吉林省新型農村合作醫療制度現狀及問題分析

李曉玲（吉林大學哲學社會學院，吉林長春，130012；上海大學，上海，200444）

吉林省新型農村合作醫療制度現狀及問題分析

李曉玲（吉林大學哲學社會學院，吉林長春，130012；上海大學，上海，200444）

從社會現實出發，分析吉林省的新型農村合作醫療這一制度在實際運行中的狀況，并針對這些狀況提出這一制度對社會發展的促進作用，同時對運行中出現的一些具體問題進行分析，指出新型農村合作醫療制度改革的重點不僅在于制度本身，還在于人與環境的改革。文章的研究旨在對吉林省新型農村合作醫療制度的完善與發展起到積極作用，為促進全省的醫療保障事業的發展貢獻力量。

新農合；保障；醫療制度

自我國新型農村合作醫療制度（以下簡稱新農合制度）實行以來，農民看病問題較以往有了很大的保障，特別是當農民遇到重大疾病的時候，這一制度的保障作用便非常突出地表現出來。但由于我國各省市經濟、文化發展存在著巨大的差異，因此這一醫療保障制度在具體運行過程中則應根據各省市的具體情況而表現為具體的政策。吉林省屬于產糧大省，根據第五次全國人口普查結果顯示，普查登記全省總人口數為2680.22萬人，其中農村人口為1349.16萬人，占總人數的50.34%。這一數據清晰地顯示出農村人口在吉林省人口結構中的重要地位。因此，解決好農村問題，特別是關系到農民實際的醫療問題是促進吉林省發展與繁榮的重要部分。

一、吉林省新型農村合作醫療制度的源起與發展

2002年，黨中央做出在全國建立新型農村合作醫療制度的決定，并逐漸開始在全國展開試點工作，計劃到2010年基本覆蓋農村居民。從目前來看，這一目標已經基本實現。而吉林省響應黨中央的號召，于2003年7月被國家確定為新農合醫療試點工作重點聯系的省份之一。同一年吉林省先后在九臺、蛟河等6個縣（市）開展了試點工作，后逐年增加試點縣（市），最終于2007年實現了全省覆蓋，到目前為止吉林省農村合作醫療已實現83%農民的參合，大部分農民都在這一制度中受益。

在具體實施過程中，新農合籌資標準不斷提高。2009年，吉林省新農合籌資標準由人均80元提高到100元，即中央財政每人每年補助40元，省、市、縣三級財政由每人每年30元提高到40元，參合農民個人繳費由每人每年10元提高到每人每年20元；2010年，吉林省人均籌資標準又提高到150元，中央財政每人每年補助標準提高到60元，地方財政每人每年補助標準提高到60元，而農民個人繳費標準提高到每人每年30元。歷年來，吉林省新農合制度在前進中不斷發現問題，并根據相應的政策與吉林省的實際發展及時進行調整，這不僅表現在上面所提到的繳費問題上，還表現在制度運行過程中的各個方面。例如，為了參合農民的根本利益，從2009年起吉林省開始建立連續繳費機制，即要求參合農民必須以家庭為單位參合，參合農民中途退出以及再參合或2009年以后參加新農合的，須從2009年算起，補交應由個人繳納的參合資金（新生兒及當年由省外遷入人員除外），否則不予享受新農合報銷補償待遇。①引自《吉林省人民政府辦公廳關于做好2009年新型農村合作醫療工作的通知》，吉政辦發［2008］31號2010年，吉林省新農合補償模式統一為“門診統籌＋住院統籌”，住院統籌包含大病二次補助，門診統籌包括門診慢病統籌。②引自《關于2010年新型農村合作醫療補償方案調整的意見》，吉新農合醫辦發［2009］8號同時，吉林省為將解決農民的醫療問題落到實處，不斷調整補償方案，以求農民在最大程度上獲得實惠。2009年參合人員年度內各項報銷累計封頂線由原來的1萬元上調至3萬元，2010年又上調至4萬元。吉林省為了這一制度更有效率地運行，不斷提高辦公自動化水平，以此方便農民醫療費用的及時報銷，加強對資金的監管，對醫療機構監督，調整藥品價格，調整可保障的疾病范圍，提高工作的服務的質量……幾年的不斷改革與調整，可以看到吉林省新農合正日趨成熟，并深得農民的信任與信賴，已成為吉林省農民解決疾病問題的主要方式。

但隨著社會發展日趨復雜化，新農合也不斷面臨新的問題，并在實際運行中不斷地暴露出來。因此，一方面有關各部門仍要繼續解決其中尚未解決的問題，讓新農合運行更加通暢；另一方面則要隨著社會的發展，不斷發現新的問題，做好預防與改進的工作。

