各自集中資源分頭督辦工程的做法，也受到批評和置疑。

關于北京工商執(zhí)法信息公開的程序。第一，確立了抽象行為公開和具體行為公開的不同程序。抽象行為實時報備、實時公開，其流程是，本局的規(guī)范性文件經局長簽批后，在7個工作日的期限內報市法制辦備案，并由市法制辦在密級允許的范圍內，實時通過市政府的信息公開系統(tǒng)，在“首都之窗”網站公開，這種機制大大提高了抽象行為公開的效率。具體執(zhí)法行為通過內部的“案件管理系統(tǒng)”審查后，在市局網站公開。值得一提的是，北京市工商局的“案件管理系統(tǒng)”頗具特色，該系統(tǒng)將市局與各區(qū)縣分局互聯(lián)，從立案到結案全程均為電子化管理，曾受到領導同志的表揚。第二，嚴守信息公開的法定期限。按時發(fā)布年度報告，按法定時限答復相對人的公開申請，對應當主動公開的信息，不但遵守法定期限，更進一步規(guī)定每月5日之前必須將上個月的執(zhí)法信息全部公開，強化了執(zhí)法信息公開的力度。

關于北京工商執(zhí)法信息公開的監(jiān)督。建立了執(zhí)法信息公開的考核制度、問責制度、內部督導與行政相對人舉報相結合的監(jiān)督制度。

2.北京市工商行政管理局執(zhí)法信息公開工作的成效和經驗

從上述羅列數(shù)據和事項的文字敘述可見，北京市工商局的行政執(zhí)法信息公開工作創(chuàng)新點較多，取得了較好成效：一是公開及時，效率較高；二是內容豐富，種類齊全；三是程序嚴密，井然有序；四是手段齊全，方式多樣；五是公眾滿意度高，社會效果好。2010年，該局創(chuàng)造了零復議、零訴訟、零申訴的記錄。

我們將其主要經驗概括為如下方面：（1）態(tài)度積極主動，敢于大膽創(chuàng)新；（2）注重公益與私益的平衡，優(yōu)先保障公共利益，對公共利益與私人利益的關系認識比較到位；（3）服務民生，貼近群眾，按照服務型政府的精神和方針辦事；（4）注重科技手段的運用，信息化程度高，搭建了諸多信息發(fā)布平臺；（5）規(guī)則意識強，注重制度建設，強調依法辦事。

3.北京市工商行政管理局執(zhí)法信息公開工作的問題和困惑

盡管取得了諸多成績，但北京市工商局的同志仍然感覺存在一些尚待解決的問題，包括：其一，《政府信息公開條例》多為原則性規(guī)定，許多關鍵環(huán)節(jié)又語焉不詳，缺乏解釋，如公開界限的判斷標準問題、與《檔案法》的銜接問題，等等，這些也是近年來信息公開實務普遍面臨的問題；其二，對于相對人的一些要求，《政府信息公開條例》還存在立法空白，如能否應相對人申請在復印資料上蓋章、公開一些政治上的敏感信息，等等；①指是否屬于國家秘密尚難判斷，但政治上較敏感的信息，對于這類信息，如果行政機關不便公開而被告到法院，國外多通過秘密審查（即不開庭審理）來解決。其三，相對人對于執(zhí)法信息公開缺乏了解，雖然工商部門做了很多工作，但相對人對其工作成果的利用率和利用水平較低；其四，市局與各分局的對執(zhí)法信息公開的認識、標準、質量不盡一致。

（三）城管領域：調查對象——南京市建鄴區(qū)城管局

城管執(zhí)法是近年來常出熱點事件、廣受輿論關注的執(zhí)法領域。坦率地說，由于多種原因，使其社會評價偏低，如何加強信息公開，改善城管形象，值得專題研究。我們此次對南京市建鄴區(qū)城管局的調研，采取了訪談、座談會和文獻資料分析的方法進行。

