我國地方政府債務(wù)風(fēng)險及防范

王若宇

(西南大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,重慶 北碚 400715)

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,特別是國際金融危機(jī)的爆發(fā),人們的風(fēng)險意識空前提高,對財政風(fēng)險特別是地方政府債務(wù)風(fēng)險問題也更加關(guān)注。目前,地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險實際上已經(jīng)超過不良資產(chǎn)風(fēng)險,成為威脅中國經(jīng)濟(jì)安全與社會穩(wěn)定的頭號殺手。國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部副部長魏加寧指出,中國地方政府的債務(wù)風(fēng)險目前正處于失控邊緣,且規(guī)模呈加速上升趨勢。因此,強化地方政府管理,防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險,已成為進(jìn)一步改革、發(fā)展中的重要議題。

一、當(dāng)前我國地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀

地方債務(wù)是由地方政府承擔(dān)償還義務(wù)的債務(wù),政府債務(wù)是指政府及其相關(guān)部門為實現(xiàn)其職能,通過直接借入,提供擔(dān)保、反擔(dān)保、欠賬等形成的且最終必須由政府償還的債務(wù)。我國各級地方政府債務(wù)包括:(1)地方政府的債務(wù)收入:地方政府各職能部門通過信用手段取得的財政收入;(2)準(zhǔn)地方政府債務(wù):地方政府職能部門所屬機(jī)構(gòu)舉借的用于地方公共支出的債務(wù); (3)地方政府的欠款和掛賬;(4)地方政府擔(dān)保的債務(wù); (5)地方國有企業(yè)難以償還的債務(wù)以及某些金融風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁而來的債務(wù)。

近年來,為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展,各地方政府無不想方設(shè)法加大招商引資力度,鼓勵負(fù)債經(jīng)營,舉債建設(shè)。誠然,在財力不足的情況下,地方政府通過舉債方式籌集資金,可以有效緩解地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金嚴(yán)重不足的困窘,引進(jìn)和消化國外先進(jìn)技術(shù)和管理方式,推動我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和科技進(jìn)步,改善投資的軟環(huán)境,提供大量就業(yè)機(jī)會,提高人民的生活水平,化解部分金融風(fēng)險,創(chuàng)造穩(wěn)定的地方社會環(huán)境等,對促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和維護(hù)社會安定起到了積極作用。

但是,在地方經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時,各級地方政府都在不同程度地負(fù)債運行,特別是隨著農(nóng)村費稅改革和城鎮(zhèn)清理亂收費力度的進(jìn)一步加大,隨著人民群眾對政府提供公共產(chǎn)品、社會保障等的要求日益強烈,地縣及以下政府的財政收支缺口越來越大。地方政府債務(wù)在運行過程中大多都存在舉借行為不規(guī)范,使用效益差,管理不統(tǒng)一,以及干預(yù)地方金融機(jī)構(gòu)等問題。

二、地方政府債務(wù)的生成及債務(wù)風(fēng)險形成的原因

地方政府債務(wù)風(fēng)險是指地方政府未來擁有的公共資源不足以支撐其未來應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù),以使經(jīng)濟(jì)、社會的穩(wěn)定與發(fā)展受到損害的一種可能性。地方政府債務(wù)風(fēng)險的最大化就是地方政府財政債務(wù)危機(jī),因此,地方政府債務(wù)是債務(wù)管理的重點。

1.我國地方政府債務(wù)的生成

第一,中央政府債務(wù)轉(zhuǎn)為地方政府債務(wù)。一方面,近年來,國家實施積極的財政政策,以國債的名義發(fā)行的中央政府債券規(guī)模有較大幅度的提高。同時,中央政府不僅自己直接發(fā)行國債,而且還以國債的名義代為地方政府發(fā)行債券,因而,中央政府相當(dāng)規(guī)模的債務(wù)轉(zhuǎn)貸給地方政府使用。另一方面,地方政府通過中央政府辦理的外國政府以及國際貨幣基金組織的貸款數(shù)額也逐年增多。所以,地方政府承擔(dān)著償還中央政府相當(dāng)一部分債務(wù)的責(zé)任。

第二,中央財政對地方財政的貸款。國家為提高財政資金的使用率,常常對一些由地方管理但屬于中央宏觀調(diào)控的政策性項目支出,采用對地方政府項目貸款管理的辦法,而這部分資金就構(gòu)成了地方政府對中央政府的負(fù)債。