二、吉林省新型農村合作醫療存在的幾個主要問題

從吉林省的發展現狀來看，新農合已經為農民群體的醫療提供了較為全面的保障，特別是對重大疾病更是起到了保障性的作用。我國的農村醫療保障起源于農村赤腳醫生對農民群體的基本工作，到后期形成正式的保障制度與保障機構，以期對我國農民群體的醫療提供更為全面的支持與保障。這一過程的實現是一個長期的過程，目前正是保障機制成熟的初期，新農合仍然存在著一些亟待解決的問題，結合吉林省的具體省情，吉林省新農合目前主要存在以下幾個主要問題：

（一）對農民的宣傳力度還沒有深入人心

通過對吉林省新農合的考察，特別是最近這幾年的資料顯示，向農民進行新農合宣傳的方式越來越多樣化、立體化，通過宣傳資料的發放、現場解答，甚至利用媒體進行電視臺宣傳、廣播電臺宣傳、專題片的制作等宣傳手段已成體系，隨著網絡與通訊的發展，吉林省還利用網絡與短信進行宣傳，可以說已建立起一個全方位的宣傳平臺。但是，這些宣傳僅僅流于表面，還沒有達到深入人心的效果。農民通過這些宣傳手段了解了新農合是為了農民的疾病提供保障，特別是重大疾病，而很大程度上，農民更多地是關心它是如何進行保障的、費用的繳納與使用是否能達到宣傳上的承諾，以及如何才能享受到這種保障、具體是如何實施的。各省根據自省的情況在具體的新農合實施上是有差別的，因此在宣傳的過程中一定要保障本省農民對本省政策的詳盡了解，要讓農民在不同的情況下清楚地知道如何操作才能更好地保障自身的利益、解決具體的疾病問題。

宣傳手段的立體化已大大提高了農民的參合率，但仍有很多人沒有參保，其主要原因在于他們所了解到的新農合政策與他們的心理期望有一定差距，這個中的原因當然有一部分來自于宣傳力度不夠，因此必須讓新農合的宣傳深入人心。同時由于文字與媒體的宣傳受農民文化水平的影響，因此其吸引力并不能達到理想效果，這就使得農民群體對這一制度一知半解，新農合對農民的吸引力也就小了很多了。

（二）報銷程序繁瑣，沒有實現農民的真正便利

在宣傳與調查過程中可以發現，當問及參保新農合的最大的障礙時，很大一部分群體的回答是報銷程序繁瑣。事實上，較之前幾年，吉林省的新農合報銷制度已經有了很大的改進，基本實現了當天結賬當天報銷。但農民受文化知識的影響以及對新農合的具體操作過程并不了解，因此在具體的報銷過程中往往事倍功半，即做了很多無用功卻不能迅速達到目標。目前，吉林省在新農合保障制度下的就醫過程中，費用一般都是由農民先行墊付一部分，然后拿著相關的票據、就醫證明與身份證明到相關的部門報銷，這就可能導致特殊的疾病無法實現當時報銷，這些都加重了農民的負擔，其中包括對報銷過程與報銷結果追求的負擔。參保人員在報銷過程中經常因手續不齊全或缺失而延誤報銷時間，同時在外打工的人員在就醫費用報銷過程中，由于沒有實現基本的聯網，因此不得不回到原籍進行報銷，這些情況也增加了農民的負擔，很多長年在外打工的人員因此而不得不放棄參加醫保。目前，省內這一問題逐漸得到了解決，而從全國來看，因各省市醫療水平與醫療費用差異問題，全國統一的參保制度的出現還需要很長一段時間。

（三）醫保藥品價格過高，可享受醫保藥品種類過少

吉林省農村的一部分人不參加新農合的另外一個原因是醫保定點醫院里銷售的藥品價格過高，可報銷的醫保藥品種類過少。在我國，農村醫保的關鍵之一就在于藥品的價格與質量，參保農民在參保時會充分考慮這一點。新農合主要保障的也是重大疾病，農民對于疾病經常抱著“小病吃點藥，大病才去看”的原則，對所謂的小病，農民并不是不想去看，而是費用太高，因為新農合中門診的報銷比例與最高可報金額都比較少，再加上醫保藥品的價格高，特別是那些常用的藥品價格會比藥店里的高一點，這樣，農民則往往自行買藥吃。對身體狀況相對較好的農民來講，可能全年都不會得一次疾病，或者得病在外面花的錢比在定點醫院里花錢更少，這樣，參保的可能性就小了許多。

