論公共社會視閾下的社會管理創新

程志高

(四川廣播電視大學 思想政治教育辦公室,四川 成都 610073)

一、當前社會管理的基本特征

1.社會管理主體的多元化

隨著中國社會主義市場經濟體制的逐步完善和公共社會的成長壯大,社會管理主體由傳統的政府單一主體向政府、社會中介組織、公民等多方參與的多元化方向發展,呈現出多元化的特征。尤其是進入新世紀以來,中國的慈善事業基金會、非盈利組織等社會組織得到較快發展,并不斷參與到社會管理的各個方面。截至2009年底,中國依法登記的各類社會組織已經達到43.1萬個,而實際存在的社會組織數量遠遠大于這個數字,①目前實際存在的社會組織數量是非常驚人的,但具體數據表述不一。新京報評論周刊2010年6月18日發表的《什么是“社會管理”》一文指出,“根據清華大學、中央編譯局和北京大學從事的社會組織的調查,未經民政部門登記的維權組織和臨時社會組織超過100萬個”。但俞可平教授在中國社會創新獎啟動儀式上發表講話時指出,實際存在的社會組織可能超過300萬個(《中國要進行社會創新培育公民社會》,人民網2010年5月26日電)。且每年都在以10%～15%的速度遞增。各級政府也逐步建立起公民和社會組織參與社會管理的渠道,包括選舉制度、聽證會制度、信息公開制度、公民參與立法制度、民意調查制度、社區自治制度、信訪制度、政府熱線等。社會組織在政治、經濟、社會、民生等各個領域都發揮著積極作用。在沿海一些發達省市,社會組織已經從傳統的公益事業領域進入到參政議政層面,其中具有代表性的如浙江溫嶺的“民主懇談會”、深圳的“行政聽證制度”等。②民主懇談會,于1999年6月誕生于浙江溫嶺市松門鎮,被當地村民稱之為松門的“焦點訪談”。行政聽證制度,是一項保障行政相對人申辯權利最重要、最關鍵的程序制度。中國自1993年《行政處罰法》引入聽證以來,聽證日漸增多,已滲入到價格決策、規章制定等領域。最近,廣東省在新出臺的《關于加強社會組織管理的實施意見》中,指明廣東會逐步將社會組織的業務主管單位改為業務指導單位,加快推進社會組織民間化,并且支持社會組織依法參政議政,鼓勵有條件的市、縣(市、區)先行先試,并探索在政協中設立社會組織界別。

2.社會管理內容的復雜化

近年來,隨著市場經濟的快速發展,新的社會事物大量產生,新的社會問題不斷出現,如房屋拆遷、土地征用、環境污染、物業糾紛等。原有的管理制度已經難以有效解決這些復雜的社會問題,亟需新的解決辦法。同時,公共衛生、自然災害、安全事故等突發事件頻發,由社會轉型引發的各類群體性事件和暴力事件不斷增加,都給社會管理增加了難度。社會管理不再囿于既有的以提供公共服務、公共物品和負責社會安全穩定為主的公共領域,而是越來越多地向一些新興行業、產業和領域延伸(例如對互聯網絡的規范管理),其覆蓋范圍遠遠超出計劃經濟時代。

3.社會管理體制的扁平化

隨著社會生活節奏的明顯加快,公眾對政府部門的辦事效率要求也越來越高。因此,下放管理權限,減少審批環節和層級,精簡辦事流程成為加強服務型政府建設的重要措施之一。扁平化的管理精簡、壓縮了縱向管理層級,較好地解決了“金字塔”結構管理層次重疊、冗員多、組織機構運轉效率低下的弊端,縮短了從決策層到公眾以及到具體社會事務之間的距離,加快了信息傳遞的速率,有助于提高決策效率。2011年,安徽銅陵開展社區體制改革,在全市范圍內撤銷街道辦,變長期以來“市-區-街道-社區”四級管理為新型的“市-區-社區”三級服務,就是推進管理體制扁平化的一個典型案例。這一改革在減去行政層級與管理成本的同時,也提升了政府效能與公共服務水平,強化了居民“自己作主”的民主自治意識。