1.建鄴區(qū)城管局執(zhí)法信息公開工作的基本做法

關于建鄴區(qū)城管執(zhí)法信息公開的體制。其一，設立局政府信息公開工作領導小組，由局長任組長。其二，由綜合科承擔日常工作，配備了專職人員和兼職人員各兩名。其三，重視內部管理的信息化，在此基礎上實行模塊化管理。①南京的試點做法是，將城市劃分為若干管理模塊，以社區(qū)（或村）為核心，以社區(qū)周邊主次干道的中心線為邊界，建立“一體兩翼若干模塊”的城市模塊化管理機構。“一體”指建鄴區(qū)城市管理指揮部。由區(qū)領導任總指揮。“兩翼”指“信息督查中心”和“綜合協(xié)調中心”。信息督查中心設在區(qū)信息中心，承擔城市管理的監(jiān)督功能，負責城市管理信息收集、整理、發(fā)布，問題處理結果監(jiān)督及管理狀況評價工作和模塊信息員的管理工作。綜合協(xié)調中心設在區(qū)城管局，承擔城市管理的指揮功能，負責指揮、協(xié)調相關職能部門處理城市管理問題、反饋問題處理結果等工作。“若干模塊”是指：以社區(qū)（或村）為核心的管理模塊，在每個管理模塊中配備1名模塊信息員，信息員承擔城市管理的信息報送和督查核準功能，負責城市管理信息的采集、發(fā)送，各職能部門處理結果的督查、核準工作。盡管這種模塊化管理以精細化內部管理、提高執(zhí)法效率為旨趣，客觀上也為進一步完善執(zhí)法信息公開奠定了基礎，今后的關鍵是能否以及如何將內部掌握的大量執(zhí)法信息對外公開，需要觀念更新和制度創(chuàng)新。其四，重心下移，渠道延伸，通過居委會、社區(qū)管理服務站等組織，協(xié)助開展城管執(zhí)法信息公開工作。

關于建鄴區(qū)城管執(zhí)法信息公開的方式和場所。主動公開的方式大多較為傳統(tǒng)，一是利用電視、廣播、報紙等新聞媒體進行公開；二是通過服務窗口、服務大廳公開，在便于公眾知曉、方便群眾辦事的地點設立公開欄、告示板和電子顯示屏；三是通過建鄴區(qū)政府網站和本局網站進行公開。總的來說，城管局網站是主要平臺，但網站的內容較為單調，科技含量較低，功能限于發(fā)布新聞，在檢索、申請、互動等觀察指標上尚不能令人滿意。依申請公開的方式還比較傳統(tǒng)和單一。

關于建鄴區(qū)城管執(zhí)法信息公開的范圍。建鄴城管將主動公開的范圍概括為十個方面，即“公開部門職責、機構設置以及具體辦事人員的職務姓名、工作范圍和權限；公開法律法規(guī)、規(guī)章制度，主要是行政事業(yè)性收費（垃圾費）、執(zhí)法辦案、監(jiān)督檢查及行政處罰等方面的法律法規(guī)依據；公開國家有關政策、規(guī)定、標準；公開辦事條件、辦事要求、辦事程序；公開辦事時限，主要是法律法規(guī)、規(guī)章制度規(guī)定的時限和承諾辦理的時限；公開辦事結果及理由；公開承諾的便民措施；公開辦事紀律和廉政勤政制度；公開監(jiān)督舉報電話，設立政務公開電子信箱；以及需要公開的熱點難點問題。”②參見《2010年南京市建鄴區(qū)城市管理（行政執(zhí)法）局政府信息公開年報》。簡言之，基本等于《政府信息公開條例》的范圍。值得注意的是，建鄴區(qū)城管局規(guī)定了“免予公開”制度，將免予公開的事項分為六類：一是屬于國家秘密；二是屬于商業(yè)秘密或者公開可能導致商業(yè)秘密被泄露；三是屬于個人隱私或者公開可能導致對個人隱私權造成不當侵害；四是屬于正在調查、討論、處理過程中的信息；五是屬于與行政執(zhí)法有關，公開后可能會影響檢查、調查、取證等執(zhí)法活動或者會威脅個人生命安全的信息；六是屬于法律、法規(guī)規(guī)定免予公開的信息。①參見《2010年南京市建鄴區(qū)城市管理（行政執(zhí)法）局政府信息公開年報》。這樣的范圍界定缺乏上位法依據，存在超出《政府信息公開條例》第14條規(guī)定范圍的嫌疑。