另外，新農合可享受醫保的藥品是有一定限制的，雖然每年藥品的種類都在增加，但從根本上來講還遠遠不能滿足參保人員的要求，除基本藥品外，一些特殊的藥品或者不能報銷，或者需要通過審批才能部分報銷，這對農民來講缺少了藥品選擇的自主權，增加了醫保報銷的程序。上述兩個因素的綜合，在農民考慮是否參保時都會被充分考慮，并影響最終的參合率。

（四）全省醫保尚未實現聯網，沒有真正實現“哪里就醫，哪里報銷”

目前，吉林省的新農合實施已經逐漸加快腳步以實現辦公自動化，盡量實現“哪里就醫，哪里報銷”的目標。但這里的辦公自動化也僅僅實現了全縣范圍的聯網，即在縣城范圍內，通過網絡可以查到縣內所有參保人員的具體情況，可在縣內任何新農合定點醫院看病、報銷醫藥費用。而對吉林全省而言，還沒有實現全省聯網，這對異地工作的農民來講是極為不方便的地方。在外務工人員，發生疾病時可以去當地的相關新農合定點醫院就醫，但報銷與證明過程則要回原籍實現，這期間白白浪費了時間與資源，對參保人員來講是不公平的。吉林省在今后的時間里會加快實現全省聯網的進程，即在省內可實現“哪里就醫，哪里報銷”。但相對于全國而言，各地生產與消費水平存在差異，新農合的具體實施策略很難做到步調一致，這樣，要實現保隨人走，全國辦公聯網與自動化還是需要相當長的一段時間的。

（五）醫療設備與醫療水平與城市相比還存在很大的差距

農村醫療本身起點就低，各級醫院雖然有大量的國家補助，但與城市相比，迅速實現醫療設備先進化與醫療水平的高度發展還是不太現實。新農合也想通過這一形式刺激鄉鎮醫療事業的發展，但事實是全省很多鄉鎮只能實現對基本疾病的診治，重大疾病還主要靠省內外的重點醫院。這樣，一則去級別高的醫院就診可報銷的費用比例較低，二則是對農民來講，對病人的基本護理會花費大量的金錢，而這是不在報銷范圍之內的，這兩個方面大大加重的農民的負擔。因此，面對新農合制度，農民迫切要求迅速提高鄉鎮醫療的硬件與軟件水平，并通過各種途徑促進鄉鎮醫療事業的發展，這樣才能切實解決農民在家門口看病的難題。同時，鄉鎮醫療水平的加強，還可以降低農民因患疾病而導致的高死亡率，提高農民及時就醫的意識，防止出現有病亂投醫的現象，提高農民整體的身體素質。

（六）資金經營與機構管理還有待得到進一步的監管

資金是新農合制度的最根本要素，這里不僅包括用于醫療保障中的資金，還包括制度運行過程中所需要的資金。從上文的敘述中可以發現，新農合的主要資金來自于國家與地方的財政。因此，在新農合運行過程中一定要做到專款專用，做到資金使用與管理透明，特別是要求相關機構管理有序、嚴格，要有明確的監管制度，對相應的資金進行合理的分配使用。醫療問題在全國來講都是一個面臨諸多困難的問題，對于一個省的新農合制度來講，吉林省相應的衛生機關必須從實際出發，對新農合的費用進行專門管理，同時保證參保人員消費的透明化、明確化。這一制度的監管機構必須要有農民的參與，使省內農民不僅要享受新農合制度，還要親自管理這一制度，從而為促進新農合發展提出有價值的意見。

三、解決吉林省新農合制度問題的對策及建議

要想切實解決上述問題，從吉林省的實際出發是根本，同時，還要注意到，進行改革的不僅是新農合制度本身，還要從人與社會環境入手，從根本上消除新農合制度運行過程中出現的不利因素。具體來說，主要可以從以下幾個方面入手來進行解決：

（一）切實了解農民群體的醫療需求，從根本出發來進行宣傳與改進工作

新農合實施的目標在于解決農民的根本問題，滿足農民的根本醫療需求，因此，在具體運行過程中必須從農民的實際出發，切實實現農民的醫保愿望。可以深入到農民群體中，多多聽取農民的心聲；也可進行入戶調查，詢問農民對新農合的新要求，從而改進新農合的具體實施措施。同時，在進行新農合的宣傳工作時，更應該關注農民的需求與愿望，多宣傳農民感興趣的內容，比如制度的具體運行情況、具體的報銷過程等。可采取入戶宣傳與具體問題單獨解答等方式加強對農民群體的了解，從而不斷改進新農合制度。