第三,地方公共債務(wù)轉(zhuǎn)為地方政府債務(wù)。地方公共債務(wù)包括地方政府各部門所屬公共事業(yè)單位、地方國有企業(yè)的債務(wù)和地方政府擔(dān)保的貸款等。這些債務(wù)在清債時,如果原借債主體不能償還,將會轉(zhuǎn)化為地方政府的債務(wù)。

第四,財政困難造成的地方政府債務(wù),如拖欠的社會保障基金,公教人員的工資等。

第五,地方政府承擔(dān)道義義務(wù)形成的債務(wù),主要是指地方政府為了維護(hù)公眾利益,維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)政治生活的穩(wěn)定而主動承擔(dān)的非法律意義的債務(wù),如城市商業(yè)銀行破產(chǎn)的債務(wù)清理等。

為加速經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)的升級換代,各級地方政府直接或間接地借入了大量內(nèi)外債務(wù),還本付息壓力巨大,財政運行艱難,債務(wù)風(fēng)險加劇,直接影響到地方乃至國家政治經(jīng)濟(jì)生活的穩(wěn)定。

2.我國地方政府債務(wù)風(fēng)險形成的原因

第一,中央政府和地方政府財權(quán)、事權(quán)劃分的不對稱。公共產(chǎn)品理論依據(jù)收益范圍將公共產(chǎn)品劃分為全國性公共產(chǎn)品、地方性公共產(chǎn)品和中央與地方共享產(chǎn)品,分別由中央政府、地方政府、中央和地方共同提供。公共產(chǎn)品的這一層次性劃分為中央政府和地方政府的財權(quán)和事權(quán)劃分提供了理論根據(jù)。但目前,我國財權(quán)和事權(quán)劃分不對稱,財力向上集中多,但事權(quán)向下移動多。“地方收入占財政總收入比重,1993年為78%, 2005年下降到47.7%”[1],但地方政府所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會保障等任務(wù)卻愈來愈繁重。雖然地方政府財政支出有相當(dāng)一部分有中央財政的稅收返還和各項補助供給,但地方財政收支缺口明顯在增大,為了彌補缺口,地方政府只有通過各種渠道舉債融資。

第二,地方政府債務(wù)管理制度不完善。首先,地方政府債務(wù)管理體制分散,難以進(jìn)行有效管理。目前,地方政府除了能對轉(zhuǎn)貸性的債務(wù)實施較為統(tǒng)一的管理外,其他大部分的債務(wù)融資分散于眾多的職能部門和所屬的企事業(yè)單位,其總量難以把握。地方政府不能集中使用資金本身就隱含了債務(wù)資金使用效益下降的可能性,又由于債務(wù)融資的總量無法量化,控制債務(wù)風(fēng)險的各種量化指標(biāo)(負(fù)債率、償債率等)也就無法操作,財政部門因而也就不能將有關(guān)政府債務(wù)的償還納入預(yù)算,而只在還本付息時被迫介入。顯然,這種體制如果不能及時得到糾正,一旦出現(xiàn)償債高峰期,且償債數(shù)額巨大,很可能引發(fā)地方政府債務(wù)危機(jī)。其次,地方政府債務(wù)融資過程缺乏科學(xué)性和規(guī)范性。其一是債務(wù)融資缺乏整體規(guī)劃。由于地方政府債務(wù)融資實行多部門分散管理,因而地方政府債務(wù)在總體上缺少科學(xué)合理的規(guī)劃,低水平重復(fù)建設(shè)項目的融資相當(dāng)多。一些地方領(lǐng)導(dǎo)在立項時常常只從政績出發(fā),較少考慮債務(wù)結(jié)構(gòu)與實際償還能力,結(jié)果或是為了提高舉債的信用度而盲目提供擔(dān)保,導(dǎo)致地方政府債務(wù)融資規(guī)模擴(kuò)大,大大超過地方政府財力的承受能力,或是因為配套資金不足,項目建設(shè)半途停工,造成債務(wù)資金的大量浪費。其二是債務(wù)融資的償還責(zé)任不明確,缺乏約束力。例如,地方政府大量的融資資金主要是依靠地方商業(yè)銀行或者各職能部門所屬的信托投資公司,這些機(jī)構(gòu)具有商業(yè)屬性,必然要考慮自身的經(jīng)濟(jì)利益,但同時又不得不兼顧地方政府的投資需求,力求體現(xiàn)社會效益,因此債務(wù)融資的投資主體和決策主體在責(zé)、權(quán)、利等關(guān)系上界限非常模糊,導(dǎo)致這些機(jī)構(gòu)在無法償還債務(wù)時,也往往依靠政府,從而加大了地方政府債務(wù)融資的風(fēng)險[2]。