關于建鄴區(qū)城管執(zhí)法信息公開的程序。建鄴城管建立了信息報送程序、網絡信息發(fā)布程序等，所有上網的政府信息由局領導親自把關、逐條審批。有創(chuàng)新意義的是，建鄴城管將拆除違建的執(zhí)法程序分為“喝茶——責令拆除——強制拆除”三個步驟。據悉，大部分拆違案件在“喝茶”后，相對人主動拆除了違建。我們認為，“喝茶”通過當面交流公開執(zhí)法信息，易于獲得相對人理解，減少執(zhí)法阻力和執(zhí)法成本，是一種值得借鑒的柔性執(zhí)法方式。

關于建鄴區(qū)城管執(zhí)法信息公開的監(jiān)督。一是不斷完善內部激勵約束機制。落實“查實待崗制”、“首問負責制”、“行政問責制”、“社會服務承諾制”、“末位淘汰制”等制度；二是不斷完善外部監(jiān)督制度。召開行風監(jiān)督員聯(lián)席會議，通報工作，聽取建議和意見。加大社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的力度，主動深入各個城區(qū)上門征求意見，適時組織人大代表、政協(xié)委員、新聞媒體以及社會各方面的人士對公開內容的真實性、全面性、有效性進行評議；三是不斷完善信息反饋機制。對于市民、企業(yè)、媒體和其他政府部門、街道辦事處、社會團體等各個層面通過各種渠道反映的意見，及時分辦轉辦，及時反饋辦理結果。

2.建鄴區(qū)城管局執(zhí)法信息公開工作的成效和經驗

從成效來說，據該區(qū)城管局領導介紹，因執(zhí)法信息公開引起的糾紛較少，行政復議案件一年僅三四件，行政訴訟案件約兩三年一件，從這個角度來看，社會評價還算不錯。

從經驗來說，一是以南京市“大城管”模式為背景，在體制上有所創(chuàng)新，注重發(fā)揮基層自治組織的信息傳送作用，拓寬了信息公開的渠道；二是在區(qū)政府信息中心統(tǒng)一協(xié)調下，城管執(zhí)法工作的信息化水平高，為下一步提高信息公開工作的信息化水平打下了基礎；三是注重柔性執(zhí)法，將信息公開、說服教育作為執(zhí)法的前置程序。

3.建鄴區(qū)城管局執(zhí)法信息公開工作的問題和困惑

第一，對依法行政理解不夠到位，存在一些明顯違反《政府信息公開條例》的制度，如前述的“免予公開”制度，說明基層執(zhí)法機關的依法行政意識不強，執(zhí)法存在較大的隨意性。

第二，信息化工程成本較高，但未能與信息公開對接。根據我們的觀察，建鄴區(qū)城管執(zhí)法工作的效率比較高，這是因為他們有強大的信息系統(tǒng)支持，運用信息化技術實現(xiàn)了城市管理全過程的信息實時傳遞與處理，解決了在很多地方都難以解決的信息不充分問題，這背后是較高的運營成本支撐。但是，這種高成本的信息化成果主要局限于執(zhí)法管理之中，未能延伸運用到所有的信息公開領域和環(huán)節(jié)中，這也是比較遺憾的事情。