4.社會管理手段的多樣化

在市場經濟條件下,社會生活方式日益多樣化,利益主體和利益形式也趨于多樣化,這就客觀上要求社會管理手段和方式多樣化。特別是在互聯網高度發展的今天,網絡在公眾參與政治、經濟和社會生活中發揮著日益重要的作用,成為公民行使知情權、參與權、表達權和監督權的重要渠道之一。因此,越來越多的基層政府借助“電子政務網絡平臺”提供公共服務和開展社會管理。如廣東惠州利用網絡問政平臺,由主要領導帶動各縣(區)、各職能部門負責人積極上網、觸網、用網,通過網絡與群眾進行全方位互動,達到察民情解民憂的目的。近兩年來,隨著政府執政理念的開放和網民素質的提升,越來越多的民眾從傳統的網上議政走向現實社會,直接參與事件其中,深化了政府與民眾之間的互動。如云南省委宣傳部公開邀請網友和社會人士成立調查團參與有關公眾事件調查,河南洛陽三位“資深網民”出任市人大代表、政協委員等,都產生了較好的社會效應。

二、當前社會管理面臨的治理瓶頸

1.社會管理主體多元化帶來的定位沖突與不作為問題

社會管理主體的多元化使得不同主體之間責任界限趨于模糊,因而如何克服不同主體之間可能出現的責任推諉等問題成為一大難題[1]。例如,在公共服務領域,隨著政府、市場、社會的相互作用,政府更多地將公共服務交由社會組織承擔。然而,傳統意義上的公共服務的主要提供者——政府,在其職能定位上仍處于轉型之中,社會組織的發展卻又并不完善,這就導致在一些社會問題的處理上,公與私、政府與社會的責任界限難以明確,各方互相推諉,容易出現管理“真空”。

2.目前中國社會組織參與社會管理的功能難以完全發揮出來

首先,就中國公共社會自身而言,其產生歷史還不長,無論是其賴以生存的外部社會環境,還是其內部的結構和職能等方面都存在著不少問題,從而導致一些社會組織自身的局限性較大。例如,許多社會組織過分依賴于黨政權力機關,“官辦”色彩太重。一些社會組織的政治化、等級化傾向明顯,對政府有著相當強的依附性,難以盡到其本身的職責。特別是一些在相關領域較有影響力的民間社團組織,大都有行業或行政單位的背景,要么是與某個政府部門相對口,要么就是掛靠在某一個擁有行政權力的單位。社會組織本來應該“自治”的,“然而耐人尋味的是,在中國的現實生活中,那些最重要的'非政府組織'恰恰與政府的關系最密切,有些直接就是 '政府的非政府組織'(Governmental Non-governmentOrganization)”[2]。其次,由于中國正處于社會轉型時期,穩定是前提,因而,有關部門在培育發展社會組織與進行社會控制兩種心態之間存在著“兩難”選擇。一方面,意識到應該引導社會組織參與社會管理,促進公共領域的社會自治;另一方面,又擔心在發展過程中失去對社會組織的控制,引起沖突混亂,導致社會管理失控。因此,在發展社會組織的資源需求和社會控制需求之間存在著持久的沖突和張力[3]。這種沖突解決的好壞構成了中國公共社會進一步發展的風向標,進而直接制約與影響著中國社會組織參與社會管理功能的發揮。

3.傳統社會管理理念受到現代治理訴求的強烈沖擊

隨著社會組織、公民越來越多地參與公共事務, “小政府、大社會”的有限政府理論對傳統的以政府為權力中心的全能主義國家治理理念產生了極大沖擊和挑戰。由于種種原因,中國的社會力量與獨立的社會意識較弱。而現代社會的治理意味著其來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者。各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到公眾的認可,它就都可能成為在各個不同層面上的權力中心[4]。政府只應限于維護公共利益,不應過多地干預私人事務和社會自治領域。因此,如何大力培育公共社會的自治空間對于傳統社會管理理念是一個嚴峻挑戰。

