淺談國庫集中支付改革——以南通市為例

南通市財政局 盛金才

淺談國庫集中支付改革
——以南通市為例

南通市財政局 盛金才

一、國庫集中支付改革基本現狀

南通市國庫集中支付改革于2003年啟動，在研究出臺方案、制度，開發軟件系統的基礎上，2003年12月，在市級農口系統5個單位率先試點。2004年9月擴大到51個單位。2005年11月，市級所有預算單位（214家）全部實施國庫集中支付制度。2006年7月，研究出臺了公務卡結算管理制度，在市級集中支付單位全面推廣使用公務卡。2006年12月，市級全面取消單位支出戶。在此基礎上，市級還先后將城建資金、基本建設資金、養老保險金、城鎮退役士兵安置費、農發基金等財政專項資金納入了國庫集中支付范疇。截止2006年底，所有縣（市）、區也都全面推行了國庫集中支付制度。目前，鄉鎮國庫集中支付改革試點工作正積極向前推進。

二、國庫集中支付改革取得的成效

推行國庫集中支付制度是積極推進財政預算制度改革和構建公共財政基本框架的需要，是完善制度約束機制，建立健全懲治和預防腐敗體系，深化黨風廉政建設和反腐敗工作的一項重要內容。近幾年來，南通市各級財政部門積極探索、開拓創新，通過不斷完善制度辦法，規范支付行為，提高支付效率，推動了國庫集中支付改革不斷向縱深發展。

（一）提高了財政資金運轉效率基層預算單位編制用款申請，直接發送財政部門辦理資金支付，財政資金不再層層撥付，資金滯留、沉淀、支付不暢等現象得到了有效控制，財政資金使用效率顯著提高。

（二）減少了財政資金被擠占、挪用現象預算單位資金支付需經財政部門審批，且處于預算執行聯網系統監控之下，擠占、轉移、挪用資金的現象大大減少，增強了從源頭上預防和治理腐敗的力度。

（三）提升了預算單位的財務管理水平預算單位認真按照預算安排和實際支出需要申請撥款，資金使用的計劃性和規范性得到加強，“重分配、輕管理”的傳統理財觀念逐步轉變，財務管理水平明顯提高。

（四）增強了財政資金調度能力改革后，財政部門在預算單位實際支出時撥付資金，資金不再沉淀在預算單位，有利于發揮資金規模效應，提高財政資金增值和保障能力。

（五）方便預算執行分析與部門預算編制實行國庫集中支付，財政部門可以及時掌握預算單位的支出進度及支出明細情況，為財政預算執行分析和部門預算管理提供及時、詳實的數據資料，使部門預算編制更趨科學、完善。

三、國庫集中支付工作中的存在問題

改革取得階段性成效后，近幾年深化改革的進程比較緩慢，從運行情況看，在國庫集中支付的流程設置和資金支付管理上還存在一些問題，具體表現在：

（一）改革擴面進程慢，涵蓋范圍不夠全面目前鄉鎮國庫集中支付改革進展較慢，蘇中地區鄉鎮國庫集中支付改革才剛剛啟動，我市也只有部分鄉鎮開展了試點，需進一步加大工作力度、加快改革進程。國庫集中支付尚未涵蓋所有財政資金，縣（市）、區財政專項資金國庫集中支付工作進展較慢，財政專項資金納入國庫集中支付范疇的項目和金額較少。

（二）集中支付環節多，資金支付不夠快捷預算單位財務部門難以準確掌握業務部門的業務進展情況及項目實施進度，無法合理、準確地編報月度用款計劃，追加、調整的現象很多，既增加了計劃的編審工作量，財政部門也很難真正做到根據單位用款計劃測算一段時期的財政資金需求。同時由于用款計劃的審批流轉環節較多，有時因某一崗位經辦人不在，用款計劃的審批下達就有可能被耽擱，影響了預算單位用款的及時性。

（三）授權支付控制少，支付行為不夠規范財政授權支付由預算單位在授權支付計劃額度內自行開具支付令，資金支付缺乏有效監控。通過調查我們發現存在著一些違規現象，如有的單位大量提現；有的將應由財政直接支付的資金通過授權支付方式支付；有的通過開具轉賬支票等方式將預算資金轉入其他賬戶，逃避監管。這些違規行為不僅影響了國庫集中支付的實施效果，也不利于財政部門加強財政資金監管。