此外，尚存在網站功能簡單、認識水平不高、監(jiān)督機制不健全等執(zhí)法信息公開在基層的常見問題。

（四）成效和經驗總結

第一，行政執(zhí)法信息公開方式的多樣化。多樣化是指在保持原有公開方式（存量方式）的同時，增加了新型公開方式（增量方式）。一是行政執(zhí)法信息公開的數(shù)字化。隨著電子政務的廣泛推行，出現(xiàn)了網絡服務平臺、微博、熱線電話、電子信息屏、短信平臺等互動性更強的公開方式。作為執(zhí)法信息公開“第一平臺”的執(zhí)法機關網站，其內容、功能、影響日益擴大，較高層級的執(zhí)法機關的網站大多已經具備檢索入口、申請渠道、互動平臺三種功能。二是行政執(zhí)法信息地面公開方式的體系化。形成了服務中心、服務大廳、聽證會、政府信息公開窗口、宣傳櫥窗、資料發(fā)放點、小區(qū)告示、走訪、座談、講座等構成的地面公開方式體系。三是非正式公開方式的類型越來越多樣，運用越來越廣泛，地位越來越重要。《政府信息公開條例》規(guī)定的正式公開方式類型較少，且因注重法定程序，效率相對較低，而微博、熱線電話、走訪、座談、講座、聽證會等實踐中生長出來的非正式公開方式，發(fā)布信息快速及時、針對性強，更適應信息時代的快節(jié)奏需求，對正式公開方式具有很大的補強作用。

第二，行政執(zhí)法信息公開功能的復效化。人們逐漸認識到，信息公開的功能并不局限于提高政府行為的透明度，而是能夠借此服務社會經濟發(fā)展，體現(xiàn)關注民生、促進發(fā)展的服務型政府的品格。一方面，行政執(zhí)法中形成的信息是寶貴的社會資源，將其公開有助于讓社會各界充分利用這些資源，減少經濟發(fā)展中的信息不對稱。另一方面，現(xiàn)代行政的方向是服務行政、給付行政，行政執(zhí)法的直接目的是維護秩序，但最終目的仍是服務于社會經濟的發(fā)展，行政執(zhí)法信息公開作為行政執(zhí)法的一個環(huán)節(jié)，理應服從于這個大局。

第三，行政執(zhí)法信息的整合、共享運動。這里說的整合是指執(zhí)法信息在行政系統(tǒng)內的共享（內部公開），其背景是互聯(lián)網時代的科技革命和電子政務的全面推行。其機制：一是橫向整合，即不同行政執(zhí)法系統(tǒng)之間的信息共享；二是縱向整合，即某一地域范圍內同一執(zhí)法系統(tǒng)的信息共享；三是在前兩者基礎上的全面整合。這些整合工作改變了信息分布的碎片化面貌，是對信息的深入開發(fā)利用，增加了原始信息的價值：首先，它消減了執(zhí)法中的信息不對稱，滿足了聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)同執(zhí)法、綜合執(zhí)法、科學決策等實務需求，增強了行政機關的執(zhí)法能力；其次，它也便于相對人了解更多的執(zhí)法信息，提高了外部公開的質量；再次，它是建立社會信用體系的抓手，有利于促進社會進步和經濟發(fā)展，這在工商、質檢、環(huán)境、衛(wèi)生等執(zhí)法領域效果較為明顯。

第四，行政執(zhí)法信息從單向公開走向雙向交流。政民互動的必要性和重要性逐漸為行政執(zhí)法機關所認識，主動加快了雙向交流的步伐，逐漸建立了技術平臺、規(guī)章制度和工作機制。其目的：一是了解社情民意；二是增進公眾認同，減少執(zhí)法阻力；三是借助外部力量加強監(jiān)督。交流方式包括網站論壇、微博、在線訪談、網上調查、網上咨詢、熱線電話（咨詢和投訴）、信箱，等等。