第三,市場經(jīng)濟(jì)體制不健全。由于我國正處于從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制過渡的時期,因此地方政府債務(wù)帶有明顯的轉(zhuǎn)軌性特征,突出表現(xiàn)為政府與市場以及政府與企業(yè)的關(guān)系尚未調(diào)整到位而帶來的地方政府債務(wù)風(fēng)險。伴隨著以放權(quán)讓利為特征的漸進(jìn)式改革的開展,地方政府逐漸成為擁有自我發(fā)展目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)和行政實體,一方面擁有自己獨立的經(jīng)濟(jì)利益,并且這種利益隨著本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長而不斷提高;另一方面,中央政府一步步下放的計劃、財政、投資、金融等方面的權(quán)限,使得地方政府獲得了前所未有的發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)和謀取利益的權(quán)利和能力[3]。在強烈的利益驅(qū)使下,地方政府必然要追求本地經(jīng)濟(jì)的高速增長。但是在這一過程中,因為受計劃經(jīng)濟(jì)體制下的慣性影響,地方政府往往熱衷于“替代市場”,將大量財政資金投資于可能會帶來較高利益的競爭性項目,使財政支出負(fù)擔(dān)不僅無法減輕,反而加重。根源于這種財政支出的擴(kuò)張,地方政府被迫通過各種融資途徑籌集資金,導(dǎo)致債務(wù)負(fù)擔(dān)越來越重。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險的主要特點及表現(xiàn)形式

地方政府債務(wù)風(fēng)險是存在于地方財政正常運行和地方政府債務(wù)危機(jī)之間的一個中間環(huán)節(jié),如果不積極防范和化解,將會嚴(yán)重威脅經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定。因此,研究我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的主要特點和表現(xiàn)形式,具有非常重要的現(xiàn)實意義。

1.我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的主要特點

(1)規(guī)模巨大,出現(xiàn)局部危機(jī)。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心地方債務(wù)課題組粗略統(tǒng)計,目前我國地方政府債務(wù)在10000億元以上,其中,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府債務(wù)為2200億元,平均每個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))負(fù)債400萬元[4]。巨額債務(wù)與地方政府有限償債能力的嚴(yán)重不對稱,在一些地方已經(jīng)引發(fā)了局部性債務(wù)風(fēng)險,出現(xiàn)了債務(wù)危機(jī)。

(2)隱蔽性強,潛在風(fēng)險大。當(dāng)前,財政部門統(tǒng)計的直接債務(wù)中的大部分項目是由或有債務(wù)①世界銀行專家把地方政府債務(wù)劃分為直接債務(wù)和或有債務(wù)。與隱性債務(wù)轉(zhuǎn)化而來的,如地方金融風(fēng)險專項借款。因為或有負(fù)債具有不確定性,或有事項是否發(fā)生以及到底有多大比例由政府承擔(dān)都是不確定的,而現(xiàn)行預(yù)算制度又對政府或有負(fù)債既無統(tǒng)計考核指標(biāo),也不在預(yù)算中給予反映,因而潛在債務(wù)風(fēng)險很大。

(3)缺乏債務(wù)風(fēng)險預(yù)警與控制機(jī)制。為克服中央政府為地方政府提供隱性擔(dān)保而產(chǎn)生的道德風(fēng)險——地方政府過度舉債享受債務(wù)短期收益而未來債務(wù)成本由中央政府承擔(dān),西方發(fā)達(dá)國家都制定了地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制,對地方政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)督控制。目前,我國地方政府債務(wù)種類眾多,或有債務(wù)比重較大,而政府債務(wù)統(tǒng)計口徑又不一致,導(dǎo)致中央政府無法掌握地方政府債務(wù)的真實規(guī)模,債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)依存度、償債率等指標(biāo)也都難以運用,從而無法建立地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制,使地方政府債務(wù)管理難度加大。

2.我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的表現(xiàn)形式

目前,我國地方政府債務(wù)的風(fēng)險主要有以下幾種表現(xiàn)形式:

(1)規(guī)模風(fēng)險,即債務(wù)總量過大而可能導(dǎo)致的到期債務(wù)無法全部支付的風(fēng)險。我國地方政府債務(wù)融資的機(jī)構(gòu)分散,合法、不合法的債務(wù)并存,債務(wù)總量難以把握。但從一些地區(qū)的調(diào)查來看,債務(wù)規(guī)模很大,所以存在一定的規(guī)模風(fēng)險。

(2)結(jié)構(gòu)風(fēng)險。首先,從直接顯性債務(wù)風(fēng)險來看,地方政府的直接融資渠道主要包括外債、國債轉(zhuǎn)貸資金及地方政府以“多元化融資”名義舉借的債務(wù)。因為缺乏直接融資手段,地方政府過度依賴對外借款,融資的結(jié)構(gòu)失衡,融資的風(fēng)險加大。國債轉(zhuǎn)貸資金發(fā)行規(guī)模相對較小,但地方政府需因此投入的大量配套資金,其風(fēng)險也應(yīng)得到重視。同時,地方政府以“多元化融資”名義舉借的債務(wù),運作過程常常處于財政監(jiān)督之外,風(fēng)險也很大。其次,從或有債務(wù)風(fēng)險與隱性債務(wù)風(fēng)險來看,地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)包含的內(nèi)容十分廣泛,主要包括有社會保障資金缺口,農(nóng)村合作基金會金融風(fēng)險的轉(zhuǎn)嫁,糧食的采購和流通中的積累虧損,地方政府擔(dān)保等。近幾年來,地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)規(guī)模在不斷擴(kuò)大,而政府在財政預(yù)算、債務(wù)統(tǒng)計甚至決策過程中,幾乎都不考慮這部分債務(wù)。事實上,隨著事物的發(fā)展變化,這些或有債務(wù)或隱性債務(wù)將會不斷直接化、顯性化,就可能造成損失。再次,從地方政府級次上看,縣鄉(xiāng)兩級尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府財政風(fēng)險,尤其突出。根據(jù)福建省2000年底的統(tǒng)計數(shù)字顯示,全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)逾期數(shù)占債務(wù)總額中的53.5%,其中,逾期1年以下者占債務(wù)總額11.5%,逾期1年以上3年以下者占債務(wù)總額16.9%,逾期3年以上者所占份額為25.1%[5]。

(3)效率風(fēng)險。我國地方政府債務(wù)的效率風(fēng)險一方面是指債務(wù)資金的管理效率不高,另一方面是債務(wù)資金的使用效率不高。首先,從債務(wù)資金的管理效率來說,到目前為止,地方政府連融資總量都難以把握,就更不用談對債務(wù)的有效管理了。其次,就債務(wù)資金的使用效率而言,不管是投向地方交通、能源、農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)的項目,還是投向競爭性生產(chǎn)項目,都較為普遍地存在著風(fēng)險。

(4)外在風(fēng)險。我國地方政府債務(wù)外在風(fēng)險是指由地方政府及金融機(jī)構(gòu)無法清償?shù)狡趥鶆?wù)而引起的其他風(fēng)險。首先,增加稅費或進(jìn)一步加大債務(wù)負(fù)擔(dān)的風(fēng)險。為了償還債務(wù),避免發(fā)生債務(wù)危機(jī),地方政府只能以舉借新債或加征稅收、收費的方式來籌集資金。這不僅會使地方政府面臨累積債務(wù)日益加重,最終陷入積重難返的尷尬處境,而且納稅人與收費對象的稅費負(fù)擔(dān)也面臨日益加重的風(fēng)險。其次,向上級政府轉(zhuǎn)嫁債務(wù)的風(fēng)險。根據(jù)世界銀行調(diào)查,從世界范圍來看,財政當(dāng)局常常都曾被迫對中央銀行、國有企業(yè)與大型私營企業(yè)、預(yù)算內(nèi)機(jī)構(gòu)與超預(yù)算機(jī)構(gòu)以及其他重要的政治機(jī)構(gòu)的沒有保證的損失和債務(wù)進(jìn)行補償。而在我國,現(xiàn)在各部門的這種責(zé)任雖然有所明確,但仍然有巨大隱患。如某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了清理整頓農(nóng)業(yè)合作基金會的債務(wù),向上級政府申請了大量的專項借款,但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政普遍困難,事實上存在著向上級政府轉(zhuǎn)嫁債務(wù)的可能性。再次,影響宏觀經(jīng)濟(jì)政策效果的風(fēng)險。我國地方政府的債務(wù)在一定程度上影響中央政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策的實施效果。這是因為地方政府債務(wù)的出現(xiàn),本身就意味著地方政府在實行財政擴(kuò)張政策。如果此時中央政府實施的是擴(kuò)張性的財政政策,那么地方政府的債務(wù)政策實際上是加大了這一政策實施力度,反之,如果此時中央政府實施的是緊縮性的財政政策,那么其效果就會因地方政府的債務(wù)政策而大打折扣。因此,無論中央政府實行怎樣的財政政策,都要考慮地方政府的債務(wù)狀況,否則會影響宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的實現(xiàn)。