四、國庫集中支付改革深化的設想

目前南通市國庫集中支付改革由點及面、全面推行的工作已近尾聲，下一步的工作重心應在規范和效率上下功夫，找準切入點，力求突破，進一步提高國庫集中支付的實施效果。

（一）擴大集中支付范圍，全面實現改革預定目標推行全面預算管理，將所有財政資金納入預算管理范疇，并實行國庫集中支付制度，努力實現“縱向到底”的改革目標，重點要督促縣（市）、區積極推進此項工作。隨著政府公共職能的不斷深化，政府在公共投資方面的投入不斷加大，相應這些專項資金的規模也就越來越大，如不將這部分資金納入國庫集中支付范疇，國庫集中支付改革的效果就會大打折扣。以南通市市級為例，市級2009年城市建設資金、養老保險金國庫集中支付金額就超過了預算內國庫集中支付金額8.6億元。加快鄉鎮國庫集中支付改革進程。推進國庫集中支付改革對促進鄉鎮財政發揮好職能作用，提高鄉鎮財政管理精細化、標準化、法制化水平具有重要意義。要認真按照部署和要求，加快推進鄉鎮國庫集中支付改革，力爭在2011年底前全面實施到位。要通過推進改革，促進鄉鎮加強財政管理，完善管理機制，提高管理水平，建立起公開、透明、規范、高效的鄉鎮財政管理體制和運行機制，增強鄉鎮財政服務經濟社會發展的能力。

（二）簡化集中支付流程，提高資金支付效率一是取消用款計劃編報，減少資金支付環節。對現行的國庫集中支付流程作適當調整，使預算指標直接控制用款申請，減少用款計劃中間環節，方便預算單位用款。不斷完善措施辦法，加強對預算單位用款的審核控制，避免因減少環節，而放松監管。二是實行財政直接支付，提高資金支付效率。通過財政授權支付方式支付資金，預算單位既要編制用款申請，打印有關憑證，又要跑銀行，操作較為繁瑣，資金支付效率不高，且財政部門不能實時監控此類業務。今后要不斷加強宣傳和管理，通過深化政府采購和公務卡結算管理改革，盡可能采用財政直接支付方式，提高支出的透明度和資金支付的效率。三是調整資金支付方法，取消資金清算環節。在所有非稅收入全部納入預算管理，人行部門人員配備、技術支持、服務等能夠適應大批量集中支付業務的前提下，可考慮取消國庫集中支付代理銀行模式，直接由人行國庫辦理集中支付業務，從而取消資金清算環節，減輕工作量，提高工作效率。

（三）加強用款申請審核，規范集中支付行為主要包括：一是以項目支出管理為重點，加強項目支出預算執行的監督管理。加強項目支出用款審核管理，在審核過程中要重點關注支出的合理性、支出是否符合預算用途、支出是否符合實際實施進度等，嚴禁基本支出擠占項目支出,必要時可以通過聯網傳送原始憑證審核，從而增強預算的約束力，準確掌握預算單位項目的實際執行情況，為科學、合理編制下年度項目支出預算提供參考。二是以政府采購預算為龍頭，加強政府采購資金的使用管理。首先要規范和完善政府采購預算編制，將政府采購預算真正融入到部門預算中，不能相互割裂和分離。并對部門預算中的政府采購項目加注識別標記，以便執行時實施專門控制，為規范政府采購資金使用管理奠定基礎。其次要加強政府采購直接支付用款申請審核，不僅要審核單位用款申請內容是否與政府采購合同要素相符，還要審核是否與預算相符，強化政府采購預算約束，加強政府采購管理。三是以實行動態監控為抓手，規范和約束集中支付行為。按照“金財工程”建設要求，加快推進財政管理信息系統一體化建設，為實行預算執行動態監控奠定基礎。推行部門預算單位網絡集中核算管理改革，建立預算執行動態監控系統，采集預算單位財政資金支付信息，對比預算、銀行賬戶等財政管理信息，對財政資金支付情況進行實時動態監控、智能預警和綜合分析，有效預防和糾正財政資金支付使用中的違規問題。

四、結論

國庫集中支付改革是構建公共財政框架的重要內容，是實現源頭防治腐敗的重要措施，是財政管理與國際接軌的必然要求，也是一項系統和復雜的工程。在改革取得初步成效的基礎上，需進一步創新工作思路，完善制度辦法，健全制約機制，使改革沿著規范、高效的軌跡向縱深推進，努力推動財政管理不斷向科學化、精細化的目標邁進。

（編輯 杜昌）