三、行政執(zhí)法信息公開制度現(xiàn)實問題和完善路向

（一）行政執(zhí)法信息公開制度的突出問題及原因分析

通過此次調研發(fā)現(xiàn)，行政執(zhí)法信息公開制度已在實踐中暴露出諸多突出問題，亟需加以研究解決。這里將突出問題及成因概括如下：

第一，制度參與者的認識水平制約了行政執(zhí)法公開制度的有效運行。參與者，既包括發(fā)布者、被申請者，也包括接受者、申請者。看起來，面對信息公開這一中國政治和法制歷史上的新事物，無論是執(zhí)法者一方還是相對人一方都顯得準備不足。在執(zhí)法者一方，其心態(tài)頗足玩味，敷衍應付者有之，惴惴不安、躲之拒之者有之，滿腔熱情、積極推進者亦有之。大體言之，執(zhí)法機關層級越高，態(tài)度越趨積極，究其根底，因為層級越高，公務員素質越高，也較有時間、精力運作此事；相對而言，基層的問題更多一些。這或許就是為什么法律法規(guī)層出不窮，但社會評價并無改觀的癥結之一。而在相對人一方，對何為信息公開，自己有何權利，執(zhí)法機關有何職責等重要問題的認識，均告貧乏。人的因素是制度運行的軟環(huán)境。我們擔心，即便制度在將來得以完善，也可能因軟環(huán)境的不足而落空。

第二，法律規(guī)范的模糊和空白給行政執(zhí)法信息公開實務造成困擾。立法的滯后、模糊（不確定性規(guī)范和相對確定性規(guī)范），如公開信息的裁量基準、審查機制（程序和責任）、何謂“自身生產、生活、科研等特殊需要（《政府信息公開條例》第十三條）”等；立法的空白，如內部行政管理信息、行政過程信息、歷史信息應否公開，信息公開之訴的要件究竟為何，等等。均表明現(xiàn)有立法已經面臨新的瓶頸，亟需總結實踐中的經驗教訓加以充實和提升。

第三，行政執(zhí)法信息公開制度的類型化、針對性不足。行政執(zhí)法信息公開不同于一般的政府信息公開，有其自身特點，前已述及，它應當更強調及時性、主動性和明確性。為此，在制度設計上應有所體現(xiàn)，但實踐中又沒有體現(xiàn)。看來，在政府信息公開的總綱領確立后，對各個行政領域的信息公開制度加以“類型化”，已成為制度創(chuàng)新的方向、抓手和突破口。

第四，制度設計簡單粗糙，難以實現(xiàn)行政執(zhí)法信息公開制度目標。我國信息公開的推進屬于典型的變法模式，依靠中央集權強力向下推行。變法模式需要警惕的是向下落實中的變形問題。為此，變法需要盡可能明確具體，需要盡可能剛性，才能防止被扭曲。就此角度觀察，《政府信息公開條例》在諸多方面顯得簡單粗糙，難以發(fā)揮出對制度運行的指導力。

第五，行政執(zhí)法信息公開的監(jiān)督制度軟弱無力。從《政府信息公開條例》的規(guī)定來看，監(jiān)督、責任和救濟制度設計在形式上是豐富的，大致包括11類制度。①《政府信息公開條例》第四章規(guī)定的監(jiān)督、責任和救濟制度共有11類，包括考核、社會評議、責任追究、監(jiān)督檢查、年度報告、舉報、行政復議、行政訴訟、責令改正、給予處分、追究刑事責任等。就監(jiān)督和責任制度而言，本文在此分析了其中四種主要的制度。這里僅就其中的考核、社會評議、責任追究、年度報告等制度略作分析如下。關于考核制度，考核的主體是政府信息公開工作主管部門和監(jiān)察機關，其本質是一種自我考核，由于行政系統(tǒng)內部存在緊密的利益關聯(lián)，在完成信息公開指標上存在共同利害，故在缺乏外部制約時，往往會流于形式。責任追究制度多是借用一般性的行政問責制度，未基于執(zhí)法信息公開的特殊性單獨建制，合理性有所不足。年報制度雖然建立起來了，但存在假大空現(xiàn)象，越往基層越是如此。由此看來，以行政自我監(jiān)督為主要特色的原有監(jiān)督模式的不足已暴露得比較充分。《政府信息公開條例》推行社會評議機制的目的是為了擴大公眾參與，從行政的外部構建監(jiān)督力量，具有前瞻性，但問題在于這種機制并未普遍地、真正地建立。從公眾參與來看，大多呈非正式性，對行政執(zhí)法信息公開的約束力和推動力不足。因此，未來的走向一是積極探索各種公眾參與的方式，特別是非正式的參與方式；二是著力構建正式的、有約束力的公眾監(jiān)督制度。