三、當前社會管理創新的路徑選擇

1.構建中國公共社會成長的合法性基礎,強化社會組織的社會管理地位和作用

首先就是要取得法律上的“合法性”,構建規范、完善的公共社會行為法律框架體系,使得公共社會的存在、發展、運作走上法治化的軌道。中國至今沒有系統的法律法規來規范和管理公共社會。目前,政府用于管理社會組織的有三個條例:《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業管理條例》以及《基金會管理條例》。隨著中國公共社會的深入發展,這顯然是遠遠不夠的。因此,制定相應的《社會組織法》以及相關的法律、法規應提上議事日程。其次,還要取得社會的“合法性”。社會合法性的取得在于獲取更多民眾的支持,乃至贏得一定民眾的參與,以此增強社會組織“自治”的能力。比如一些志愿者組織、基金會等要爭取在政府不撥款,沒有經費支持的情況下,也能正常開展活動,進而參與社會管理。因此,社會組織積極宣傳社會公共價值理念,引導社會公眾支持,逐漸培育公眾參與公共事務的社會土壤是十分必要的。

2.深化行政體制改革,轉變政府職能

黨的十七大報告提出要“抓緊制定行政管理體制改革總體方案”,探索實行職能有機統一的大部門體制。建立大部門體制,可以有效化解政府中存在的機構重疊、職責交叉、政出多門的矛盾,有助于規范行政審批,提高政策執行效能。這同時也意味著政府應該更多地在社會生活領域下放管理權限。在推進行政體制改革的過程中,政府在處理與公共社會關系的問題上應該更加開放一些,允許公共社會組織進入更廣闊的公共事務領域,特別是一些政府難以顧及到的地方。同時,為了防止出現管理“真空”、社會失控等情況,在政府退出的一些公共領域,政府應該鼓勵、支持、引導社會組織進入其中,發揮管理作用。目前,已有一些地方政府將其寫入了工作規劃中,如上海市發布的《上海市人民政府工作規則》第十三條就規定:“認真履行社會管理職能,以加強社區建設和郊區村鎮體系建設為抓手,進一步完善'兩級政府、三級管理、四級網絡'體制。……整合社區公共資源,培育并引導各類民間組織的健康發展,充分發揮其作用”。

3.構建公共社會與現代國家的良性互動關系

正確處理政府與社會組織以及各相關主體之間的關系,明確各方主體在社會管理中的定位,構建公共社會與現代國家的良性互動關系,是當前社會管理創新必須解決的問題。公共社會的發展如何才能不成為現代獨立國家的對立體,而是與現代國家共存,并在相當程度上促進現代國家各個領域的發展,這是當前社會管理創新需要思考的出發點和歸宿。現代治理理念的社會層面基礎在于公共社會的成長發展[5]。隨著社會的發展進步,大多數學者開始摒棄傳統的“國家-社會”二分法強調國家和社會之間的對立,主張社會對于國家的獨立性、自主性的思想,而采用“國家-公共社會-市場”三分法[6]。就中國公共社會的成長而言,一方面需要政府財政對公共領域更多的投入,另一方面也要健全和完善社會自治、自律和自我發展的新機制,充分發揮各種社會組織和公民個人在社會管理上的主體性及其對政府社會管理的監督制約作用。例如,在政府管理逐步進入扁平化的時代,迫切需要建構社區、社會組織、公眾聯動機制,以吸引更多的社會工作者、社會服務組織進入社區,形成政府與社會組織、民間力量之間的良性互動,從而滿足社區居民多樣化、個性化的服務需求,提高社會管理服務效能。

[1]錢海梅.關于多元治理主體責任界限模糊性的思考[J].改革與戰略,2007,(6).

[2]俞可平.中國公民社會:概念、分類與制度環境[J].中國社會科學,2006,(1).

[3]田凱.機會與約束:中國福利制度轉型中非營利部門發展的條件分析[J].社會學研究,2003,(2).

[4]格里.斯托克.作為理論的治理:五個論點[J].國際社會科學雜志(中文版),1999,(1).

[5]余金剛.對公共治理理論的政治學解讀[J].人民論壇,2011,(11).

[6]何增科.公民社會與第三部門研究引論[J].馬克思主義與現實,2000,(1).