四、防范與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的對策

大量的地方政府債務(wù)在一定條件下容易誘發(fā)債務(wù)危機(jī),從而影響科學(xué)發(fā)展觀的落實與和諧社會的構(gòu)建。因此,如何加強對地方政府性負(fù)債的監(jiān)督管理,防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險,是必須破解的現(xiàn)實課題。

1.改革現(xiàn)行的分稅制,健全財稅體制

第一,進(jìn)一步理順財政體制,從政策與體制上理順財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系,最大限度地調(diào)動地方政府當(dāng)家理財?shù)姆e極性,同時加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。第二,要建立科學(xué)合理的地方稅稅制結(jié)構(gòu),彌補地方稅體系的缺陷。根據(jù)我國分稅實際,重新調(diào)整各類稅收的歸屬,適度擴(kuò)大地方政府的稅收管理權(quán)限,在地方稅中建立起主體稅種。同時,還可以對具有地方區(qū)域性特點的稅源停征或開征新稅,從而增強地方政府依靠自身相對獨立地防范和化解債務(wù)風(fēng)險的能力。

2.按照公共財政要求,調(diào)整地方財政的支出結(jié)構(gòu)

地方政府需要嚴(yán)格政企分開,不介入企業(yè)的經(jīng)營活動,退出一般性競爭領(lǐng)域的投資;加大事業(yè)單位的市場化步伐,逐步削減財政撥款;以地方政府機(jī)構(gòu)改革為契機(jī),做好減員定編的工作,減少經(jīng)費的開支;逐步規(guī)范財政資金供給范圍,解決財政供養(yǎng)人口太多、包攬過寬等問題,提高財政資金使用效果。

3.建立防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的預(yù)警機(jī)制

為防范債務(wù)風(fēng)險,地方政府應(yīng)根據(jù)債務(wù)現(xiàn)狀,研究并確定相對科學(xué)合理的債務(wù)監(jiān)控指標(biāo)體系,從而保證地方政府債務(wù)規(guī)模與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政承受能力相適應(yīng)。要跟蹤和監(jiān)控所有政府債務(wù),特別是或有債務(wù),要求涉及政府或有債務(wù)的單位提供真實準(zhǔn)確的財務(wù)報告,建立政府的或有債務(wù)檔案與資料庫,以免或有債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯觽鶆?wù)后對財政造成巨大沖擊;要定期分析政府擔(dān)保貸款項目實施、進(jìn)展情況,以及償債能力與償債情況;要定期研究和分析宏觀形勢的變化,掌握債務(wù)結(jié)構(gòu)和規(guī)模的變化趨勢,評價政府或有債務(wù)轉(zhuǎn)為直接債務(wù)的可能性,同時,就風(fēng)險的輕重緩急,設(shè)定風(fēng)險值參考區(qū)間,區(qū)分相應(yīng)風(fēng)險信號類別,以便為政府決策提供依據(jù)。

4.提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,培植地方財源

地方政府債務(wù)的存在本身并不是壞事,適當(dāng)?shù)牡胤秸?fù)債能多方面發(fā)揮作用,但這必須有足夠的未來資金來源給予保障。所以努力培植好地方財源是降低地方政府債務(wù)風(fēng)險的最根本手段。地方政府應(yīng)客觀、科學(xué)地分析市場需求,積極發(fā)展適合本地實際并有較強競爭力的項目。目前,各地特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入中起主導(dǎo)作用的都是一些臨時性收入,如土地出讓金等,而一個地方的繁榮發(fā)展僅僅依靠這些臨時性收入是不夠的。因此,各級地方政府應(yīng)努力在培植財源和發(fā)展生產(chǎn)上下功夫,提高地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,逐步建立起支持財源建設(shè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系。

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