（二）改善農民的衛生環境與衛生習慣，實現新農合的最終目的

新農合建立的目標是實現農民的身體健康得到保障，幫助解決農民看病難的問題。從根本上講，新農合制度實施過程中困難重重，問題多的原因就是保障對象過于龐大，面臨的具體問題多種多樣，只能用越來越復雜的保障政策解決不同的問題。反過來想，如果農民的生活質量能大大提高，很多目前新農合面臨的問題也就迎刃而解了。所以，在宣傳與發展新農合的同時，要做的另外一個工作就是改善農民的衛生環境與衛生習慣，減少農民的患病機率，這既節約了國家的資金，也實現了新農合的最終目的，即實現了農民群體的身體得到健康發展。

（三）加強對醫療機構的監督與管理，提高醫療水平，改善醫療環境

醫療機構是新農合運行的主要場所，其建設程度好壞直接影響著新農合制度的成功與否。而醫療機構運行混亂、醫患關系僵化一直是我國很多地區面臨的重要問題。要想解決這一問題，一個最基本的方式就是做好監督工作，即由農民參與監督管理，從資金到人事要做到透明化、公開化與合理化。另外一個對醫療機構來講的重要任務就是要提高各級醫院的醫療水平，改善醫療環境，從人到器械都應做到農民群體在家門口得到有效的治療，讓參保人員的疾病能夠得到迅速醫治，并節省醫治成本。

（四）實現全省新農合管理的現代化，簡化報銷程序

管理的現代化是一個必然要實現的目標，吉林省要在目前半自動化的基礎上進一步加強現代化工作，逐步實現全省乃至全國的基本聯網，實現“險隨人走”的基本要求，使得農民無論在哪里工作或生活，都可享受到此制度帶來的實惠。而且，提高辦公的現代化程度可以簡化報銷程序，使得農民無論在哪個醫院求醫診治，都可隨時根據相關的政策享受保障待遇，并逐漸實現辦公“無紙化”、網絡化，即所有的問題都可以在網上順利解決，實現農民在報銷的過程中可以簡潔方便地達到目的，隨治隨報銷，讓農民沒有后顧之憂。

（五）針對不斷出現的新情況、新問題，要做到及時調整保障政策

社會變化復雜異常，面對不斷涌現出來的新情況、新問題，我們要做到政策的及時調整與補充。社會在發展，醫療成本發生了很大的變化，對此，醫療機構要對藥品的價格做出及時的調整，使之適應市場與現代化的需求。科技在發展，很多有效的新藥品在保證使用安全的情況下應該不斷地納入到醫保范圍，以此做到對疾病的迅速治療。在門診與慢性疾病方面，應隨著生活質量與參保人員需求的提高而做出適當的調整，特別針對地方性慢性疾病，要做到與各地實際情況相符的保障政策，讓參保人員能在實際生活中感受到新農合的積極作用。

對吉林省乃至全國的新農合制度來講，在它運行中存在的問題及相應的解決方法并不是幾句話就可闡述清楚的，但從吉林省的省情來看，上述的幾點問題在實際中是存在的。面對眾多的問題，最重要的就是要找出關鍵所在，并給出切合實際的解決措施，這樣才能實現新農合的良性發展。制度本身需要不斷的完善，制度所在的環境也要不斷地進步以適應其發展，并提供更加良好的發展空間。所以，吉林省新農合的發展，只有從人、環境、機構、制度等各個方面入手，才能使新農合制度愈加完美與有效。

［1］ 李立清.新型農村合作醫療制度［M］.北京：人民出版社，2009.

［2］ 王曙光，等.社會參與、農村合作醫療與反貧困［M］.北京：人民出版社，2008.

Analysis of the Current Situation and Problems of the New Rural Cooperative Medical System in Jilin Province

LI Xiao-ling

This paper analyzes the actual operation situation of the new rural cooperative medical system from the social reality in Jilin province.According these situations，this paper proposes the important role of this institution in promoting social development，analyzes the problems in the operation and points out that the focus of the new rural cooperative medical system reform was not only in the system itself，but also in the reform of people and the environment.The research object of this paper plays an active role in perfecting and developing the new rural cooperative medical system and contributes to promoting the development of the province's health care cause.

the new rural cooperative medical system；protection；medical system

R197.1

A

2009年吉林省社會科學項目資助“吉林省農村合作醫療制度保障內容的再研究”（2009B035）

李曉玲（1979-），女，博士后，講師，研究方向為文化社會學、組織社會學。