（二）行政執(zhí)法信息公開制度的完善路向及政策建議

從上述問題分析中，我們可以看到完善行政執(zhí)法信息公開制度的基本路向，這里舉其要者加以強調。

其一，對于立法滯后，應以法律解釋和能動行政為常態(tài)的修補機制。一是加強法律解釋，最大限度地發(fā)揮規(guī)范的力量；二是提倡能動行政，發(fā)揮行政的積極性。需要特別說明的是“能動行政”的理念。行政乃有生命之物，其任務在于及時為人民提供秩序、服務等公共產品。不應機械地將“法”理解為既有的法律規(guī)則，在無相關法律規(guī)則時就以“依法行政”為名墨守成規(guī)、毫不作為。只要法律已經提供了相關原則，那么行政就可以，也應該在法律原則延伸出的范圍之內能動地、自由地運作，就可以自行制定相關規(guī)則并積極實施。就行政執(zhí)法信息公開而言，就是不要“等、靠、要”，而要大膽地在《政府信息公開條例》規(guī)定的公開原則、平等原則、服務原則、便民原則、及時準確原則等提供的空間內進行制度創(chuàng)新。

其二，應當認真研究掌握行政執(zhí)法信息公開的特殊性，以“更及時、更主動、更明確”為理念，推動行政執(zhí)法信息公開制度的類型化、精細化革新。須知，行政執(zhí)法具有不同于其他行政活動的特點，行政執(zhí)法信息公開也具有不同于一般政府信息公開的特點，制度的類型化、精細化，已成為完善政府信息公開制度的必由之路和當務之急。

其三，應當擴大公眾參與，通過公眾參與來提高人們的認識水平，以此來加強對行政執(zhí)法機關的外部監(jiān)督。在調研中我們感受到了公務員和公眾對信息公開的冷漠態(tài)度和知識匱乏，對此，固然應通過專門教育培訓來加以提升，但這一方案的困難一是成本過高，二是從以往經驗來看效果未必很好，三是與具體利益缺乏關聯(lián)因而缺乏吸引力和滲透力。因此，擴大公眾參與，讓人們在實踐中完成自我教育，當是既經濟又有效的對策。

四、結語：信息公開法治的力量不可估量

加強行政執(zhí)法信息公開具有重大意義，漸成各國人民的共識，已成為歷史潮流，從調研中我們親身感受到這一歷史潮流的深厚力量。我們也注意到，信息公開作為一項重大的行政管理革新，必然遭遇各種阻力，“從行政神秘主義轉向陽光政府理念是一場深刻的行政管理革命，不可能一帆風順，行政模式轉型受到許多因素的阻礙，發(fā)展還不平衡。”①莫于川：《政府信息公開法制若干問題再思考》，《行政論壇》2009年第6期。這既是對信息公開革命的歷史總結，也可以用來概括我們此次調研的總體感受。從各國經驗來看，法治環(huán)境和法律手段對政府的信息公開革命起關鍵作用，制度化水平的高低決定了信息公開的成效大小，信息公開若不以法治為手段將寸步難行。《政府信息公開條例》作為我國政府信息公開的總綱，確立了一系列重要原則和基本制度，為行政執(zhí)法信息公開奠定了初步基礎，但當前運行中暴露出來的諸多問題，表明原有法律制度須要革新發(fā)展。面對現(xiàn)實問題的嚴峻挑戰(zhàn)，實現(xiàn)變革既需要勇氣也需要智慧，需要行政執(zhí)法機關和執(zhí)法人員重視和努力，需要立法機關和司法機關更多共識和共同努力，更需要公眾的關注和參與，才能不斷取得新成就，展現(xiàn)出公開法治的巨大力量。